Емилия Друмева
Конституционно право (52)

Законодателни правомощия

1. Законодателна функция

1.1. Същност.

„Народното събрание осъществява законодателната власт и упражнява парламентарен контрол“, гласи чл. 62, ал. 1 от КРБ. Впрочем, Народното събрание осъществява законодателната функция, а самото то като държавен орган (вж. Раздел X) с тази си основна функция е законодателната власт в България. „Народното събрание приема, изменя, допълва и отменя законите“, гласи чл. 84, т. 1 от КРБ. Народното събрание е парламентът на Република България.

Законодателната дейност е правотворческа дейност. Тя е най-важната от всички функции по осъществяване на държавната власт, главният канал, по който се въздейства върху социалния живот чрез механизма на правното регулиране. Историческото развитие на законодателната дейност може да бъде проследено още от Кодекса на Хамураби (XVII в. пр.н.е.), през законите на Солон (VI в. пр.н.е.) и т.н. Дискусиите около същността на законодателството продължават и днес. При всичките различия, все пак се стига до обединяващото заключение, че всяка държава се нуждае от установено обвързващо право, което се създава от правоустановяваща (праводаваща) власт. Кое е обаче това „установено право“ и коя е тази „праводаваща власт“?

Отговорът се съдържа във връзката между законодателството като правотворческа дейност и принципа на народното представителство. Законодателството е определен етап в историческото развитие на правните форми, който се установява и действа върху принципа на представителството. Представителният елемент издига законодателната дейност като най-развита и безусловно най-силно демократично легитимирана форма на правотворчество в държавата. В нейните рамки общата воля, изразена чрез националния представителен орган, се изразява по задължителен начин във форма на юридически закони, приемани по установен ред.

Юридическите закони заемат най-високо място в системата на правнонормативните актове (вж. Раздел I); на тях се признава висша юридическа сила. Това върховно място на закона следва да се разглежда във връзка със субектите на законодателната дейност в държавата. Теоретици и политици от епохата на буржоазните революции поставят закона и законодателната дейност в неделима връзка с представителния орган на държавата: само парламентът като суверенен изразител на волята на народа/нацията (вж. Раздел II) може да бъде автор и създател на закони. Обявяването на парламента като единствен и изключителен титуляр на законодателна дейност в държавата има своето обяснение в материалните и политическите условия на ранното пазарно стопанство. Първите прояви на капиталистическо производство в недрата на феодализма трудно си проправят път. Феодалното право спъва техния растеж. Като първа стъпка е издигната идеята за създаване на правни актове — общи закони, които да са еднакво задължителни за всички и с това да отговарят на една обективна икономическа и социална необходимост — улесняване на свободната конкуренция и пазарното стопанство; органът, който ще създава тези общи закони, при което се осигурява активното участие на инициаторите на тези закони, е представителното учреждение в държавата — парламентът.

 

1.2. Законът — акт на парламента.

Съвременното право е позитивно право. Политически значимата и конституционноправно решаващата част от правотворчеството е законодателството. Законът като акт на парламента е съвкупност от правни норми, създадени от националния представителен орган по надлежно установен процесуален ред съобразно изискванията на Конституцията^[1].

Всички дейности в държавата трябва да са съобразени със законите, написани и приети по установения ред — това е същностен принцип на съвременната правова държава (чл. 4, ал. 1 от КРБ, вж. Раздел IV). В рамките на принципа за правовата държава законът има една особена функция — тази да бъде гаранция: да служи като основа и граница за администрацията и правосъдието и с това да осигурява изискванията, съдържащи се в принципа за правовата държава, за надеждност, за уповаемост на правото, за правна сигурност и за закрила на основните права на гражданите; и при всичко това — да се запази политическото пълномощие на парламента да решава държавните въпроси.

Законодателството представлява самостоятелна форма на политическо волеобразуване. Чрез прилагане на принципа за разделение на властите то се е обособило самостоятелно спрямо другите функции и власти, при това с по-силна и определяща позиция. В британския конституционализъм се е формирал принципът за върховенството на парламента, който и досега конкурира с „разделението на властите“ като основно начало (вж. Раздел V).

Все още битува в правната теория, пък и в практиката, едно традиционно деление на понятието за закон: „закон в материален смисъл“ и „закон във формален смисъл“. Тези понятия се свързват с германската правна теория и с именития юрист Паул Лабанд (1838–1918). Съвсем опростено, смисълът на това разграничаване е следният: „закон в материален смисъл“ е всеки правнонормативен акт, независимо кой е неговият автор, достатъчно е този акт да съдържа правни норми. „Закон във формален смисъл“ е всеки акт на парламента като национален представителен орган, който е приет от него по установения законодателен процес, без значение дали съдържа правни норми. Въпреки че съвременните конституции не споменават, а и правната литература не отделя полагащо се внимание, действащото българско конституционно право не е чуждо на тези понятия: често в закони, вкл. и в Конституцията, присъства лапидарната формулировка „… по ред, установен от закона“ — има се предвид не непременно закон като акт на парламента, а правнонормативни актове въобще. Така постанови Конституционният съд в своето решение за тълкуване на чл. 6 от КРБ: „равенство пред закона“ означава „равенство пред всички правнонормативни актове“, с което съдът разясни имплицитно съдържащото се в Конституцията разбиране за „закон в материален смисъл“^[2].

Що се отнася до „закон във формален смисъл“, такива са напр. ратификационните закони. Те, с някои изключения, не съдържат правни норми, но по форма, т.е. по начина на приемането им, са закони.

Опростено: законът е нормативен акт на парламента, това е „решение“ на парламента като изразител на волята на народа като суверен, обвързано с ясни мащаби за справедливост и разумност. Но не всеки акт на парламента е закон, а само този, който е приет като закон по строго установен законодателен процес с дискусии, публичност, информация, множествена подкрепа, демократичност; този ред въплъщава един процедурен рационализъм, който е необходим и обосновава материалната правилност на съдържанието на законите.

Съдържанието на понятието за закона е много богато. Законът е:

а) решение на парламентарното мнозинство, прието по строго установен процесуален ред;

б) инструмент за управление на обществените процеси;

в) регистриран израз на социално-етично и правно оценяване на човешки дейности (кое е добро и кое е лошо). Съвременната демократична държава е „законова държава“.

Заслужава внимание и въпросът кой е възможният предмет на закона? Този е класически за конституционното право въпрос — кои отношения следва да бъдат регулирани със закон и кои — с подзаконови актове? Развитието му е дълго и променливо, но днес е избистрен основният принцип, който е заложен в Закона за нормативните актове: предмет на уредба със закон са основни обществени отношения, които се поддават на трайна уредба (чл. 3, ал. 1). Като нормативен акт на националния представителен орган, уреждащ основни и устойчиви обществени отношения, законът има висша юридическа сила (вж. Раздел I).

Действащото българско конституционно право разграничава законите по тяхната значимост: два вида особено значими закони се приемат, изменят и отменят по усложнен ред: а) закони за годишния държавен бюджет — чл. 87, ал. 2 от КРБ, и б) закони за изменяне и допълнение на Конституцията — Глава IX от КРБ (вж. Раздел IV).

Особен ред — посредством Велико народно събрание вместо Народно събрание, Конституцията (чл. 158) предвижда и за закони, които регулират особено важни отношения: изменение на територията на Република България, промени във формата на държавното устройство и във формата на държавното управление, изменения на чл. 5, ал. 2 и 4 и чл. 57, ал. 1 и 3 от КРБ, както и изменение и допълнение на Глава IX. Що се отнася до другите закони, разграничаване не се прави. Действащото българско право не съдържа фигурата „органичен закон“ — особено важни закони, приемани/изменяни по особен ред, характерно за конституционното право на Франция, Испания, Португалия.

 

1.3. Парламентът — титуляр на законодателната функция.

Този въпрос е особено важен в държавите с федерално устройство. Там разпределянето на сферите за законодателство между съюза и полу-държавите е от изключително значение за управлението на федералната държава (вж. Раздел III).

И при федералната, и при унитарната държава парламентът е абсолютният титуляр на законодателната функция; без неговото участие не може да бъде създаден нито един закон. Но в сложния процес по упражняването на законодателната функция участват и други субекти: правителството; държавният глава; избирателите; местните парламенти. Сред тях главна роля се пада на правителството — в държавите с парламентарно управление то има законодателна инициатива, извършва извънпарламентарни консултации, а в някои страни осъществява и т.нар делегирано законодателство (вж. Раздел XIII).

Народът участва в законодателната дейност чрез: референдуми, законодателна подписка (Австрия, Швейцария) и други форми на пряката демокрация (вж. Раздел VIII). При законопроекти за изменение на Конституцията практиката в много страни е те да бъдат подлагани на референдум след приемането им от парламента.

2. Законодателен процес

Правната теория работи с две „едри“ понятия:

— законодателен процес в широк смисъл обхваща подготвителен/предпарламентарен), парламентарен и административен (следпарламентарен) стадий. Това са действия, актове, процеси, които далеч надхвърлят „парламентарните стени“. Разбирането за законодателен процес в широк смисъл го приравнява до правотворчески процес въобще — разбиране, което е прекомерно широко за предмета и целите на конституционното право.

— законодателен процес в тесен смисъл представлява установеният ред за извършване на юридически значими действия, без които не може да се създаде юридически закон като акт на парламента с висша юридическа сила. Този ред формално отличава закона от другите правнонормативни актове. Така процесът има значение на форма на закона. Разбирането за законодателен процес в тесен смисъл е разбирането, с което работи конституционното право. В правната теория^[3] законодателният процес се възприема като съвкупност от правно регламентирани действия, които трябва да бъдат предприети, и от условия да бъдат спазени; извършват се в логическа последователност и представляват поредица, в която всяко действие е обусловено от предхождащото го.

Традиционно законодателният процес протича в три фази: начална (внасяне), същинска (обсъждане и гласуване) и заключителна (санкция, промулгацйя и обнародване).

 

2.1. Законодателна инициатива.

Субект, на когото Конституцията е възложила това право, внася надлежно оформено предложение за създаване, изменение или отменяне на закон; предложението е оформено като законопроект, снабден с мотиви. Възниква правоотношение: от едната страна е вносителят, който упражнява правото на законодателна инициатива, от другата — парламентът, който е длъжен да обсъди законопроекта и да го:

— приеме като закон със или без изменения;

— отхвърли;

— остави в някой от законодателните стадии, където с приключването на легислатурата той „умира“: това се случва с всички недовършени в края на легислатурата проекти — за да има движение по тях в следващия парламент, те трябва да бъдат внесени отново; в конституционната теория и практика този ефект е известен като „дисконтинюитет на легислатурата“ (вж. Раздел X).

Историческото развитие на правото на законодателна инициатива показва следната еволюция: първоначално то е у монарха като суверен, който разполага с цялата власт. По-късно, след продължителни борби, представителите във феодалния парламент отвоюват правото единствени да внасят законопроекти, които засягат данъци (вж. Раздел X), което се преценява като значителна стъпка в развитието на парламентаризма — правото на законодателна инициатива вече принадлежи на два субекта: монархът и парламентът. След буржоазните революции, в условията на развиващото се пазарно стопанство, правото на законодателна инициатива се упражнява все повече от правителството, имащо доверието на парламента и разполагащо с детайлна информация за нуждите на държавното управление. Съвременната статистика показва, че днес в развитите парламентарни държави правителството е вносител на около 90 % от законопроектите; нещо повече, от законопроектите, станали закони, около 90 % са внесени от правителството^[4].

 

2.1.1 Субекти.

Член 87, ал. 1 от КРБ гласи: „Законодателната инициатива принадлежи на всеки народен представител и на Министерския съвет.“ Това е общият ред относно „обикновените“ законопроекти. А законопроекти за изменение и допълнение на Конституцията се внасят в Народното събрание от минимум 1/4 от народните представители или от президента на Републиката (чл. 154, ал. 1 от КРБ), а във Велико народно събрание — от минимум 1/2 от народните представители или от президента на Републиката.

Едно сравнение с други страни показва, че в над 80 държави законопроекти се внасят от народни представители, в по-малко — и от постоянните комисии, от правителството, от държавния глава и други субекти^[5].

Преобладава практиката, при която законодателната инициатива е поделена — у народните представители и у правителството. На този фон действащата правна уредба в Република България се вмества в световните стандарти. Но веднага следва да се отбележи, че правителството упражнява правото на законодателна инициатива само в държавите с парламентарна форма на управление (вж. Раздел III); в тези с президентстко управление президентът и държавните департаменти нямат законодателна инициатива.

Законът за нормативните актове (чл. 28) и Правилникът на Народно събрание (чл. 63) изискват законопроектите да бъдат снабдени с мотиви, които да съдържат: а) причините, които налагат издаването на акта; б) целите, които се преследват с него; в) смисъла и съдържанието на основната уредба; г) очакваните резултати от прилагането му и становище на вносителя за очакваните последици, вкл. и финансови, от прилагането на бъдещия закон. Такова изискване има и по-нататък в законодателния процес — в стадия на комисия.

Терминологично българската правна уредба не прави разлика между проектите, внесени от Министерския съвет, и тези, внесени от народните представители. Не само името, но и режимът им е еднакъв, за разлика от други страни (Франция, Германия), където освен терминологично двата типа проекти се различават и процедурно. Действащото българско парламентарно право предвижда, че по законопроект, внесен от народен представител, водещата комисия може да изисква становище от Министерския съвет или от съответния ресорен министър, което трябва да постъпи в Народното събрание до 2 седмици; липсата на становище обаче не спира обсъждането на законопроекта (чл. 66, ал. 2 и 3 от ПОДНС).

 

2.1.2. Особени правила, предвиждани за отделни видове законопроекти.

КРБ предвижда, че законопроектът за годишния държавен бюджет се внася само от Министерския съвет (чл. 87, ал. 2); народен представител няма това право. Само Министерският съвет може да внася и законопроект за изменение и допълнение на действащ закон за годишния държавен бюджет. Като изключение от общия ред за обикновените закони КРБ предвижда, че законопроект за изменение на Конституцията може да се внася от минимум 1/4 от народните представители или от президента на Републиката (чл. 154, ал. 1).

Разпространена практика по света е особеният режим на т.нар. „финансови законопроекти“ (Великобритания), или „парични законопроекти“ (САЩ, Аржентина, Бразилия и др.). Има се предвид законопроекти, които предвиждат разходи от бюджета, които не са обхванати от закона за годишния държавен бюджет; такива законопроекти могат да бъдат внасяни само от правителството. В други страни (Австрия, Белгия, Гърция и др.) народни представители също могат да внасят такива законопроекти, но на определена фаза от законодателния процес трябва да постъпи становище на правителството — без него законопроектът не може да продължи по-нататък в законодателния процес. Българското бюджетно законодателство също е чувствително по този въпрос и постановява, че разпоредбите на закони, които предвиждат увеличаване на разходите или намаляване на приходите след като годишният закон за държавния бюджет е приет, влизат в сила не по-рано от изменението му или от влизането в сила на закона за държавния бюджет за следващата година (ЗУДБ, чл. 2, ал. 5).

В двукамарния парламент (вж. Раздел X) първо стои въпросът в коя камара да се внесе законопроектът. Строго правило е, че проектите за бюджетните закони и „финансовите закони“ в посочения по-горе смисъл се внасят в Долната камара, която се формира по представителен път.

Българското парламентарно право е стъпило на принципа, че вносителят, т.е. субектът на правото на законодателна инициатива, е автономен в упражняването на своето право както за внасяне, така и за оттегляне. Но тази му автономия има определени граници — те допират до друг принцип: парламентът да не бъде излишно натоварван със законопроекти, които нямат никакви изгледи за успех, т.е. вносителят да упражнява правото си отговорно и рационално. Той може безпрепятствено да оттегли законопроекта до започване фазата на първото четене в пленарната зала (чл. 72 от ПОДНС). След това вносителят вече може да оттегли своя законопроект само с решение на Народното събрание.

Може ли законопроект, отхвърлен в някой от стадиите на законодателния процес, да бъде внесен отново, докато трае същият парламент? Съществува ли срок, в чиито рамки същият законопроект не може да бъде внасян отново в парламента в течение на същата легислатура? В тази хипотеза съвременното парламентарно право поставя условия; българското парламентарно право също: законопроект, който е отхвърлен във фазата на първо четене в пленарната зала, може да бъде внесен повторно само след съществени промени в основните му положения, което се отразява в мотивите; такова повторно внасяне се допуска не по-рано от следващата парламентарна сесия (чл. 69 от ПОДНС).

Вносителят бива изслушван в комисиите, както и по време на първото четене в пленарната зала (чл. 67, ал. 3 от ПОДНС).

 

2.2. Обсъждане и гласуване на законопроекта.

То е основната, същинската фаза на законодателния процес. По българското парламентарно право обсъждането протича в няколко етапа: а) предварително обсъждане на законопроекта в постоянни комисии; б) включване на законопроекта в дневния ред за пленарно обсъждане; в) обсъждане и гласуване на законопроекта в пленума на Народното събрание на първо четене; г) обсъждане на писмени предложения на народни представителни по законопроекта, постъпили във водещата комисия; д) обсъждане и гласуване в пленума на парламента на второ четене.

Член 88, ал. 1 от КРБ постановява, че законите се обсъждат и приемат на две гласувания, които се провеждат на различни заседания. По изключение двете гласувания могат да се проведат в един и същи ден. Още тук се налага уточнение: не само тази разпоредба, но и цялата Конституция използва термина „гласуване“ в два смисъла:

а) в смисъл на „четене“ като специфичен стадий на обсъждането и приемането на актове в пленарната зала на Народното събрание, и

б) като технология и способ, при който чрез гласоподаване от страна на народните представители се взима решение по конкретен въпрос, вкл. и законопроект. Този подход на Конституцията едва ли е най-удачен. Може да се съжалява, че класическият термин „четене“ беше изоставен при изработването на КРБ; наистина в съвременния парламент законопроектите не се „четат“ в залата, а предварително се размножават и дават, но терминът „четене“ е традиция в парламентарната практика и позволява отграничаване от „гласуването“ като техника за вземане на решения. „Двете четения“, т.е. двете гласувания, предвидени в КРБ, представляват двата решаващи стадия в обсъждането на законопроекта; те протичат изключително в пленарната зала; следователно „първо четене“ и „второ четене“ означават пленарно обсъждане и гласуване на законопроекта.

Броят на четенията в парламентите по света е различен; преобладава задължителното пленарно обсъждане на три четения, практикува се и „едно четене“ със совалка между двете камари на парламента (Франция). Правилото на две четения преобладава в парламентите по света^[6]; българското Народно събрание е между тях.

Обстоятелството, че броят на четенията е записан в КРБ, свидетелства за значението на този въпрос. Какъв е смисълът на тези пленарни четения? Отговорът се съдържа в парламентарното право:

— първото четене е стадий, на който законопроектът се обсъжда по принцип и в цялост, т.е. народните представители се произнасят по основните положения на законопроекта (чл. 67, ал. 4 от ПОДНС); след като законопроектът е приет на първо четене, по него народните представители могат да правят предложения за изменения и допълнения.

— на второто четене законопроектът с направените депутатски предложения се обсъжда и гласува текст по текст, раздел по раздел, глава по глава (чл. 71, ал. 1 от ПОДНС).

Движението на законопроектите през стадиите на законодателния процес е регламентирано в самостоятелна глава на Правилника, именувана „Внасяне, обсъждане и приемане на законопроекти и други актове на Народното събрание“. То протича в следния алгоритъм: постъпилият в Народното събрание законопроект, с мотивите към него, се завежда в публичен регистър „Законопроекти“ и постъпва в кабинета на председателя на Народното събрание. В тридневен срок с акт на председателя на Народното събрание законопроектът се разпределя между специализираните постоянни комисии (чл. 64, ал. 1 от ПОДНС), като за всеки законопроект председателят определя една от комисиите да бъде „водеща комисия“ по този законопроект — чл. 64, ал. 2 от ПОДНС). Критерий за разпределянето на законопроектите по комисии са обществените отношения, които законопроектът урежда, и съответстващата „специализираност“ на постоянните комисии.

На първото пленарно заседание след тридневния срок за разпределяне председателят на Народното събрание прави устно оповестяване на новопостъпилите законопроекти и съобщава постоянните комисии, на които те са разпределени. В едномесечен срок от това съобщаване вносителят на законопроекта и заинтересованите комисии, недоволни от разпределянето, могат да правят възражения, на които председателят на Народното събрание реагира със съответно разпореждане в двудневен срок. Значението на тези срокове е, че ако не бъдат спазени, комисията би могла да разгледа конкретния законопроект, но нейното становище няма да е формално изискуемо за по-нататъшния ход на законопроекта.

 

2.2.1. Комисии.

Съгласно ПОДНС законопроектите, преди да пристъпят прага на пленарната зала за първо четене, постъпват в постоянните комисии — това означава, че по действащото българско парламентарно право „стадият на комисия“ предхожда стадия на „първо четене“. Тази подредба в стадиите съответства на определен модел на законодателния процес, който е широко застъпен на европейския континент (Франция, Германия, Испания).

Другият модел в законодателния процес, който е също така разпространен по света, предвижда, че законопроектът най-напред постъпва в пленарната зала за първо четене, а после — в комисия. Първото четене тогава представлява само известяване заглавието на законопроекта; следва второто четене, което е обсъждане в цялост и по принцип, след което законопроектът напуска пленарната зала и продължава по-нататъшния си ход в стадий на комисия — това е поредицата от фази в обсъждането на законопроектите, която е установена във Великобритания, Австралия, Канада, Кипър и други страни, които следват британската парламентарна традиция. Характерно за този британски модел е, че при него въздействието на комисиите върху законопроектите е ограничено: законопроектът вече е бил гласуван по принцип в пленарната зала и поради това комисиите не могат да изменят принципите му, а само детайли; моделът е известен със „слаби комисии“.

Специализираните постоянни комисии в Народното събрание приемат вътрешни правила за своята работа. Те обсъждат разпределените им законопроекти в цялост и по принцип и по всеки от тях изготвят мотивиран доклад, който представят на председателя на Народното събрание в срок от 3 месеца (чл. 65 от ПОДНС).

След като са се произнесли специализираните комисии, след като има доклад на водещата комисия, законопроектът е готов за включване в дневния ред и за разглеждането му в пленарна зала на първо четене. От предоставянето становището на водещата комисия до началото на пленарното заседание, на което законопроектът ще се разглежда на първо четене, следва да са изминали минимум 24 часа (чл. 66, ал. 1 от ПОДНС).

Докъде се простират правомощията на постоянните комисии при обсъждането на законопроектите? Практиката в парламентите е различна. Постоянните комисии във Великобритания, както бе посочено, имат ограничени правомощия. Различно е положението в американския Конгрес: там комисиите са властни да правят значителни промени в законопроекта и на практика да внесат съвсем изменен законопроект. В България постоянните комисии на Народното събрание са „по средата“: на първо четене се обсъжда внесеният законопроект с доклада на водещата комисия, становището на вносителя и представените доклади от другите комисии, на които този законопроект е бил разпределен. За второто четене водещата комисия прави мотивиран доклад по направените писмени предложения, който доклад е базата за второто пленарно обсъждане и гласуване на законопроекта.

 

2.2.2. Първо четене.

То представлява пленарно обсъждане и гласуване по принципите на законопроекта и в цялост (чл. 67, ал. 4 от ПОДНС).

Първото четене на всеки законопроект протича в пленарната зала. Правило в българското парламентарно право е, че постоянната комисия обсъжда законопроекти по една и съща материя едновременно; това обаче е допустимо до деня, в който водещата комисия започва обсъждането. Такива законопроекти се внасят и обсъждат на едно и също заседание в пленарната зала на Народното събрание (чл. 68, ал. 1 от ПОДНС). Законопроектите се обсъждат едновременно, но се гласуват поотделно. Когато на първо четене са приети повече законопроекти по една и съща материя, водещата комисия с участието на вносителите на законопроектите изготвя от тях един общ законопроект за второ четене в срок от 14 дни (чл. 68, ал. 2).

След като законопроектът е гласуван на първо четене, народните представители имат право да правят писмени предложения за изменение и допълнение на отделни текстове от законопроекта, както и върху изготвения общ проект, когато има такъв; срокът за такива предложения е 7 дни след приемането, респ. представянето му, с възможност за удължаване до 3 седмици, или скъсяване, но да не е по-кратък от 3 дни. Предложенията се отправят чрез председателя на Народното събрание до председателя на водещата комисия.

В тази фаза на законодателния процес водещата комисия има силна позиция: провежда обсъждане на законопроекта и направените писмени предложения за изменения и допълнения и изготвя мотивиран доклад. В него се включват: а) направените в срок писмени предложения от народни представители и становището на комисията по тях, и б) предложенията на комисията по обсъждания законопроект, когато тя приеме такива по повод предложение на някой от нейните членове, направено по време на заседанията (чл. 70, ал. 2 от ПОДНС).

 

2.2.3. Второ четене.

То протича в пленарната зала. На него законопроектът се обсъжда и гласува глава по глава, раздел по раздел или текст по текст. Обсъждат се само постъпилите писмени предложения на народни представители и предложенията на комисията, включени в доклада. Допустимо е предлагането на редакционни поправки. Предложения, които противоречат на принципите, приети на първото четене на законопроекта, не се поставят на обсъждане и гласуване на второто му четене (чл. 71, ал. 2 от ПОДНС). Всеки народен представител може да обоснове направеното си предложение в рамките на 5 мин.

Обсъждането на второ четене в пленарната зала се води от председателя на водещата комисия. Гласуването на отделните текстове, респ. глави и раздели, се извършва по определено време и по определен ред.

По изключение двете пленарни четения на един законопроект могат да се извършат на едно заседание, въз основа на решение на Народното събрание — чл. 88, ал. 1 от КРБ. Правилникът на Народното събрание добавя условието — само ако по време на обсъждането не са направени предложения за изменение или допълнение на законопроекта (чл. 67, ал. 2). Тази практика е присъща на законопроектите за ратифициране или денонсиране на международен договор — обяснението е, че Народното събрание няма право да изменя текста на договора (чл. 74 от ПОДНС).

С гласуването на последния текст от законопроекта, както и на отложените текстове (ако има такива), законопроектът е приет на второ четене и с това е приключил движението в парламентарната си фаза: той е приет на първо и на второ четене — приет е по принцип, приет е и текст по текст и с това законопроектът е изминал конституционно предвидените стадии, абсолютно необходими за неговото превръщане в закон. Конституцията и Правилникът на Народното събрание не предвиждат като задължителен законодателен стадий цялостно оглеждане и цялостно гласуване in toto на приетия на първо и второ четене законопроект.

 

2.3. Санкция (промулгация), обнародване.

Председателят на Народното събрание подписва приетия закон и удостоверява неговия текст (чл. 77, ал. 1, т. 4 от КРБ); приетият закон напуска Народното събрание, отправен към президента на Републиката. В тази заключителна фаза на законодателния процес държавният глава е активен участник.

В правната теория се застъпват различни становища за ролята на държавния глава в тази заключителна фаза, както и за принадлежността на тази фаза към същинския законодателен процес. Преобладава разбирането, че тази заключителна фаза е част от цялостния законодателен процес. Това е така, защото без предвидените действия приетият от парламента акт не може да произведе правните последици на закон.

 

2.3.1. Исторически институтът на санкцията върху приетия от парламента закон има своя произход в Средновековието: монархът има пълната власт; участва и в „трите власти“. Той е могъщ и пряк участник в законодателния процес. По всеки приет от парламента закон монархът дава съгласието си: „Кралят го иска“, или не го дава: „Кралят ще си помисли“ (Великобритания)^[7]; без съгласието му законът не влиза в сила.

Несъгласието на монарха не може да бъде преодоляно и законът пропада. Тази правна фигура е известна като абсолютна санкция на монарха; корени се в пълната му власт, обхващаща и законодателния процес. Илюстрация на тази архаична монархическа конструкция и остатък от онова време представлява официалното наименование на британския парламент — „Кралят в Парламент“. Това наименование е действащо във Великобритания и днес, както е действащо и правилото за абсолютната санкция на монарха при несъгласие с приет от парламента закон; за последен път обаче това традиционно право е било упражнено през 1707 г.

Създаването на президентската институция като изборен държавен глава е наложило необходимостта от модификация на описаното класическо положение: санкцията на държавния глава върху приетия закон остава, но вече е силно смекчена — тя е отлагателна/суспензивна и може да бъде преодоляна от парламента. Формирало се е едно ново разбиране за санкцията на държавния глава (вж. Раздел XII) върху приетия от парламента закон: санкцията вече не представлява (както при монарха) властно участие в законодателния процес, а е един необходим баланс в схемата на разделените власти; балансът е в отношението „законодателна власт — изпълнителна власт“. Така се налага правното разбиране за същността на президентската санкция върху приетия от парламента закон като една балансираща мярка и като механизъм за опазване на Конституцията (вж. Раздели IV и XII).

Като синоним на несъгласието и санкцията на държавния глава върху приет от парламента закон се използва терминът „вето“ (Veto — лат., „Аз се противопоставям!“). „Санкция“ и „вето“ не са понятия на КРБ. Но и без тези понятия Конституцията съдържа участието на държавния глава в края на законодателния процес. Съгласно чл. 101, ал. 1 в 15-дневен срок от приемането на закона президентът на Републиката може мотивирано да го върне за ново обсъждане в Народното събрание и такова обсъждане не може да му бъде отказано. Следователно президентът разполага с процесуално право да върне закона, т.е. право да извърши определени формални действия, с което да върне приетия закон обратно за ново обсъждане в парламента. Това процесуално право почива върху негово материално право да изрази несъгласие с приетия закон и да участва „на изхода“ на законодателния процес, когато законът е напуснал парламента и предстои обнародване.

Как такова право на санкция у държавния глава спрямо приет от парламента закон има оправдание в условията на една република с парламентарно управление, каквато е съвременната българска държава? Президентът на Републиката се избира пряко от народа — неговата демократична легитимност е изравнена с тази на Народното събрание. Предвид функциите и правомощията, които президентът има по Конституция (вж. Раздел XII), налице са основания участието на президента в законодателния процес на съвременна България да се разглежда изцяло на плоскостта на т.нар. проверки и баланси в схемата за разделените власти, изцяло в класическите правомощия на държавен глава, избиран пряко от народа.

Процедурата на президентското вето и неговото преодоляване има уредба в КРБ (чл. 101) и в Правилника на Народното събрание (чл. 73). В тридневен срок от постъпването на президентския указ, с който законът се връща за повторно разглеждане в парламента, председателят на Народното събрание възлага на комисията, която е била „водеща“, да докладва пред пленарната зала указа на президента и мотивите му. Правилникът предвижда кратки срокове за повторното разглеждане и гласуване на върнатия от президента закон — в 15-дневен срок той трябва да е в дневния ред.

Несъгласието на президента може да засяга приетия от парламента закон цялостно, а може да засяга само негови отделни части. Тази възможност за „частично вето“ не е изрично уредена в Конституцията. Но Правилникът предвижда правото на президента да върне закон, като го оспорва: в цялост и по принцип, или като оспорва отделни негови текстове (чл. 73, ал. 5 и 6).

За преодоляване на президентското вето КРБ предвижда повторно приемане на закона с еднократно гласуване, което се решава с абсолютно мнозинство, т.е. повече от половината от всички народни представители (чл. 101, ал. 2). При това решаващо гласуване се допускат дебати („ново обсъждане“), но не се допускат предложения за поправки; законът се гласува en bloc със съдържанието, с което е бил приет от парламента и върнат от президента. Ако решаващото еднократно гласуване е в подкрепа на закона, президентското вето е преодоляно и повторно приетият закон се изпраща на президента за обнародване, което той е длъжен да направи в 7-дневен срок (чл. 101, ал. 3 от КРБ). При обнародването на закона се посочват двете дати на неговото приемане.

Ако върнатият закон не получи при решаващото гласуване необходимото мнозинство, той продължава своето движение в парламента по една от двете „орбити“, съобразно с това дали е бил оспорен изцяло или е бил оспорен само по отделни части. В първия случай той подлежи на разглеждане по общия ред, предвиден за обсъждане и приемане на законопроекти — законът се трансформира в новопостъпил законопроект и поема повторно своя ход в парламента, но вече съпътстван с възраженията на президента, поради които той е върнал закона.

Във втория случай — ако върнатият закон е придружен с възражения само по отделни текстове и президентското вето не е било преодоляно, тогава законът се връща на по-напреднал стадий — след приемането му на първо четене: по законовите текстове, оспорени от президента, народните представители могат да правят предложения за изменение и допълнение и се процедира както в общия законодателен процес (чл. 73, ал. 6 от ПОДНС). След приключването на второто четене по оспорените текстове целият закон се обнародва (с двете дати на приемане).

Следователно санкцията, която президентът на Републиката може да упражни върху приет от Народното събрание закон, представлява по своята правна природа едно отлагателно вето (вж. Раздел XII). Произходът на този институт е в Конституцията на САЩ от 1787 г. За да бъде преодоляно ветото на американския президент, върнатият закон следва да бъде приет повторно и в двете камари на Конгреса, при това с по-високо квалифицирано мнозинство — най-малко 2/3 от присъстващите.

Санкцията, която президентът на Републиката може да упражни върху приет от Народното събрание закон, е жив и прилаган институт. В 36-ото Народно събрание президентът е упражнил санкция върху 4 закона; в 37-ото Народно събрание — 18 закона; в 38-ото Народно събрание — 10; в 39-ото Народно събрание — 14; в 40-то Народно събрание (до март 2008) — 5.

 

2.3.2. Преди обнародването или рамо до рамо с него „върви“ промулгацията на закона. Промулгацията е правен институт, който принадлежи на монархичното минало. Традиционно в правната теория^[8] промулгацията е възприемана като акт на управление, който се извършва от държавния глава и съдържа заповед приетият закон да влезе в сила и да бъде изпълняван.

В съвременния конституционализъм промулгацията не се възприема като самостоятелен компонент на законодателния процес. Пример за това е действащото българско право, което не урежда промулгацията самостоятелно, а я оставя да бъде „погълната“ от обнародването на закона.

 

2.3.3. Обнародването е в края на законодателния процес. С него се извършва оповестяване и официално осведомяване на гражданите; с обнародването законът става задължителен. Осъществява се неделима връзка между законотворчеството и законоприлагането.

Съгласно чл. 88, ал. 3 от КРБ приетите от Народното събрание актове, в т.ч. и законите, се обнародват в „Държавен вестник“ не по-късно от 15 дни след приемането им. В този срок след приемането на закона от Народното събрание трябва да се вместят: евентуалното упражняване на президентската санкция (само началото), полагането на държавния печат (вж. Раздел II) и обнародването на закона в „Държавен вестник“.

Обнародването на приетите закони се осъществява само с указ на президента на Републиката като негово конституционно правомощие (чл. 98, т. 4), с изключение на законите за изменение на Конституцията, които се обнародват от председателя на Народното събрание (чл. 156 от КРБ)^[9].

Това е официалното обнародване на законите, което прави закона изпълняем. То е оповестяване, което ангажира държавата.

Поставя се въпросът защо Конституцията предвижда обнародването на законите да се прави от президента на Републиката, а не например от председателя на Народното събрание? Още повече, че президентът по Конституция няма задължението да удостоверява текста на приетия закон — това е задължение на председателя на Народното събрание (чл. 77, ал. 1, т. 4 от КРБ). Отговорът е в миналото на конституционализма и в традиционния прерогатив на монарха като държавен глава със свой акт да удостоверява съдържанието на приетия закон и да заповядва този закон да бъде изпълняван — т.е. да извършва промулгацията на закона. Както вече бе посочено, съвременният конституционализъм не съдържа промулгацията като обособен компонент от участието на държавния глава в законодателния процес, но някои нейни елементи са се запазили и днес: например Народното събрание приема закона, а нареждането за обнародване се прави от държавния глава. Тази конструкция се проявява и в Закона за държавния печат, който предвижда (чл. 8, ал. 1, т. 8), че печатът се полага не върху закона, а върху указа на президента за обнародването му (вж. Раздел II).

Законът влиза в сила 3 дни след обнародването му в „Държавен вестник“, освен ако самият закон предвижда друго. Това основно правило на правовата държава е записано в разпоредба (чл. 5, ал. 5) от „Общите начала“ на КРБ, визираща правнонормативните актове въобще.