Емилия Друмева
Конституционно право (47)

Правна същност

1. Парламентът е „народното представителство“.

Пряката демокрация е исторически по-старата (вж. Раздел VIII). С усложняването на обществото нейното упражняване става значително затруднено. Появява се нуждата от форми, инструменти и механизми, чрез които участието на народа в упражняването на властта да бъде практически по-удобно, опосредено и рационализирано.

Формата е намерена — чрез представители на народа, които

— са избирани от него;

— събират се периодично;

— натоварени са със съответен мандат да решават „от името на народа“ и „за народа“ делата по управлението на държавата.

Това е представителната демокрация, която от края на XVIII в. постепенно завладява света. Парламентът има феодален произход. Класически пример е Англия: когато феодалите биват свиквани да решават за събирането на приходи в държавната хазна, те (с изключение на аристокрацията) представляват самия феод и населението в него. Градовете и общините са имали право да участват в събранията при краля (парламентите) чрез свои представители. Постепенно периодичното свикване на представителите се налага като необходимост, за да се осигурява ритмичен приток на пари в държавната хазна. „No Taxation without Representation!“ — „Няма данъци без представителство!“ е записано още във Великата харта на свободите от 1215 г., превърнало се в лозунг и основен темел при изграждането на парламента във феодалната държава. За да бъдат задоволявани постоянните нужди от приходи в държавата, се установява правилото за периодичното свикване на феодалния парламент, който да гласува облагането с данъци; но идвайки на сесия, представителите поставят искания към аристократите и монарха за създаване на закони в общ интерес. Така възниква първата връзка между създаващото се гражданско общество и средновековната държава. Годината 1295 се смята за рождена със свикването и заседаването на т.нар. Model Parliament, в който са представени градовете, общините и аристократите — светски и духовни. Представителите на общините и градовете — „третото съсловие“, правят политическия пробив чрез парламента. С признаването на бюджетните му права и тяхното периодично упражняване феодалният парламент, включващ представителна камара като неразделен компонент, постепенно се налага като необходим участник в законодателството. Борбата продължава: парламентът и представителната му камара да бъдат не само участник, а да станат решаващата власт и единственият законодател в държавата. Въвеждането и налагането на представителството като технология в държавното управление, която няма аналог в древността, се признава за едно от най-значимите постижения на Средновековието.

Специфично за това феодално представителство е, че субектът, представляван в парламента, е общината, а не отделните физически лица — нейни жители; последните добиват политическо значение едва с демократизирането на избирателното право, започнало в края на XVIII в. Разбирането, че общината, а не физическите лица — граждани са представени в парламента, се съдържа в наименованието на Долната камара на английския парламент — „Камара на общините“, запазило се и днес без промяна. Що се отнася до висшата аристокрация, тя участва в парламента на собствено основание. По-късно, с усложняването на феодалните отношения, представителството в парламента се осъществява вече според съсловията в обществото. Заседава се и се гласува по съсловия, представителите са обвързани с инструкциите на общината и съсловието, което ги изпраща — оттук и често срещаното название „съсловно-феодален парламент“.

Относно правната природа на представителството във феодалния парламент в правната теория се прави връзка с частноправния институт на „пълномощието“ — общината упълномощава представителя, а той — упълномощеният/депутатът изпълнява поръченията. Отношението наподобява това на мандант-мандатар: представителят извършва правни действия от чуждо име, за сметка на представлявания, за когото възникват и последиците. Феодалният депутат застъпва само чужди (на общината или съсловието) интереси; той е техен изпълнител.

Дори е имало професионални депутати — т.нар. легисти, които са вършели това срещу възнаграждение. Така съсловният феодален парламент не е парламент по смисъла на съвременното конституционно право — единственото му извоювано право е да решава за данъците^[1].

Съвременното понятие за народното представителство като институт на публичното право се създава от мислителите и идеолозите на Великата френска революция. Това става чрез съединяване на концепцията за съсловното представителство като специфична техника в управлението на феодалната държава, от една страна, и идеята за народния суверенитет, от друга; в тази комбинация техниката на народното представителство прави възможна и осъществима идеята за народния суверенитет. Съединяването се извършва бързо, под натиска на революцията. Обединяват се идеите за народната воля, свободата, равенството, пряката демокрация, с идеите за необходимостта и ползата от (съсловното) представителство при вземане на важни държавни решения. Тяхното съчетаване намира израз в конституционния постулат „Суверенитетът принадлежи на народа, но той го упражнява пряко и чрез свои представители“, който представлява едновременно фундамент и връх на демократичното управление, неизменно присъстващ в конституционализма, вкл. и в КРБ (чл. 1, ал. 2).

Всъщност „пряко“ и „представително“ като техники на демокрацията се намират, образно казано, в двата й полюса, и в този смисъл са противопоставени (вж. Раздел VIII). Но Френската революция (с основание е наричана „Велика“) решава този проблем с Декларацията за правата на човека и гражданина от 1789 г. (вж. Раздел XVII), като обявява Националното събрание (представителната камара) за пълен представител на народа и изразител на общата воля. А това означава качествено ново разбиране за представителството: представителите в парламента вече не са пряк проводник на волята на общините и съсловията, а се превръщат в самостоятелен институт на публичното право, с предназначение да формира и изразява своя свободна воля — волята на народното представителство; така осъществяваната воля е воля на народа. Установяването на народното представителство като самостоятелен институт и разпространението на неговите форми създават понятието „представителна система“ като неразделна част на конституционната държава.

Декларацията за правата на човека и гражданина от 1789 г. и първата Конституция на Франция (вж. Раздели V и XVII) от 1791 г. съдържат следните правни положения:

— депутатът представлява цялата нация/народ;

— парламентът формира (политическа) воля и решава „за“ и „вместо“ народа.

Така разбирането за мандата на народния представител вече значително се различава от своя първообраз — мандатът в частното право: мандатът на народния представител е необратим, т.е. няма отзоваване; мандатарят, т.е. народният представител, не се счита обвързан със задължителни инструкции, защото такива въобще не се предвиждат. Налага се нова правна фигура в публичното право — „свободният мандат“ — народният представител представлява не само своите избиратели, а и целия народ; изходната постановка е, че волята на народа и волята, изразена от неговия представител, по правило съвпадат.

2. Парламентът е държавен орган

Член 1, ал. 2 от КРБ гласи: „Цялата държавна власт произтича от народа. Тя се осъществява от него непосредствено и чрез органите, предвидени в тази Конституция“. Държавата е правноорганизирана социална общност. Тя е субект на правото, различен от нейните граждани. Държавата е носител на права и задължения, формира своя воля, различна от тази на отделния гражданин, изразява я и я осъществява; това тя прави чрез своите органи, които действат „за“ нея и „вместо“ нея.

Парламентът като държавен орган е неговата втора битност. Първата му битност — „народното представителство“ е сложила силен отпечатък върху възприемането на парламента Като държавен орган, проявяващо се в правната наука обобщено в две теории: представителната и органовата.

2.1. Представителната теория (френска).

С тази теория, извеждана от политико-правната философия на Великата френска революция, се свързва широко разпространилото се понятие за представителната система в държавата, както и разбирането за особения правен статус на народния представител.

Теорията е тясно свързана с победилото в революцията ново разбиране за парламентарното представителство, стъпило здраво върху принципа на народния суверенитет. И тъй като суверенитетът е неотчуждаем (вж. Раздел II), а народът не може да го упражнява всеки ден, това ще се извършва от народни комисари — лица, временно натоварени от народа да извършват определена работа; те не са органи, а има да извършват само конкретна поръчка (commission).

Това застинало разбиране за суверенитета и за народните комисари получава развитие в Националното събрание на Франция: то намира израз и в теорията, която застъпва, че народът делегира на своите представители властта, а те служебно ще действат „за“ него и „вместо“ него. Тези лица и организации, които разполагат с делегирани от народа пълномощия, науката нарича органи, а народът-суверен ги отъждествява с държавата. Така се формира теорията, че държавните органи са представители-пълномощници на народа-държава^[2].

Но длъжностите в органите се заемат от физически лица, които имат своя воля. Следователно необходима е една правна фикция, че тези органи, осъществявайки волята на държавата, осъществяват волята на народа. Налага се разбирането, че народните представители са особени органи, които осъществяват волята на народа вместо него; по това те се различават от администраторите, т.е. държавните служители, които изпълняват вече взети политически решения. Или представителната теория за парламента като държавен орган, се свежда до следното: народът има суверенната власт; държавата е правно олицетворение на народа; народът/държава делегира на лица, определени в конституцията и законите, правото да упражняват държавна власт. Тези лица са упълномощени да представляват народа/държава и да действат „за“ и вместо него. Затова те са представители^[3]. А другите (т.е. всички останали, без парламента и краля) са изпълнители, назначавани и уволнявани от висшестоящ; те не са „представители“ дори когато народът ги избира. Представителната теория за държавните органи, родена в бурната революционна епоха, днес има приложение само в материята по правната същност на мандата на народния представител. Относно държавните органи тя е заместена от други теории.

2.2. Органовата теория (германска).

Тази теория почива на разбирането за държавата като юридическо лице и държавния орган — като инструмент на държавата. Германският учен Ото фон Гирке (1841–1921) поддържа, че всеки обществен съюз, като социален организъм, за да общува и навън, се нуждае от посредници. Така е и с държавата. Органите на държавата не са представители, а посредници. Те нямат своя правна воля, а само тази на държавата. Гирке прави аналогия с органите на човешкото тяло и с функциите, които те изпълняват.

Друг известен учен — Георг Йелинек (1851–1911), усъвършенства и прави по-гъвкава органовата теория: според него държавата като юридическо лице не може да реализира функциите си, ако не са нейните органи. Държавата не може без своите органи; те са нейните инструменти.

В рамките на тази теория отделният народен представител не е държавен орган. Органът на държавата е парламентът, като корпус от народно представителство. Според органовата теория държавният орган не представлява държавата; той не е неин мандатар; самото правоотношение на мандат липсва, защото няма два субекта — органът е просто неразделна част от държавата. Органът е субект, който действа само в кръга на предоставените му функции, действа „за“ и „вместо“ държавата. Ето защо неговата воля и действия формалноправно са воля и действия на държавата (затова и държавата отговаря за вредите, нанесени от нейни органи, доколкото тези вреди произтичат от актове и действия в кръга на предоставените функции). Държавният орган не може да има субективни права, които да са пряко съдържание на службата му. Често пъти неточно се казва, че този орган има такива и такива права. Всъщност органът няма свои права, той винаги упражнява чужди права, това са права на държавата; органите имат правомощия/компетенции и различните компетентенции означават упражняване на различни права на държавата.

Органовата теория, въпреки своята скованост и консервативност, има две важни практически значения за държавния орган:

— определят се границите на компетентността;

— определят се границите и на отговорността: ако държавен орган е действал в установената му компетентност, тогава държавата изплаща щетите, нанесени от държавни служители; ако държавният орган е надхвърлил границите на компетентността си, гражданите ще търсят възмездяване на щетите пряко към личността и имуществото на държавния служител.

Конституцията на Република България съдържа и двете качества/битности на парламента: Народното събрание е парламентът на България. Член 62 от КРБ дава следната характеристика: „Народното събрание осъществява законодателна власт и упражнява парламентарен контрол“. Следователно Народното събрание е висш държавен орган, натоварен от Конституцията с осъществяването на най-важни държавни функции — законодателство, контрол и други посочени функции. Следващият текст — чл. 63 от КРБ, постановява: „Народното събрание се състои от 240 народни представители“ и съдържа основната същност на българския парламент — да бъде „народното представителство“ на Република България.

И Европейският парламент има битността на „народно представителство“, представлявайки не само държавите-членки, но и народа в тях. Европейският парламент има и втората класическа битност на парламента: той не може да е държавен орган, но е институция на Европейския съюз, с правомощия, които ще бъдат значително увеличени след очакваното влизане в сила на Лисабонския договор през 2009 г.

Както беше посочено (вж. Раздел IX), в Европейския парламент народът на Република България е представен с 18 депутати, избрани пряко въз основа на всеобщо и равно избирателно право за срок от 5 години. Европейският парламент има много прилики с парламентите на националните държави-членки, но и разлики, поради същността на ЕС като особен съюз от държави, който обаче не е държава.

Европейският парламент функционира като демократичния представителен орган на Съюза, в който са представени народите на държавите-членки, съобразно с числеността на населението по принципа на т.нар. регресивна пропорционалност (колкото по-голямо е населението, толкова повече граждани са представени от един европейски депутат. След последното разширяване на Съюза числеността на Европейския парламент е 785 депутати; за изборите през 2009 г. се предвижда числеността да бъде снижена на 750 депутати (чл. 9а, ал. 2 ДЕС).