Емилия Друмева
Конституционно право (80)

Легитимност

През XIX в. в Европа контролът за съответствие на законодателството с конституцията изглежда неприемлив. Парламентът е героят в отстояването на контролираното управление в държавата и идеологията не допуска, че той може да направи грешка. На съдебната власт се е гледало като на изпълнителен инструмент за гарантиране прилагането на законите, приети от парламента, без свобода да ги тълкува. Във Франция това разбиране се проявява в задължението на съдиите да се консултират с Националното събрание при съмнение в практиката по прилагането на закон; наложил се е институтът на „законодателния реферат“ (référé législatif) като форма на автентично тълкуване на законите^[1]. На съдилищата е било забранено да проверяват съответствието на законите с конституцията.

От гледна точка на присъщия на британския конституционализъм принцип на парламентарното върховенство (вж. Раздел V) упражняването на контрол върху съдържанието на приетите закони е недопустимо, тъй като те като актове на парламента изразяват суверенната воля на народа; контролът за конституционност ще е нарушение на парламентарния суверенитет, базиран върху предимството на законодателната власт над другите власти; затова в тази рамка допустим е само „самоконтролът“ у законодателя, както предвижда впрочем, и първата българска конституция — Търновската (чл. 49, вж. Раздел IV).

Обяснението за такава съпротива в Европа срещу извънпарламентарния контрол за конституционност следва да се търси в развитието на конституционализма, когато целта е била да се постигне демократизация на всички учредени власти. В съвременната държава демократизацията е факт: всички държавни органи черпят властта си пряко или опосредено от народа. Поради това строгото придържане към принципа за върховенството на парламента е претърпяло развитие, и то в полза на върховенството на Конституцията. Еволюцията в Европа се случва след Първата световна война и причинените трагедии. Извършва се трансформиране в разбирането за същността на Конституцията — тя се възприема в много по-голяма степен като нормативен кодекс, който се прилага пряко и поради това може да бъде наложен със средствата на държавната принуда; този нормативен кодекс, т.е. Конституцията, става юстициабилен — може да се прави позоваване на него пред съд и съдебното решение да се прилага дори със средствата на държавната принуда. Стига се до извода, че е необходим висш държавен орган, който да упражнява контрол за конституционност и да осигурява върховенството на Конституцията върху трите власти.

Контролът за конституционност се въвежда като инструмент, чрез който парламентът е поставен под върховенството на Конституцията. Постепенно се налага разбирането, че правата на гражданите следва да бъдат закриляни не само срещу изпълнителната власт, но и срещу законодателната. Водещата конституционна идея, че правата трябва да бъдат уредени, вкл. защитени със закон, получава допълнение в смисъл, че правата трябва да бъдат защитавани и срещу закона. Тази еволюция обосновава появата на нови органи на власт — Конституционен съд, който застава над законодателя и му налага уважение и спазване на Конституцията.

С това континентална Европа изгражда своя контролна система за конституционност на законите, като върви по собствен път, различен от този в САЩ. Европейският модел се налага с висш държавен орган (съд или съвет), в който са концентрирани контролните правомощия за проверка съответствието на закони и други актове с Конституцията.

Всъщност установяването на конституционно правосъдие в Европа има своята политическа и юридическа логика. С демократизирането на избирателните права (вж. Раздел IV) и засилващата се роля на политическите партии митът за представляването на общата воля на народа от избраните депутати претърпява „развенчаване“. Особено след Втората световна война се извършва преоткриване на фундаментната природа на Конституцията като висше право, приложимо към всички държавни органи и във всички съдилища. Извършва се промяна в разбирането за Конституцията — тя е все по-малко програма от политически, морален или философски характер, и все повече действащо право, позитивно и обвързващо, при това от висше, по-устойчиво естество в сравнение с обикновеното законодателство. Върховенството на Конституцията спрямо парламента е безусловно установено и с парламентарния абсолютизъм е приключено; проправен е пътят за конституционния контрол, концентриран във висш държавен (съдебен) орган като средство за опазването на установения конституционен ред.

Друг фактор, който насърчава появата на контрол за конституционност върху законите, е трансформацията, която се извършва в понятието за закона. През XIX в. законът се възприема като израз на общата воля — постижение, извоювано във вековна борба. С развитието на парламентаризма си проправя път едно по-прагматично разбиране за законите като актове, приети от конкретно парламентарно мнозинство, подкрепящо конкретно правителство, и непременно с участието на политически партии и икономически интереси. В тези условия законът губи ореола си като израз на „общата воля“, одобрена от едно митично мнозинство, а представлява конкретен израз на воля за управляване, одобрена от солидарно парламентарно мнозинство.

И в трудовете на Монтескьо, и в статиите на Хамилтън съдебната власт е най-слабата в схемата на разделените власти. А точно на нея се възлага да осъществява контрол за конституционност на законите, Възниква големият въпрос за легитимността на този контрол: съдебната власт не е отговорна пред народа, а упражнява контрол върху актовете на онези власти, които са политически отговорни.

Всъщност, така поставен, въпросът като че свежда демократичната легитимност само до народното представителство, идентифицира я само с него. А контролът за конституционност е сложен институт и въпросът за неговата легитимност не следва да се опростява, като разбирането за демокрацията бива проектирано единствено върху представителната система. Всъщност демокрацията е много богато понятие; то не се изчерпва само с представителната система, а е организацията на държавата, начин на живот, при който основните права и свободи са уважавани и закриляни; впрочем, точно в недемократичните режими ефективен съдебен контрол за конституционност по принцип не се допуска.

Следователно властта за упражняване на контрол върху законите за тяхното съответствие с конституцията е демократично легитимна. В този смисъл в съвременния конституционализъм се е наложило разбирането, че конституционният контрол изразява едно ново измерение на демокрацията, и несъмнено отбелязва напредък в това, че демокрацията не е само разделяне на власт, но също и начин на упражняването й. И всичко, което прави правата и свободите осъществими и закриляни, върви в крак с демокрацията.

След като конституцията установява основните норми, тогава едно парламентарно мнозинство, което ги игнорира или нарушава, е много далеч от това да бъде признато за легитимно само защото в този момент се опира на мажоритарния елемент; то по-скоро разкрива превишаване на властта си и опита си да изключи останалите. Тук функцията на органа за конституционен контрол е да обяви законовия акт за противен на конституцията и поради това — за неприложим. Това е класическият аргумент на бащата на конституционното правосъдие в Европа — Ханс Келзен (вж. Раздел I): Ако човек вижда смисъла на демокрацията не само в мощното мнозинство, но и в постоянните компромиси между представените в парламента групи, и в постоянния социален мир, тогава конституционното правосъдие се явява особено подходящо за постигане на тази идея. Искането пред Конституционния съд може да бъде адекватен инструмент в ръцете на малцинството за предотвратяване на нарушаване от страна на мнозинството на юридически закриляни интереси, за да може то постоянно да опонира на мнозинственото диктаторство, което не е по-малко опасно за социалния мир от малцинството^[2].

Демократичната легитимност на контрола за конституционност не се изчерпва само със закрилата на основните права. Тя идва и от опазването на заложения в Конституцията модел за разделението на властите. Всъщност легитимността на контрола за конституционност не е била оспорвана досежно вертикалното разделение на властите (федералното държавно устройство или децентрализацията към местното самоуправление); точно обратното, практиката показва, че федерално устроената държава се нуждае от контрол за конституционност и федерализмът като форма на държавно устройство (вж. Раздел III) значително е допринесъл за институционализирането на контрола за конституционност. Не е случайно, че точно федерални държави (САЩ, Мексико, Бразилия, Германия), и такива с децентрализирано управление (Италия, Испания) са между първите, въвели контрол за конституционност върху законите — имало е, и продължава да има, нужда от орган, който да решава конфликти за власт между федералното и щатското равнище, както и между централните и местните органи.

Същото обаче не може да се каже за хоризонталното разделение на властите. Напротив, тук дискусиите продължават най-вече от гледна точка на уязвеното положение на парламента. Работещият аргумент в полза на контрола за конституционност е, че все пак някакъв независим контролен механизъм върху органите на власт, за спазването на конституцията, в която те самите са уредени, е нужен. Такава система на контрол е съществена за отношенията между властите. Възможни са спорове и за тяхното решаване е нужен арбитър, за да се запази равновесието в конституцията.

Традициите на „парламентарния суверенитет“ и на „разделението на властите“ са били толкова силни в Европа, че не са допуснали^[3] широко разпространение на американския модел, при който общите съдилища се произнасят по конституционността на законите.

А полезността и потребността от контрол за конституционност е била вече осъзната в Европа. При тези условия на Стария континент се върви по друг път — създават се нови органи, предназначени да упражняват конституционен контрол. Така противоречието между осъзнаването нуждата от конституционен контрол върху законодателството като гаранция за Конституцията, от една страна, и принципа за разделение на властите, от друга, довежда в континентална Европа до създаването на специални конституционни органи с особена задача: да контролират съответствието на законодателството с конституцията. За да изпълняват функциите си, те трябва да са поставени над традиционното хоризонтално разделение на властите — еднакво над законодателната, над изпълнителната и над съдебната власт.

Европейският (австрийският) модел за конституционен контрол се състои в следното:

— контролът за конституционност се поверява на конституционен орган, който е съд, но особен, и е организационно извън съдебната система, т.е. контролът не се поверява нито на общи, нито на специализирани съдилища (вж. Раздел XIV);

— членовете на този орган не са непременно от съдийската кариера; те се избират или назначават както из средата на съдебната власт, така и от другите власти;

— обосновава се създаването и функционирането на особен конституционен орган, който, без да е част от съдебната система, решава юридически спорове съгласно действащото конституционно право и с това осъществява тълкувателна и правораздавателна дейност.

В процеса на конституционализацията на правовата държава органите, натоварени с този контрол, са гарант за върховенството на Конституцията в различни сфери: а) в отношението „държавна власт — гражданско общество“, т.е. между публичната власт и правата на отделния човек; б) между учредителната власт и учредените власти, като ефективността на това разделение не е само за момента на създаването на конституцията, а трябва да продължи и при цялото й съществуване; в) между самите конституционни органи (парламент, правителство, държавен глава; г) на плоскостта на вертикалното разделение на властите конституционният контрол трябва да обезпечи заложеното в конституцията равновесие, да няма неоправдано нахлуване на власт от едно равнище към друго, но и да се спазва принципът на субсидиарността — ако общинското самоуправление не се справя със задачите, поема ги държавната власт.

Така аргументите „за“ институционализирането на конституционния контрол са налице и убеждават. Остава въпросът кой да упражнява този контрол. В рамките на класическия (австрийски) модел отговорът е ясен: „съд“. Основният аргумент в полза на конституционното правосъдие в Европа е потребността от решаването на конфликти между висшите държавни органи. А щом става въпрос за решаване на правни спорове, човечеството не е намерило по-добро средство от съда; затова и този особен конституционен орган, решаващ спорове на конституционно равнище и осигуряващ равновесието, е съд, но особен.

Всъщност когато такъв конституционен съд обявява закон за противоконституционен, той не измества парламента като законодател, тъй като съдът не отменя закона, а от обявената противоконституционност произтича, че този закон няма да се приложи, защото ще се приложи конституцията. Функцията на такъв конституционен съд не е законодателна, а е правораздавателна, както и на другите съдилища, но се отличава от тях по печата „пазач на Конституцията“.

Контролът за конституционност е инструментариум на мирното развитие на демократичното общество; той едно от оръдията за разрешаване на конфликти и излизане от конституционни кризи с правни средства и атрибут, принадлежащ към минимума съдържание, необходим за всяка работеща конституция (вж. Раздел IV). Легитимността му произтича от вложената в конституцията организация на държавната власт и спазването на основните права и свободи. Институционно изграденият контрол за конституционност в закрила на тези обективни стойности е осъзната необходимост в съвременния конституционализъм.