Емилия Друмева
Конституционно право (99)

Закрила на основните права

В съвременната правова държава всеки човек разчита на правна закрила, за да се реализират неговите основни права; тази закрила му я дължи държавата. А дължимостта на правната закрила се корени в общата рамка на правната грижа като задължение на държавата към гражданите. Очакваната правна закрила на индивида има своето основание в оправдания интерес на лицето, чиито субективни права са засегнати, да може да реализира притезанията си.

Впрочем, закрилата на правата на личността е главна цел и смисъл на конституционната държава: самата държавна организация, вместена в Конституцията като инструмент за контролирано управление, е мислена и създавана с цел да бъдат реализирани правата и свободите. Още Декларацията за правата на човека и гражданина от 1789 г. във Франция го постулира: без разделение на властите и закрила на правата няма Конституция (чл. 16). Разделението на властите върви ръка за ръка със закрилата на правата.

1. Правото на петиции и жалби

Това основно право принадлежи към далечни времена като отдавна наложила се форма на отвоюване на права срещу властниците. В конституционната история правото на петиции представлява не само правната основа за искане на права и свободи от властника (Петицията на правата от 1628 г. в Англия, вж. Раздел V), но и историческото основание за участието на парламента в законодателството (вж. Раздели X и XI).

Правото на петиции и жалби е прогласено в действащата българска Конституция като основно право на гражданите: „Гражданите имат право на жалби, предложения и петиции до държавните органи“ (чл. 45). Това е призната от държавата възможност да се постигне желаният резултат извън и допълващо към „съдебния път“, без да се спазват строги формални процедури. Правото на петиции не е процесуално право; то не е и политическо право. Правото на петиции е една неформална правна помощ, а за държавните органи, и особено Народното събрание — една действена възможност „да държи ръката си върху пулса на народа“.

Носител на правото на петиции и жалби като основно право са гражданите — индивидуално и колективно. Самото понятие „петиция“ означава молба, с която се иска да бъде изпълнено нещо от орган на публичната власт, в общ интерес. Съдържанието на основното право е в насрещното задължение на държавния орган да приеме петицията, да я проучи и да предприеме необходимото. Адресат на правото на петиции са „държавните органи“ като носители на публична власт.

В Народното събрание традиционно работи Комисия по жалбите и петициите на гражданите (при действието на Търновската конституция името й е „Прошетарна комисия“). Тя е постоянна комисия, която обаче рядко действа като законодателна комисия. Нейното основно предназначение е да приема жалби и петиции, да ги проучва, да съдейства за решаването на поставените въпроси от компетентните органи. В този смисъл комисията има богата практика в зачитането и спазването на основните права на гражданите, като колективен парламентарен омбудсман. Годишно комисията представя в Народното събрание доклад за дейността си; докладът е публичен (чл. 17, ал. 4 от ПОДНС).

2. Правото на защита

Действащата българска Конституция обособява правото на защита като самостоятелно основно право: „Всеки гражданин има право на защита, когато са нарушени или застрашени негови права и законни интереси.“ (чл. 56, изр. 1).

Носител на това право е „всеки“; то е предназначено за защита на а) нарушени или б) застрашени негови права или законни интереси. Това означава, че интересът, който стои в основата на това субективно конституционно право, е очертан много широко — въобще да бъде защитен субектът на права в реалните правни отношения. Правото по чл. 56 е типично лично отбранително право.

Съдържанието на това основно право е в правото за самостоятелни активни действия на засегнатото лице, на които действия не трябва да се пречи, а трябва да се зачитат от всички, щом са в границите на Конституцията и законите.

Адресат на основното право на защита по чл. 56 от КРБ са всички възможни източници за нарушаване или заплаха за правата и интересите на гражданите, което дава основание то да бъде характеризирано като универсално^[1].

Внимание заслужава систематичното място на това основно право в общата конституционна уредба — намира се в Глава втора „Основни права и задължения на гражданите“, но не при отбранителните права (чл. 28–40), а в самия край на поредицата от самостоятелни права; ако се абстрахираме от чл. 57, който не урежда конкретно право, чл. 56 завършва каталога на основните права. Тази систематика не е случайна; очевидно е намерението на конституционния законодател с чл. 56 да установи една обща гаранция на признатите от него основни права. За това говори характерът на това право — то е процесуално право, за разлика от повечето други основни права в Конституцията, имащи материалноправна природа. Предназначението на правото по чл. 56 е да служи за гаранция на другите права, предвидени в по-предни конституционни разпоредби. То е право на всеки като последна защитна възможност, ако други такива не са предвидени.

3. Пътят към съда трябва винаги да е отворен

Принцип на правовата държава е, че съдебният път за закрила на правата трябва винаги да е отворен. Основните права обвързват законодателната, изпълнителната и съдебната власт като пряко действащо право. В това разделение функцията по защита на правата и законните интереси е възложена на съдебната власт. Това принципно положение се съдържа в чл. 117, ал. 1 от КРБ, визиращ основното предназначение на съдебната власт: „Съдебната власт защитава правата и законните интереси на гражданите…“ (вж. Раздел XIV).

4. Закрила на основните права чрез конституционното правосъдие

Българският Конституционен съд, упражнявайки своите правомощия, многократно се е произнасял по същността и обхвата на редица основни права, закрепени в Конституцията: равенство пред закона; право на собственост (серия от решения по т. нар. реституционни закони); комуникационни права (право на мнение, свобода на печата и другите медии, право на информация); право на стачка, право на социално осигуряване; избирателни права; право на свободна стопанска инициатива; право на сдружаване, в частност — на професионално сдружаване; права, възникващи по повод на задължението да се плащат данъци, и др. Съдът е давал задължителни тълкувания на много конституционни разпоредби, свързани с основните права на гражданите.

Относно закрилата на основните права чрез правомощията на Конституционния съд и свързаните с това въпроси за пряката съдебна закрила на конституционните права вж. Раздел XV.

5. Омбудсманът

5.1. За институцията. Съвременната демократична държава отдава все по-голямо внимание на извънсъдебните средства, насърчаващи спазването на основните права, допълващи или съпътстващи традиционните форми на защита. Сред тях се откроява институцията на омбудсмана.

След края на Втората световна война редица държави, както и Европейският съюз, създадоха институцията на омбудсмана като специфична гаранция за спазването на основните права. Главната функция и предназначение на омбудсмана и на сходните с него фигури е: да упражнява надзор и да осигурява информация на законодателните събрания относно спазването, респ. нарушаването на правата и свободите, да бъде възпиращ фактор срещу злоупотреби с властта и нарушаване на правата на гражданите, да помага за възстановяване на накърнени права, и да създава условия за зачитане на правата.

Омбудсманът е вид гаранция за правата, създавана и действаща наред със заварените механизми за защита. Произходът е в скандинавските страни през XVI в. Името идва от старонорвежки език и означава „представител“. Следва развитие и институционализация — в началото на XIX в. (1809 г.) в Швеция вече действа „парламентарен омбудсман“ в съвременния му смисъл — независим от изпълнителната власт орган, упражняващ надзор за спазването на правата и свободите на гражданите. От Швеция и другите скандинавски страни институцията е заимствана и адаптирана в много други страни по света — Чехия, Португалия, Италия, Хърватия, Словения, Великобритания и др.

Освен парламентарен омбудсман, предвидени са и функционират омбудсмани, специализирани в надзор за спазване на правата в различни области — въоръжени сили, малцинства, подрастващи, хора с увреждания, и др.

Предназначението на омбудсмана е да насърчава компетентните органи да правят разследвания по постъпилите жалби за нарушения на права от действия/бездействия на публичната власт. Когато установи такова нарушение, омбудсманът уведомява обществото и отговорните институции; той обаче няма правомощия да започне наказателно преследване по данни от жалбата.

Главното предимство на омбудсмана като извънсъдебна гаранция за спазване на основните права е неговата независима позиция, от която той проверява жалбите на гражданите срещу конкретен орган на власт. Ефективността на дейността му и мерките, които може да предприеме, се опират на сътрудничеството с другите институции в рамките на правовата държава.

Европейският омбудсман е институция на Европейския съюз, създадена с Маастрихтския договор 1992 г. Той се избира от Европейския парламент. Разследва и докладва случаи на лоша администрация в институциите на Европейския съюз. Действа въз основа на постъпили жалби, но и по своя инициатива. Всяка година представя пред Европейския парламент доклад за дейността си.

5.2. В България при създаването на Конституцията през 1990/1991 г. институцията на омбудсмана не е предвидена. Обяснение може да се търси в разбирането, че самата правова държава и нейните заложени в Конституцията компоненти са достатъчна гаранция за спазване на правата. Обяснение е и липсата на традиция — омбудсманът представлява новост в българския конституционализъм. До неговото въвеждане традицията е в полза на парламентарна комисия по петициите и жалбите — от 1879 г. насам всяко Народно събрание има Прошетарна комисия, респ. Комисия по жалби и петиции.

Но още в първите години от действието на КРБ се констатира недостиг на гаранции за спазването на основните права; недостигът присъства и на конституционно равнище, тъй като основните права са категория на Конституцията и съответно им се полагат гаранции на конституционно равнище. Фактът, че Конституцията първоначално не предвижда институцията на омбудсмана, не е пречка тя да бъде създадена със закон. Законът за омбудсмана е приет в средата на 2003 г. (в сила от 2004 г.^[2]). Скоро следва още уредба, осъществена с друг закон — Законът за местното самоуправление и местната администрация, въвеждаща възможността за избиране на общински омбудсман, наричан „обществен посредник“^[3]. Цялото законодателство за омбудсман на национално и местно равнище е основано върху конституционния принцип за правовата държава и произтичащите от него полагащи се гаранции за спазване правата на гражданите.

С Третата поправка на КРБ през 2006 г. (вж. Раздел IV) омбудсманът, като застъпник за правата и свободите на гражданите срещу органите на публичната власт, получи място в Конституцията (чл. 91а) като орган, черпещ смисъла и предназначението си пряко от основния закон; уредбата на правомощията и дейността му е оставена за закон.

Споменатият Закон за омбудсмана регулира правното положение и дейността на националния омбудсмана в традиционния смисъл — едноличен държавен орган, който е независим в своята дейност, подчинявайки се само на Конституцията, закона и международните актове, по които България е страна. Омбудсманът трябва да е български гражданин с висше образование, да притежава високи морални качества и да отговаря на условията за избор на народен представител (вж. Раздел X). Заемането на длъжността е несъвместимо с друга държавна длъжност, длъжност по управление в търговско дружество или юридическо лице с нестопанска цел, както и с членство в политическа партия или синдикална организация; не се допуска извършване на търговска дейност.

Омбудсманът се ползва с имунитета на народен представител, който може да бъде снет при съответните условия и ред. Длъжността се заема чрез избор от Народното събрание — гласуването е тайно. Изборът се печели с мнозинство повече от присъстващите; ако никой кандидат не е събрал необходимия брой гласове, следва балотаж между първите двама.

Длъжността на омбудсмана е мандатна — срокът е 5 години; допуска се преизбиране само за още един мандат. Законът предвижда и основания, при наличието на които мандатът може да бъде предсрочно прекратен.

Омбудсманът в своята дейност се подпомага от заместник-омбудсман. Той също се избира от Народното събрание, в срок от 1 месец след като омбудсманът е избран, по негово предложение; мандатът му също е 5 години. Относно заместника действат същите изисквания за избираемост и несъвместимост, както при омбудсмана.

Омбудсманът, съгласно КРБ и едноименния закон:

— приема и разглежда жалби и сигнали за нарушения на права и свободи на граждани от органи на публичната власт;

— прави проверки по постъпилите жалби и сигнали и отговаря писмено;

— отправя предложения и препоръки до всички наблюдавани институции за зачитане на правата и свободите и отстраняване на последиците от накърняването им, независимо дали е сезиран с жалба или действа по своя инициатива;

— посредничи между органите на власт и засегнатите лица за преодоляване на нарушенията и примирява позициите им;

— иска и получава информация от наблюдаваните институции;

— изразява мнения и ги прави публично достояние;

— уведомява прокуратурата, когато има данни за извършено престъпление от общ характер;

— сезира Конституционния съд за установяване противоконституционност на закон, с който се нарушават права и свободи на гражданите;

— внася всяка година в Народното събрание доклад за своята дейност. Докладът е публичен.

Принципно положение е, че омбудсманът осъществява правомощията си по облекчени и неформални процедури. Жалбите и сигналите трябва да са ясни относно подателя, твърдяното нарушение, и нарушителя. Подават се от физически лица, в писмена или устна форма лично, по пощата или чрез друго традиционно средство за съобщение. Анонимни жалби не се приемат, както и такива за нарушения, извършени преди повече от 2 години. Подаването на жалби и сигнали до омбудсмана е безплатно. Институциите, до които са отправени становищата, предложенията и препоръките на омбудсмана, са длъжни да ги разгледат в срок (14 дни) и да уведомят омбудсмана за мерките, които са или ще бъдат предприети.

От правната уредба и от практиката следва, че институцията на омбудсмана в Република България действа като изразител на обществените нагласи относно упражняването на публичната власт и като гарант за правата и свободите на гражданите. Неговите правомощия не се конкурират с тези на другите конституционни органи. Омбудсманът не разполага с техните средства за въздействие и принуда; той не осъществява защита в юридическия смисъл, нито контрол за законосъобразност и целесъобразност. Неговите „оръжия“ са в общата рамка на правовата държава — в сферата на авторитета, публичността и морала.

6. Международноправни и супранационални механизми

6.1. Конституцията на Република България съдържа правилото, че всички международноправни източници, към които България се е присъединила, в т.ч. по правата на човека, са приложимо право вътре в страната и имат предимство пред българските закони и подзаконови актове, които им противоречат (чл. 5, ал. 4).

Една от водещите цели, които Организацията на обединените нации след края на Втората световна война си е поставила, е да се насърчава международното сътрудничество, за да се гарантира уважението и спазването на човешките права и свободи без разлика на раса, пол, език или религия. За нейното постигане Общото събрание на ООН приема на 10 декември 1948 г. „Всеобщата декларация за правата на човека“; тя не е основана на международен договор, но се възприема като част от общопризнатите норми на международното право. Въз основа на Декларацията са сключени два важни международни пакта през 1966 г., които влизат в сила десет години по-късно. В рамките на първия — Пактът за гражданските и политическите права, е създаден Комитет за правата на човека (преобразуван през 2006 г. в Съвет по човешките права), пред който присъединилите се държави представят ежегодно доклади. Що се отнася до втория пакт — Пактът за икономическите, социалните и културните права, държавите депозират ежегодни доклади пред Стопанския и социален съвет на ООН.

6.2. На европейска плоскост, в рамките на по-старата организация — Съветът на Европа, са сключени два важни за правата на човека международни договора: Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи (1950 г.) и Европейската социална харта (1961 г., ревизирана 1996 г.). Както е видно от названията, Конвенцията е за човешките права в класическата им рамка, а Хартата — за социалните права и за недопускане на дискриминация. И двете системи съдържат механизми, които заставят държавите-членки да уважават и спазват правата.

Република България е ратифицирала и двата договора като пълноправен член на Съвета на Европа от 1992 г. насам, с което техните разпоредби са станали част от българското право и имат предимство пред него в случай на противоречие. Така към националните средства за защита на основните права са прибавени системи от международни гаранции, предназначени да осигуряват ефикасна реализация на международноправната отговорност на държавата в случай на нарушаване на поетите от нея международни задължения за спазване правата на гражданите.

Въз основа на Конвенцията в рамките на Съвета на Европа работи сложна структура от асамблея, комисии, комитети и служби, вкл. Европейският съд за правата на човека (ЕСПЧ). Той е създаден през 1959 г. със седалище в Страсбург и съществено реформиран през 1998 г. Всяко лице, което смята, че негови права по Конвенцията са били нарушени от държава-членка, може да подаде жалба до съда. Освен физически лица такива жалби могат да подават юридически лица, в т.ч. неправителствени организации. Но всички жалби до ЕСПЧ могат да бъдат отправени едва след като лицето, търсейки справедливост, е извървяло пътя през административните и съдебните инстанции в съответната държава и не му остават на разположение правни средства за закрила. Съставът на съда е формиран от по един съдия на всяка държава-членка, т.е. включва и български съдия.

Решенията на ЕСПЧ са правно задължителни за държавата-членка — страна по конкретния процес; в правомощията на съда е да отсъжда и възстановяване на щети. Изпълнението на решенията е оставено на държавите-членки. Всяка от тях създава свой механизъм за изпълнение (екзекватура).

Към Конвенцията действат протоколи. До влизането в сила на 11-ия протокол през 1998 г. отделният гражданин нямаше пряк достъп до ЕСПЧ. Той трябваше да подава жалбата си до друг орган — Европейската комисия по правата на човека, която проверяваше дали жалбата е основателна и, ако случаят беше такъв, я отправяше до съда. Протокол 11 премахна комисията, разшири съда и позволи на гражданите да се жалват директно пред съда. Последният (към януари 2008 г.), 14-и протокол, предвижда реформи и рационализиране на съдебните процеси и подобряване ефикасното функциониране на съда. Комитетът на министрите — също орган на Съвета на Европа, получава повече правомощия относно изпълнението на съдебните решения: той може да „изправи пред съда“ конкретна държава-членка, която отказва да изпълни решение на ЕСПЧ, както и да поиска от съда тълкуване на съдебното решение, за да може засегнатата държава-членка да го изпълни по най-добрия начин.

6.3. Европейската социална харта е регионален международен договор в сила от 2.02.1965 г. Оттогава е претърпял развитие — през 1991 г. влиза в сила ревизираният вариант на Хартата, към нея са приети и действат протоколи. През 2000 г. Република България е ратифицирала (добавяйки и декларация) ревизираната Харта^[4].

Хартата осигурява закрила на правото на жилище, здраве, образование, заетост, социално подпомагане, придвижване, недискриминация. Надзорният механизъм е съсредоточен в Европейския комитет за социални права като орган на Хартата. Негово правомощие е да преценява дали законодателството и практиката в държавите-членки са в съответствие с Хартата; преценява въз основа на годишен доклад, който всяка държава-членка депозира. Освен по годишните доклади Комитетът се произнася и по колективни жалби. Такива жалби могат да предявяват организации, вкл. национални неправителствени организации. Комитетът се произнася с решение, което може да съдържа и препоръка към засегнатата държава да предприеме необходимите мерки, за да приведе положението в съответствие с Хартата.

Комитетът се състои от 13 членове с мандат 6 години, което значи че в него не всяка държава-членка е представена.

6.4. Учредителните договори на Европейската общност, по-късно — Европейския съюз, не съдържат изричен каталог на основни права, разписани в стила на националните конституции. Но въпреки това в практиката на Съда на ЕО е признато, че основните права принадлежат към всеобщите правни принципи, които този съд закриля и прилага и се споделят общите конституционни разбирания на държавите-членки. От тук следва, че принципите на правовата държава и гаранциите, съответстващи на основните права, признати и закриляни в конституциите на държавите-членки, се възприемат в европейското пространство и се прилагат като съставка на първичното европейско право; спрямо нея органите на Европейския съюз са обвързани при създаването на „вторичното право“; задача на Съда на ЕО е да гарантира спазването на основните права.

След интензивна дискусия, разгърнала се по повод 50-ата годишнина от Всеобщата декларация за правата на човека, в обединена Европа се предприемат решителни стъпки към това основните права в Европейския съюз да придобият не само писмена форма, но и кодификация в „Харта за основните права“, където класическите граждански и политически права са разписани заедно със социални и икономически права; за отделния гражданин това е улеснение и прозрачност, за Европейския съюз — усилване на идентитета и легитимността.

Проектът за Хартата получава подкрепата на Европейския парламент, на Европейския съвет и на Европейската комисия през 2000 г.; през декември същата година в Ница ръководителите на тези три органа подписват и тържествено прокламират Хартата, без обаче да я впишат в договорните основи на ЕС. Така че в резултат от срещата „на върха“ в Ница през 2000 г. Хартата не е част от действащото право на ЕС. За да бъде постигнато това съдържанието на Хартата е включено в договора „Конституция за Европа“ като Глава втора. Този договор е подписан на 29. 10. 2004 г. в Рим и трябваше да влезе в сила от началото на 2007 г., след одобряването му от всяка от държавите-членки. В две от държавите обаче одобрението бе отказано, което постави под въпрос бъдещето на Конституцията за Европа в този й вид, а едновременно с нея — и на Хартата за основните права.

Основните положения на неуспялата „Конституция за Европа“ претърпяха преработване и станаха основната част от измененията на ДСЕО и ДЕС, осъществени с реформиращия договор, подписан от ръководителите на правителствата на държавите-членки през декември 2007 г. в Лисабон, с график до края на 2008 г. да приключи ратификацията на договора във всички страни-членки, и от началото на 2009 г. измененията, заедно с Хартата за основните права, да влязат в сила. Предвижда се, че Хартата на основните права ще бъде правно задължителна, със същата юридическа сила (вж. Раздел I) както договорите на ЕС (чл. 6 от ДЕС).