Емилия Друмева
Конституционно право (51)

Организация и ред на дейност на парламента

А. Автономия на парламентарните процеси. Правилник на парламента

Автономията на парламента означава неговото право да се самоорганизира и да се управлява. Автономията на парламента се проявява в:

1) изработването на правилата за неговата дейност и организация и

2) в избора на неговите органи. Тези две традиционни съставки на парламентарната автономия представляват едновременно и съставки на „парламентарното право“ като самостоятелен подотрасъл на действащото право. Създаването на органите на парламента, изработването и приемането на неговия правилник, определянето на реда в сградите на парламента — всичко това принадлежи към класиката на парламентарното право.

Всеки новоизбран парламент приема Правилник за организацията и дейността си, респ. потвърждава правилника на предишния парламент. За Народното събрание такова изрично задължение не се предвижда; самата Конституция (чл. 73) обаче постановява, че Народното събрание се организира и работи въз основа на правилник, приет от него. Оттук следва, че всяко новоизбрано Народно събрание трябва да реши по какви правила ще се организира и ще работи — дали ще потвърди заварения правилник, дали ще го измени, дали ще приеме нов правилник, а дотогава ще работи по временни правила. Отбелязване заслужава практиката, че Народното събрание приема своя правилник не като напр. „Правилник на 40-ото Народно събрание“, а като поредния „Правилник за работата и организацията на Народното събрание“.

Каква е правната природа на този правилник? Това е класически въпрос на парламентарното право. Конституцията споменава наличието на правилник, по който Народното събрание се организира и работи и оставя цялата останала регламентация на самия правилник. Въпреки споровете, теорията вече се е обединила около становището, че такъв вътрешен устройствен парламентарен акт е абсолютно необходим. В миналото вътрешните правила за работа на парламента са били в рамките на обичая, на конвенцията. Приема се, че едва през втората половина на XIX в. се прави събирането и подреждането на тези устройствени и процедурни правила в самостоятелен писмен акт.

Правилникът е правнонормативен акт. Той не е закон. По ранг е по-ниско от Конституцията, по-ниско и от законите; но той запълва с нормативна уредба рамката, която непосредствено му е дала Конституцията; а тази рамка е широка и включва много важна правна уредба за това как се правят и приемат законите. Поради това Правилникът за организацията и дейността на Народното събрание е особен нормативен акт, който се приема не въз основа и в изпълнение на закона, а на самата Конституция. Правилникът се приема от Народното събрание на едно гласуване и се обнародва в Държавен вестник от председателя на Народното събрание. Изменения в него се правят с (нормативно) решение на Народното събрание.

Правилникът обаче подлежи на контрол за конституционност от Конституционния съд в общата рамка на „актове на Народното събрание“ (чл. 149, ал. 1, т. 2 от КРБ). На такъв контрол подлежат и правилниците на парламентите в други страни — Германия, Турция. В съвременна Франция правилниците на двете камари на парламента не само че подлежат на контрол за конституционност, но те задължително биват подлагани на такъв контрол преди да влязат в сила. Българският Конституционен съд има практика по оспорване конституционността на ПОДНС.

В теорията се застъпва становището, че предвид устройствения си характер и ограничения предмет на регулиране правната сила на Правилника няма действие извън парламента^[1]. Тезата е догматично последователна, но в държава с парламентарна форма на управление се проявява като прекалено максималистка и скована, поради което не може да бъде споделена: Правилникът на Народното събрание представлява непосредствено развитие на Конституцията, и по-точно — на заложената в нея схема на управление, с централна роля на парламента. В една държава с парламентарна форма на управление, каквато е съвременната българска държава дейностите и процесите, протичащи в парламента, надхвърлят неговите стени и имат решаващо значение за организирането и функционирането на цялата държава — в парламента дефинитивно се решават въпроси като съставянето на правителство, промени в него и др. Чрез Правилника нерядко се регламентират въпроси, които са пропуснати да бъдат уредени на по-високо равнище (пример за това е уредбата на връщането в парламента на доскорошен министър).

Всъщност Правилникът представлява кодификация на устройствени, организационни и процедурни правила. Но парламентарното право не се изчерпва само с Правилника; Народното събрание приема и решения, съдържащи правила — напр. правила за избиране на заместник-председатели на Народното събрание. Някои от тях се обнародват в „Държавен вестник“ и с това се превръщат в действащо право, приложимо и за следващ избор, докато не бъде отменено; други решения се приемат ad hoc само за конкретния случай и с това изчерпват действието си. В тази връзка в съвременното парламентарно право се поставя следният въпрос: необходимо ли е цялото парламентарно пространство да бъде „стегнато“ в императивни правила, или следва да се оставят по-гъвкави норми и поле за действие на парламентарния обичай и особено — на парламентарната практика? Така например във Великобритания в Камарата на общините по-голямата част от парламентарната процедура се съдържа в обичаи и конвенции (вж. Раздел I); те биват интерпретирани в рамките на утвърдени неформални практики — напр. „от стола на председателя“ (From the Speaker’s Chair).

Правилникът на Народното събрание също отразява свободата и автономията в регламентацията, като в „Допълнителните разпоредби“ предвижда, че по неуредени с този Правилник въпроси Народното събрание приема решения. Практиката от 1990 г. насам свидетелства за гъвкаво прилагане на тази разпоредба.

Кой следи за спазването на Правилника? Съгласно неговия чл. 8, ал. 1, т. 10 председателят на Народното събрание осигурява и следи за спазването му. С това българското парламентарно право следва традицията, която почива върху силни позиции на председателя на парламента, наследени от векове.

В някои страни при определени условия се допускат отклонения, респ. неспазване на конкретна разпоредба на Правилника — това е възможно напр. в Бундестага на Германия и се гласува с квалифицирано мнозинство от 2/3. Но в Бундестага, както и в много други парламенти, съществуват постоянни комисии, чийто предмет на дейност е изключително Правилникът на парламента. Това са „комисии по Правилника“, които имат задача да оглеждат, да ревизират периодически Правилника и да предлагат негово изменяне, съобразяване, отпадане на някои разпоредби с цел рационализиране на парламентарните процеси.

В Народното събрание се е наложило като практика създаването на временна комисия по Правилника: такава комисия функционира за приемането на нов Правилник, както и при възникнали потребности от изменяне, отмяна или създаване на нови текстове.

Европейският парламент също изгражда организацията и дейността си съобразно Правилник, приеман и изменян от него.

 

Б. Формации и органи на парламента

1. „Из средата на народните представители“

Това е широко разпространен термин в световната парламентарна практика, свидетелстващ за демократично протичане на различни процедури в парламента. Проявява се в компетенции, осъществявани от нормативно установен различен брой народни представители, който брой представлява еманация на целия парламентарен състав.

Съединява два принципа — демократичност и рационално функциониране, които се проявяват в амплитуда от минимален брой народни представители, който има право да предлага определени процедури, до достигане на минимален брой народни представители, който има право да решава парламентарни въпроси.

а) една десета от всички народни представители. Според големината на Народното събрание (чл. 63 от КРБ) това са 24 народни представители, които:

— предлагат провеждане на конкретно пленарно заседание като закрито (чл. 37, ал. 2 от ПОДНС);

— предлагат конкретното гласуване в пленарна зала да бъде поименно, или със саморъчно подписване (чл. 54 от ПОДНС).

б) една пета от всички народни представители (48 народни представители), които:

— предлагат създаване на временни комисии (чл. 31, ал. 2 от ПОДНС);

— предлагат вот на недоверие на правителството или на министър-председателя (чл. 89 от КРБ);

— предлагат провеждане на разисквания по конкретно питане в рамките на парламентарния контрол (чл. 90, ал. 2 от КРБ);

— предлагат свикване на Народното събрание на заседание (чл. 78, т. 2 от КРБ);

— сезират Конституционния съд (чл. 150, ал. 1 от КРБ);

— свикват новоизбраното Народно събрание на първо заседание в случай че президентът не е направил това (чл. 75 от КРБ).

в) една четвърт от всички народни представители (60 народни представители), които:

— правят предложение за изменяне на Конституцията, като внасят съответен законопроект (чл. 154, ал. 1 от КРБ);

— правят предложение в Народното събрание за повдигане на обвинение пред Конституционния съд за държавна измяна или за нарушение на Конституцията от страна на президента или на вицепрезидента на Републиката (чл. 103, ал. 2 от КРБ);

— предлагат на Народното събрание произвеждането на национален референдум по конкретен въпрос (чл. 6 от ЗДН).

г) една трета от всички народни представители (80 народни представители), които:

— правят искане за предсрочно освобождаване на председателя или на заместник-председател на Народното събрание (чл. 5, ал. 1, т. 2 от ПОДНС);

д) една втора от всички народни представители (120 народни представители), които във връзка с Велико народно събрание:

— внасят законопроект за изменение на Конституцията, който се разглежда и приема от Велико народно събрание (чл. 159, ал. 1 от КРБ);

— внасят проект за нова Конституция (чл. 159, ал. 1 от КРБ).

Дотук броят на народните представители в Народното събрание беше под половината от състава на всички народни представители или изравнен с нея. Този изискуем брой има права да предлага на пленарната зала решаването на определени въпроси. Оттук нататък, с нарастването на изискуемия брой народни представители над половината от неговия състав, вече е дадено право на съответния брой не да предлага, а да решава поставените въпроси:

е) повече от половината от всички народни представители, т.е. квалифицирано „абсолютно“ мнозинство, които:

— преодоляват несъгласието на президента на Републиката и върнатия от него закон за повторно обсъждане и гласуване (чл. 100, ал. 2 от КРБ, вж. Раздел XI).

— гласуват в подкрепа на направеното предложение за вот на недоверие към правителството или към министър-председателя (чл. 89, ал. 1 от КРБ), в резултат на което министър-председателят е длъжен да подаде оставка и правителството се превръща в „правителство в оставка“ (вж. Раздел XIII).

ж) най-малко две трети от всички народни представители (160 народни представители), които:

— вземат решение за изменение на Конституцията, като гласуват в подкрепа на конкретен законопроект (т.нар. „спадащо мнозинство“) — чл. 155, ал. 2 от КРБ (вж. Раздел IV);

— вземат решение за избиране на Велико народно събрание (чл. 160, ал. 1 от КРБ) и гласуват решаването на въпроса, за който е избрано самото Велико народно събрание (чл. 161 от КРБ);

— приемат закон за ратифициране на международен договор, който дава право на чужденци и чуждестранни юридически лица да придобиват собственост върху земя в България (чл. 22, ал. 3 от КРБ) и за ратифициране на международен договор, който предоставя на Европейския съюз правомощия, произтичащи от Конституцията (чл. 85, ал. 2 от КРБ);

— избират главния инспектор в Инспектората към ВСС (чл. 132а, ал. 2 от КРБ).

з) повече от две трети от всички народни представители (161 народни представители), които:

— вземат решение за поддържане на обвинението от страна на Народното събрание към президента или вицепрезидента на Републиката в рамките на процеса пред Конституционния съд (чл. 103, ал. 2 от КРБ).

и) най-малко три четвърти от всички народни представители (180 народни представители), които:

— приемат закон за изменение и допълнение на Конституцията (чл. 155, ал. 1 от КРБ);

— приемат нова Конституция (Правилник на ВНС, вж. Раздел IV).

2. Парламентарни групи/фракции

2.1. Същност.

Ако търсим парламентарни групи и фракции като понятие в по-стари учебници и произведения на правната теория, просто няма да ги намерим като правнорелевантно явление. Днес обаче парламентарните групи, респ. фракции, са активен участник с неизменно и силно присъствие в парламентарния живот. Нещо повече — парламентарните групи са конституционно понятие — чл. 99 от КРБ.

Названията варират: в Германия, в Австрия те са парламентарни „фракции“; в Испания — „политически групи“; в Дания — „партийни групи“. С едни или други терминологични варианти, парламентарните групи имат следната същност:

— те са проявна форма на съществуването на политическите партии вътре в парламента;

— като парламентарно образувание парламентарните групи се инкорпорират в общата рамка на държавната организация;

— парламентарните групи представляват самостоятелни формации със свои собствени права като идеална част от самия парламент;

— те са политически силов център; мотор и двигател на парламентарния живот;

— парламентарните групи са предназначени да рационализират процесите в парламента. Големината/числеността на парламентарните групи определя един важен признак — тяхната поредност. Поредността има съществено значение при формиране на правителство (чл. 99 от КРБ), при определяне на полагащо се време в дебатите, при квота в състава и ръководството на постоянните комисии и т.н.

 

2.2. Условия за създаване и прекратяване на парламентарна група.

Съгласно чл. 12, ал. 1 от ПОДНС парламентарни групи могат да бъдат образувани според два признака: партийна принадлежност или политическа ориентация.

Минималният брой народни представители, който е достатъчен за образуване на парламентарна група, е 10 (чл. 12, ал. 2 от ПОДНС). Когато броят на народните представители в една парламентарна група спадне под определения минимум, т.е. под 10, тя преустановява своето съществуване.

Правната уредба не предвижда срок, в който новоизбраното Народно събрание трябва да образува своите парламентарни групи. Практиката свидетелства, че това се извършва още в първата седмица.

Правилникът по принцип не препятства „движение“ сред парламентарните групи, респ. напускане на парламентарна група, постъпване в друга парламентарна група или оставане извън състава на парламентарни групи. Липсата на регламентация по отношение на срока важи и по отношение на времето, в което такова движение между групите е допустимо — извършва се през целия срок на легислатурата.

Всеки народен представител може да членува само в една парламентарна група (чл. 15, ал. 1 от ПОДНС). На парламентарната група се признава автономия сама да определя условията за членуване, възникване и прекратяване на членството в нея, както и правата и задълженията на нейните членове; автономните правила на парламентарната група трябва да са в съответствие с разпоредбите на Правилника (чл. 15, ал. 2).

Как народен представител може да напусне една парламентарна група и да постъпи в друга парламентарна група? Напускането е възможно по два начина: а) чрез писмено заявление до ръководителя на групата и до председателя на Народното събрание, изразявайки воля за напускане (чл. 15, ал. 3), и б) чрез изключване на депутат от състава на парламентарната група съобразно правилата за нейното членство. Що се отнася до реда, по който народен представител може да постъпи в друга парламентарна група, Правилникът изцяло предоставя това на вътрешните правила на парламентарната група, в която иска да влезе народният представител.

В Народното събрание се води регистър за състава и ръководството на всяка парламентарна група. В него се отбелязва всяка промяна, която се оповестява от председателя на Народното събрание на пленарно заседание (чл. 13 от ПОДНС).

Не се допуска образуване на парламентарни групи, които защитават частни, местни и професионални интереси (чл. 16 от ПОДНС).

Прави впечатление, че Правилникът споменава спорадично независимите народни представители. А присъствие на независими народни представители е възможно, на първо място, като резултат от парламентарните избори, предвид действащото изборно право (вж. Раздел IX), и на второ място — като резултат от напускане на конкретна парламентарна група и неприсъединяване към друга такава. Така че независими народни представители са възможен и на практика реален факт в Народното събрание, въпреки откъслечното споменаване в Правилника. Парламентарната практика е наложила следното правило: ако независимите депутати достигнат необходимия брой за формиране на парламентарна група, и ако между тях съществува воля и обща политическа ориентация (един от допустимите признаци, въз основа на които може да се образува парламентарна група), тогава те имат право да сформират парламентарна група.

В Европейския парламент депутатите формират фракции по политическа принадлежност. Минимумът депутати, необходим за фракция, варира от 14 до 29 според това дали те са от една или повече държави. Членството във фракция не е задължение, поради това във всеки състав на ЕП има и депутати извън фракция.

В дейността си парламентарните групи биват допълвани и от неформални образувания, каквито са т.нар. контактни групи, особено практикувани в дейността на VII-ото Велико народно събрание.

Интересно название имат във Великобритания, в Камарата на общините народни представители, натоварени с функции по надзор и организация на членовете на техните групи. Те са „длъжностни депутати“, наричани whips („камшици“). Длъжността им е да контролират, да надзирават, да организират, да събират депутатите при важни гласувания, да следят за тяхното отсъствие и присъствие, активност при дебатите и т.н.

Всичко относно парламентарните групи принадлежи към специфичното парламентарно явление, известно като лобизъм. Названието идва от английската дума lobby(коридор); има се предвид парламентарните кулоари, в които се осъществяват неформални контакти и резултати, непостижими по утвърдените пътища.

 

2.3. Официална опозиция.

Може да се състои от една, а може и от много фракции. Официално е призната в страните, които следват британската правна традиция. Приема се като една алтернатива на правителството, по-точно опозицията се стреми да стане правителство. При изменение на съотношението в парламента, при бламиране на правителството и при съставяне на ново, опозицията може да стане правителство.

По българското право опозицията не е институционализирана. По правило тя се стреми да стане мнозинство в парламента и да има решаващата дума. Опозицията е двигател на контролните права на парламента спрямо правителството; тя е действен политически феномен. Опозицията е част от парламента, а с това — от държавата, и от нея се очаква както критика, така и конструктивност и отговорност.

 

2.4. Функции на парламентарните групи.

Разхвърляни са в различни текстове на Правилника; тук се прави опит за подреждане:

— право да излъчи кандидат за министър-председател в новоизбрано Народно събрание или след оставка на правителството (чл. 99 от КРБ);

— право на полагащо се време в предстоящи дебати, определено в Правилника. Председателят на парламентарната група има право да поиска думата по всяко време на заседанието, но изказването му се приспада от времето за парламентарната група;

— право да предлага: тайно гласуване, поименно гласуване и гласуване чрез саморъчно подписване (чл. 54 от ПОДНС); отлагане и прекратяване на заседание;

— право да предлага състав и ръководства на постоянните комисии (чл. 19, ал. 3 от ПОДНС);

— право да внася проекти за решения, декларации и обръщения (чл. 75, ал. 1 от ПОДНС);

— право на пропорционално представяне в постоянните комисии (чл. 19 от ПОДНС);

— право на съвещателен кабинет в сградата на Народното събрание и сътрудници.

3. Председател на парламента

Парламентът е колективно тяло; за да функционира, трябва да бъде ръководено. Ръководството на дебатите е първичната функция. Това е така, защото дебатите са животът на парламента. Ръководството на дебатите е основна функция на председателя на парламента. Освен тази главна функция, той изпълнява и други съществени функции по прилагане на парламентарното право и процедури, както и по управление на парламента като учреждение.

Председателят е орган на парламента, но не е държавен орган (държавният орган е самият парламент). Наистина, Конституцията му възлага функции и задачи, но той ги изпълнява от името и за парламента; в този смисъл има произнасяне на Конституционния съд^[2]. Централната роля на парламента като държавна институция и функциите, възложени на неговия председател, снабдяват последния с особено висок ранг в държавния протокол и отговорност.

Председателят едновременно е и народен представител, един от 240, които заедно са парламентът; той е primus inter pares (пръв сред равни). В това си качество председателят в Народното събрание може да участва в дебата, като напусне мястото си и не може да го заеме, докато приключи обсъждането на конкретния въпрос; той участва и в гласуването като всички други народни представители.

В световен мащаб председателството на парламентите бива: индивидуално и колективно. Индивидуалният председател на парламента има своя произход във феодалния парламент. Пример за колективен председател е Президиумът на Народното събрание по Конституцията от 1947 г. (вж. Раздел IV).

 

3.1. В повечето страни днес преобладава положението парламентът да е ръководен от индивидуален председател, който се подпомага от заместник-председатели, както и от помощни колегиални образувания от рода на Председателския съвет (чл. 9 от ПОДНС).

Как се заема длъжността председател на Народното събрание? — чрез избиране от самото Народно събрание за срока на легислатурата. В новоизбраното Народно събрание кандидатури се издигат от: парламентарно представените партии и коалиции, регистрирани в ЦИК за участие в последните парламентарни избори, както и от отделен народен представител (чл. 4, ал. 2, от ПОДНС). За избран се смята кандидатът, получил повече от половината гласове на присъстващите народни представители. Ако при първото гласуване не се получи необходимото мнозинство, изборът се повтаря, като при него участват двамата кандидати, получили най-много гласове.

Конституцията предвижда, че избор на председател и заместник-председатели се провежда на първото заседание на новоизбраното Народно събрание (чл. 76, ал. 3). ПОДНС регламентира случаите на предсрочно прекратяване мандата на председател и на заместник-председател, при което нови титуляри се избират и на други заседания.

За разлика от други парламенти, Правилникът на Народното събрание предвижда една рядка процедура — предсрочно освобождаване на председателя и на заместник-председател на Народното събрание (чл. 5) на следните основания:

а) подаване на оставка;

б) писмено искане на най-малко 1/3 от всички народни представители, когато е налице обективна невъзможност за изпълнение на задълженията или системно превишаване на правата и неизпълнение на задълженията;

в) писмено искане на парламентарна група, която го е издигнала.

Оставката е акт на субективно волеизявление. Тя не се гласува; самото депозиране на оставката има автоматично действие — компетенциите на председателя са прекратени. При другите основания Народното събрание гласува решение; приема се с обикновено мнозинство, т.е. повече от половината от присъстващите народни представители. Нов избор се произвежда в 14-дневен срок от приемане на решението (чл. 5, ал. 4 от ПОДНС). До избирането на нов председател Народното събрание се председателства от заместник-председателя, излъчен от най-голямата парламентарно представена партия или коалиция, регистрирана в ЦИК на последните избори (чл. 5, ал. 4 от ПОДНС).

 

3.2. Правомощия.

Голяма част от правомощията на председателя на Народното събрание всъщност са правомощия на самия парламент като автономна институция. Правната им уредба се съдържа в Конституцията и в ПОДНС.

а) Правомощия по управлението на държавата; председателят на Народното събрание встъпва в правомощията на президента на Републиката при невъзможност на вицепрезидента да направи това в случай на предсрочно прекратяване на президентския мандат (чл. 97, ал. 4 от КРБ);

б) Правомощия по управлението на Народното събрание; председателят на Народното събрание:

— представлява Народното събрание, т.е. действа от името и за сметка на Народното събрание (чл. 77, ал. 1, т. 1 от КРБ);

— организира международните връзки на Народното събрание (чл. 77, ал. 1, т. 6 от КРБ);

— упражнява бюджета на Народното събрание (чл. 8, ал. 1, т. 5 от ПОДНС);

— определя правила за вътрешния ред в сградите на Народното събрание, правила за организацията и щата на службите в Народното събрание и правила за използването на материалната база (чл. 8, ал, 1, т. 4 от ПОДНС);

— определя длъжностите в Народното събрание и извършва назначенията и освобождаванията на главния секретар и другите служители в Народното събрание (чл. 8, ал. 1, т. 11 и 12 от ПОДНС);

— свиква постоянните комисии на заседание (чл. 24, ал. 3 от ПОДНС);

— осигурява необходимите условия за дейността на комисиите и за дейността на народните представители (чл. 8, ал. 1, т. 3 от ПОДНС);

— дава, респ. не дава, разрешение за снемане на депутатски имунитет, когато е постъпило мотивирано искане от главния прокурор в период, в който Народното събрание не заседава (чл. 70, ал. 1 от КРБ);

— ръководи издаването на „Държавен вестник“ (чл. 8, ал. 1, т. 7 от ПОДНС).

в) Правомощия, свързани с пленарните заседания; председателят на Народното събрание:

— предлага проект за дневен ред на пленарните заседания (чл. 77, ал. 1, т. 2 от КРБ) след консултиране с Председателския съвет (чл. 40, ал. 1 от ПОДНС);

— открива, ръководи и закрива заседанията и осигурява реда при провеждането им (чл. 77, ал. 1, т. 3 от КРБ);

— определя местата в пленарната зала за парламентарни групи, за членове на Министерския съвет, за президента на Републиката (чл. 8, ал. 1, т. 8 от ПОДНС);

— има право да участва в разискванията, но тогава следва да напусне председателския стол и да възложи ръководството на заседанията на един от заместник-председателите (чл. 8, ал. 6 от ПОДНС); това правомощие и начинът на неговото осъществяване следват стара традиция за неутралност на парламентарния председател. В парламентите на някои страни председателят няма право да участва в дебатите (Италия, Индия). В други той има по-големи права от тези на председателя в Народното събрание, като участва в дебатите без да напуска председателския стол (Австрия). В традиционната за парламентаризма страна Великобритания председателят на Камарата на общините (спикерът) гласува само в случай на равенство на гласовете (tie);

— свиква Народното събрание на заседание (когато то е във ваканция, иначе Народното събрание е постоянно действащ орган — чл. 74 от КРБ): по своя инициатива, по искане на 1/5 от народните представители, по искане на Министерския съвет или на президента на Републиката (чл. 78 от КРБ);

— предлага провеждане на конкретно пленарно заседание като закрито (чл. 37, ал. 2 от ПОДНС);

— предлага отлагане или прекратяване на пленарни заседания (чл. 50, ал. 1 от ПОДНС);

— предлага избиране на временни комисии (чл. 31, ал. 2 от ПОДНС);

— удостоверява с подписа си стенографските протоколи от заседанията най-късно три дни след заседанието (чл. 8, ал. 1, т. 6 и чл. 60, ал. 1 от ПОДНС).

г) Правомощия, свързани със законотворческата дейност; председателят на Народното събрание:

— съобщава новопостъпилите законопроекти, разпределя проекти за закони и други актове, внесени в Народното събрание, между комисиите според тяхната специализация (чл. 8, ал. 1, т. 1 от ПОДНС);

— удостоверява с подписа си съдържанието на приетите от Народното събрание актове (чл. 77, ал. 1, т. 4 от КРБ);

— обнародва решенията, декларациите и обръщенията, приети от Народното събрание (чл. 77, ал. 1, т. 2 от КРБ), както и законите за изменение и допълнение на Конституцията (чл. 156 и 163 от КРБ);

— осигурява и следи за спазването на Правилника (чл. 8, ал. 1, т. 10 от ПОДНС).

ПОДНС предвижда, че председателят изпълнява и други функции, които са му възложени от Конституцията, законите и ПОДНС (чл. 8, ал. 1, т. 16).

 

3.3. Заместник-председателите на Народното събрание извършват конкретни правомощия на председателя само след изричното възлагане за това от негова страна (чл. 77, ал. 2 от КРБ); ако председателят не е направил възлагане, в негово отсъствие той се замества от заместник-председателя, излъчен от най-голямата политическа партия или коалиция, регистрирана на последните избори (чл. 8, ал. 5 от ПОДНС).

Броят на заместник-председателите не е определен в Конституцията. Обяснението е, че във всяко ново Народно събрание парламентарното пространство е различно сегментирано, броят на парламентарните групи може да е различен — а оттам и броят на заместниците. Наложила се е практиката всяка парламентарна група да „е представена“ със заместник-председател, при което големите групи имат „постоянен“ заместник-председател, т.е. за цялата легислатура, а малките — „на ротационен принцип“ с продължителност една парламентарна сесия (чл. 4, ал. 4–6 от ПОДНС).

Европейският парламент се ръководи от председател, който заедно с 14 заместник-председатели формира Президиума.

4. Комисии в парламента

Комисиите са структурен елемент на парламента. Тяхната поява се е наложила от практическа потребност: парламентарната зала е голяма, за да решава добре и експедитивно обсъжданите въпроси, а също така — да ги решава в детайли. Комисиите са орган на парламента, но те не могат и не заместват парламента; комисиите подпомагат дейността на Народното събрание (чл. 79, ал. 2 от КРБ). Същността на парламентарните комисии има своя смисъл и разум в търсене ефективност на работата и рационално разпределяне задачите на парламента.

Едно едро класифициране на парламентарните комисии по света ги поставя в две основни групи: постоянни и временни. Във Великобритания и в страните, които следват нейната правна традиция, има и специфични форми на комисии, каквато е например „Комитет на цялата палата“, представляващ целия пленарен състав, но управляван и работещ по правилата за постоянните комисии. Това е форма, която пленарната зала приема, когато се обсъжда законопроектът за годишния държавен бюджет.

Комисиите имат много и значителни функции. В рамките на законодателния процес постоянните комисии са се превърнали в незаменим компонент, представляващ задължителна фаза/и за всеки законопроект. Друга класическа функция както на постоянните, така и на временните комисии, е да събират информация, да канят експерти, длъжностни лица и заинтересовани, с което комисиите осъществяват разностранна контролна дейност от името на парламента.

 

4.1. Постоянни комисии. В повечето страни по света те се формират по предметна специализация, като често специализираните комисии се покриват по предмет с ресорите на държавното управление, ръководени от отделните министри.

ПОДНС съдържа изчерпателно изброяване на действащите постоянни комисии в Народното събрание. Техният брой и наименования варират в различните парламенти.

Народното събрание може да извършва промени във вида, броя и съставите на първоначално установените постоянни комисии (чл. 17, ал. 5 от ПОДНС).

В 40-то Народно събрание Правилникът предвижда 24 постоянни комисии (чл. 17, ал. 2):

1. Комисия по икономическата политика

2. Комисия по бюджет и финанси

3. Комисия по правни въпроси

4. Комисия по местно самоуправление, регионална политика и благоустройство

5. Комисия по външната политика

6. Комисия по отбраната

7. Комисия по вътрешна сигурност и обществен ред

8. Комисия по земеделието и горите

9. Комисия по труда и социалната политика

10. Комисия по образованието и науката

11. Комисия по здравеопазването

12. Комисия по въпросите на децата, младежта и спорта

13. Комисия по околната среда и водите

14. Комисия по енергетиката

15. Комисия по културата

16. Комисия по правата на човека и вероизповеданията

17. Комисия по жалбите и петициите на гражданите

18. Комисия по европейските въпроси

19. Комисия по транспорт и съобщения

20. Комисия по гражданското общество и медии

21. Комисия по въпросите на държавната администрация

22. Комисия по парламентарна етика

23. Комисия за борба с корупцията

24. Комисия за политиката при бедствия и аварии.

 

4.2. В парламентарната практика по света, вкл. и практиката на Народното събрание, постоянните комисии са законодателни и незаконодателни. Разликата е дали обсъждането на законопроекти в конкретната комисия е задължителен стадий в законодателния процес (вж. Раздел XI) или не. Законодателни са постоянните комисии — специализирани по предмет, на които председателят на парламента разпределя постъпилите проекти за закони и решения. Комисиите трябва да ги разгледат и да се произнесат по тях, след което становището на комисията прави възможно законопроектът да продължи по-нататък в другите фази на законодателния процес.

Поначало постоянните комисии са възникнали като „законодателни комисии“ — подпомагат парламента в основната му дейност законодателството. Затова повечето постоянни комисии в Народното събрание са законодателни, като някои от тях имат и други функции.

В първите години след демократичните промени в България (в началото на 90-те години на миналия век) в Народното събрание имаше т.нар. Законодателна комисия с особено силна позиция. Тя функционираше в две качества: първо, като предметна постоянна комисия, специализирана в юридическите материи, второ — като особена формация на парламента, извършваща нормотворческа дейност: ПОДНС предвиждаше задължително всеки законопроект да преминава през Законодателната комисия и едва след нейното становище да може да продължи по-нататъшния си път в законодателния процес. Впрочем, исторически такава „Законодателна комисия“ като суперкомисия, през която трябва да минават всички законопроекти, се появява в VI Велико народно събрание (1946 г.). Оттогава насетне присъства в Народните събрания при действието на Конституциите от 1947 и 1971 г., но без изрично споменаване в самите конституции. Конституцията от 1991 г. също не предвижда т.нар. Законодателна комисия; тя отпадна от регламентацията на законодателния процес в 1995 г., когато бе възстановен балансът сред законодателните комисии.

Сред постоянните комисии на 40-ото Народно събрание има Комисия по жалбите и петициите на гражданите. Такава комисия е характерна за българската парламентарна традиция като „Прошетарна комисия“. Съгласно Конституцията (чл. 45) всеки има право индивидуално или в колектив с други да подава писмено молби или петиции до компетентните органи на власт. Правото на петиции принадлежи към най-старите средства за закрила на правата и свободите. Правото на жалби и петиции е основно право, конституционната му уредба е сред основните права и задължения на гражданите (вж. Раздел XVII), което задължава адресата да разгледа петицията по същество и да вземе отношение. Адресат на жалбите и петициите може да бъде и парламентът, който има обща компетенция да ги разгледа и с това да действа като гарант за правата и свободите. Комисията по жалбите и петициите на гражданите в 40-ото Народно събрание има задължението да представя пред Народното събрание всяка година доклад по постъпилите жалби и петиции (чл. 17, ал. 4 от ПОДНС).

Комисията по европейските въпроси докладва на Народното събрание как Министерският съвет изпълнява задължението си за предварително информиране при участието му в работата на Европейския съюз (чл. 105, ал. 4 от КРБ), изготвя доклади и по други въпроси (чл. 17, ал. 3 от ПОДНС), свързани с членството в Европейския съюз. Към тази комисия действа подкомисия, която следи за правилното и навременно усвояване на средствата от фондовете и програмите на Европейския съюз (чл. 22, ал. 2 от ПОДНС).

 

4.3. Съставът и ръководствата на постоянните комисии се формират с решение на Народното събрание, из средата на народните представители.

Въпросът за формиране състава и ръководството на постоянните комисии е толкова важен, че в някои страни има постоянна комисия по селекция на състава и ръководствата на постоянните комисии — Кипър, Великобритания, Ирландия, Норвегия и др. Основният принцип, по който се формира съставът на постоянните комисии в Народното събрание, е съотношението между числеността на парламентарните групи (чл. 19, ал. 1 от ПОДНС). Този принцип се реализира, като се прилага установена формула на пропорция. На практика се оказва трудно поддържането на този пропорционален принцип, тъй като съставът на парламентарните групи търпи промени — депутати напускат парламентарни групи или се присъединяват към нови парламентарни групи, което неминуемо следва да намери отражение в състава и ръководствата на постоянните комисии; в противен случай пропорционалният принцип се оказва изкривен.

 

4.4. Заседанията на постоянните комисии по принцип са открити и с това се осъществява парламентарният принцип за публичност и прозрачност на парламентарните процеси. В Народното събрание е установена практика заседанията на Комисията по външна политика, на Комисията по отбраната и на Комисията по вътрешна сигурност и обществен ред да са закрити, като с решение на комисията отделно заседание може да е открито (чл. 25, ал. 4 от ПОДНС).

Комисиите се свикват на заседание от техния председател; той следва да ги свика и ако за това е направено предложение от най-малко 1/3 от състава на комисията. Председателят на Народното събрание също може да свика комисия (чл. 24, ал. 3 от ПОДНС). Дневният ред, периодичността (редовни и извънредни заседания) и продължителността на заседанията се определят от комисиите.

Кворумът, с който комисиите могат да заседават и да взимат своите решения, е „повече от половината от всички членове на комисията“. Кворумът е изискуем не само за взимане на решение, но и за заседаване. В сравнение с парламенти на други страни този кворум е много висок. Затова Правилникът предвижда спадащ кворум за заседаване на комисиите (чл. 27, ал. 2) — ако след обявеното време кворумът не е налице, комисията може да заседава и при наличния състав, когато той не е по-малко от 1/3 от всичките й членове.

Решенията се взимат с мнозинство от присъстващите членове на комисията при явно гласуване. Постоянните комисии могат да провеждат съвместни заседания, т.е. заседания на няколко комисии. Народните представители имат право да присъстват и на комисии, на които не са членове, без да имат право да гласуват в тях. Правило в съвременния български парламентаризъм е, че народни представители нямат право да бъдат в състава на повече от две постоянни комисии (чл. 18, ал. 1 от ПОДНС). Що се отнася до председателя и заместник-председателите на Народното събрание, установена е практика те да не членуват в никоя комисия.

Постоянните комисии разглеждат разпределените им законопроекти, проекти за решения, декларации и обръщения и изготвят доклади и становища по тях, вкл. по очакваните последици, и по отражението им върху държавния бюджет. В съответствие със своя предмет на дейност те осъществяват периодичен контрол за степента на усвояване и за целесъобразното и законосъобразното изразходване на средства от фондовете и програмите на Европейския съюз. Постоянните комисии изготвят предложения по Годишната програма за парламентарно наблюдение и контрол по въпросите на Европейския съюз. Комисията по европейските въпроси, въз основа на становищата на другите постоянни комисии, изготвя окончателен проект за Годишна работна програма на Народното събрание по въпросите на Европейския съюз (чл. 65 от ПОДНС).

Държавни органи, длъжностни лица, обществени организации и граждани са длъжни да предоставят, при поискване, сведения и документи пред постоянните комисии (чл. 80 от КРБ), да присъстват на заседания на комисията при покана, да отговарят на въпроси (чл. 23, ал. 4 и 5 от ПОДНС).

 

4.5. Временни комисии.

Правилата за работа на постоянните комисии се прилагат и по отношение на временните комисии. Такива комисии могат да бъдат образувани по конкретен повод, за проучване на отделни въпроси и за провеждане на анкети.

Временните комисии се избират от Народното събрание по предложение на председателя или най-малко на 1/5 от народните представители. Решението за формиране на конкретна временна комисия следва да включва точно формулиран предмета на тази комисия, числеността, състава, срока на дейност и финансовите средства. Що се отнася до последния елемент, на практика той остава извън рамката на конкретното парламентарно решение.

Временните комисии приключват съществуването си с изтичането на срока, за който са създадени, или предсрочно — с решение на НС.

Европейският парламент също формира из своя състав постоянни и временни комисии.

 

В. Сесии и заседания. Пленарни дебати

1. Сесии и заседания

Сесията е период от годината, през който парламентът има право да заседава и да извършва дейност. Продължителността на сесията/ите в парламентите по света е различна.

Заседанието е период, през който членовете на парламента се срещат, работят заедно до отлагането, респ. приключването на заседанието. По правило в деня има само едно заседание; по изключение може да се проведе и второ заседание.

Исторически по-старото понятие е „сесия“. Конституцията работи с понятието „заседания“; ПОДНС — както със „заседания“, така и „сесии“.

„Постоянно заседаващ парламент“ е правна фигура в съвременния парламентаризъм, наложила се поради големия обем законодателна работа. Съгласно чл. 74 от КРБ Народното събрание е постоянно действащ орган. То само определя времето, през което не заседава. С тази уредба Народното събрание се нарежда сред „постоянно заседаващите“ парламенти по света — Германия, Австрия и др., което не означава, че се заседава без спиране, а че парламентът има власт да заседава неопределено време. Европейският парламент е в „сесия“ всеки месец по една седмица в Страсбург; в останалото време заседава в комисии, фракции и др. форми.

Всъщност точно установена е само продължителността на легислатурата, а традиционно парламентът „се свиква“ на сесии. Дължината на сесиите е различна. Статистиката сочи, че над 30 държави работят на една годишна сесия. Това на практика означава, че имат постоянно заседаващи парламенти, тъй като календарната година представлява сесията. Всъщност продължителността на сесията зависи до голяма степен от схемата, по която парламентът работи в пленарна зала и в постоянните комисии. В България Народното събрание работи годишно на три сесии, които са обособени от три ваканции в годината — лятна, коледна и великденска, съответно с установени дати и продължителност (чл. 33 от ПОДНС). С решение Народното събрание може да промени датите. По време на ваканциите сроковете, предвидени в ПОДНС, не текат.

Конституцията (чл. 75) предвижда, че новоизбраното Народно събрание следва да бъде свикано на заседание от президента на Републиката в срок от един месец след произвеждане на изборите. Ако президентът не стори това, събранието се свиква от 1/5 от народните представители.

По време на легислатурата 1/5 от народните представители имат право да поискат от председателя да свика Народното събрание на заседание, независимо дали то е във ваканция или не; председателят може да свика събранието и по своя инициатива. Освен от най-малко 1/5 от народните представители, искане за свикване на Народното събрание може да бъде отправено от президента на Републиката или от Министерския съвет. Така сезиран, председателят е длъжен да свика Народното събрание в 7-дневен срок от постъпването на искането (чл. 34, ал. 2 от ПОДНС).

Пленарните заседания на Народното събрание по принцип са открити (чл. 82 от КРБ). По изключение парламентът може да гласува решение отделно заседание да се проведе като закрито — по предложение от председателя на Народното събрание, от 1/10 от народните представители, или от Министерския съвет, когато важни държавни интереси налагат това (чл. 37, ал. 2 от ПОДНС). В какво се състои спецификата на закритото заседание? Председателят поканва всички външни лица да напуснат залата и да се спре прякото предаване по медиите. След като изслуша предложението, Народното събрание гласува как да продължи заседанието — като закрито или открито. Обсъжданията и протоколът на закритото заседание представляват класифицирана информация и обвързват със съответните задължения всички народни представители и други лица, които имат достъп до тях (чл. 37, ал. 4). Решенията, които са взети на закрито заседание, се обявяват публично.

2. Пленарни дебати

2.1. Дневен ред/програма. Правната уредба на дневния ред и на програмата за една или две седмици в Народното събрание е създадена в съответствие с наложилите се тенденции в съвременния парламентаризъм. Решенията, които са заложени в Правилника, следват образци както от българската парламентарна традиция, така и от развити парламентарни страни. Програмата за една или две седмици се предлага от председателя на Народното събрание (чл. 77, ал. 1, т. 2 от КРБ) след консултации с Председателския съвет, включващ председателя на Народното събрание, заместник-председателите на Народното събрание и председателите на парламентарните групи (чл. 9, ал. 1 от ПОДНС). Всеки народен представител може да предлага по една точка при едноседмична програма, респ. по 2 точки при двуседмична. Програмата се приема с гласуване без да се обсъжда. Изключение от този ред е първото пленарно заседание от месеца, за което дневният ред се запълва със законопроекти и проекти за решения, предложени от парламентарните групи; всяка група предлага по една точка; подреждането на точките е по големината на парламентарните групи; всеки месец редът се променя на ротационен принцип (чл. 40, ал. 7 от ПОДНС).

 

2.2. Как протичат самите дебати?

Принцип в парламентаризма е, че народният представител не бива да бъде ограничаван в неговото право да участва в разискванията, да прави изказвания в пленарната зала. Но практиката, формирала се в продължение на години и векове, е наложила председателят на парламента, ръководейки заседанието, да направлява реда, по който народните представители взимат думата. Така е и в Конституцията (чл. 77, ал. 1, т. 3) и ПОДНС — никой народен представител не може да се изказва, без да е получил думата от председателя — „Да хванеш окото на Спикера!“ се казва в Камарата на общините (Великобритания).

В българския парламент народните представители говорят само от трибуната, а ако са с физически увреждания — от място (чл. 43 от ПОДНС).

Интерес представлява т.нар. процедурен въпрос (чл. 42). Процедурни са въпросите, с които се възразява срещу конкретно нарушаване на реда за провеждане на заседанията, или въпроси, които съдържат предложение за промяна в приетия ред за развитие на конкретното заседание, вкл. за прекратяване и отлагане на заседанието или на разискванията. По процедурни въпроси думата се дава веднага. Процедурният въпрос се развива в рамките на две минути, като не се засяга същността на главния въпрос, тъй като процедурният въпрос не е изказване. Видно е, че посредством умело зададен процедурен въпрос може да се направи предложение, което да има отражение върху по-нататъшното развитие на самото заседание.

Народният представител няма право да говори по същество повече от един път по един и същи въпрос (чл. 44, ал. 2 от ПОДНС). Обяснението е в опасението парламентът да не се превърне в говорилня. При отклоняване от обсъждания въпрос председателят може да отнеме думата.

Ако председателят на Народното събрание не е разпределил предварително времето за обсъждания и изказвания по съответните точки от дневния ред, всяка парламентарна група може да претендира минимум 30 минути да има трибуната. Ако ораторът превиши определеното време за изказване, председателят, след като го предупреди, може да му отнеме думата. Всички тези ограничения не се прилагат, когато се извършва обсъждане на законопроекти на второ четене (чл. 45, ал. 7 от ПОДНС).

Живецът на парламентарните дебати са специфичните техники: репликата, дупликата, личното обяснение, обяснението на отрицателния вот. Репликата е кратко възражение по съществото на приключило изказване (чл. 46, ал. 2 от ПОДНС). Тя се прави веднага след изказването и не може да превишава повече от 2 минути. Репликата е право на народния представител да участва в започнал дебат, но все пак Правилникът слага ограничение: по конкретно изказване не могат да бъдат правени повече от три реплики; има се предвид, че тези реплики се правят от различни народни представители. Не се допуска реплика на репликата.

Репликираният народен представител има право на дуплика — това е отговор на направената реплика. Трайността на дупликата е позволена до 3 минути след приключването на репликите (чл. 46, ал. 4 от ПОДНС).

Народният представител има право на лично обяснение тогава, когато в изказване по време на пленарното заседание той е бил засегнат лично и поименно. Може да го направи само в края на заседанието. Трайността е до 2 минути (чл. 47, ал. 1 от ПОДНС).

Обяснение на отрицателен вот е форма, различна от личното обяснение. Обяснение на отрицателен вот има право да направи само народен представител, който по време на дебата не е изразил същото отрицателно становище или не се е изказал. Обяснение на отрицателен вот не се предвижда след провеждане на тайно гласуване или след гласуване по процедурни въпроси. И тук Правилникът слага ограничение за пестене на време — такива обяснения могат да правят най-много трима народни представители след конкретното гласуване (чл. 47, ал. 2, 3, 4, 5 от ПОДНС).

Пленарното заседание може да бъде прекъснато от председателя на Народното събрание, когато има шум или безредие и се пречи на работата или когато важни причини го налагат (чл. 51, ал. 1 от ПОДНС); прекъсването е за определено време, след което заседанието се възобновява. Прекъсване на заседанието до 30 мин. може да бъде поискано и от парламентарна група до веднъж на заседание. Председателят го разрешава, като определя продължителността му.

 

2.3. Кворум и мнозинство.

Кворумът е изискване за присъствието на минимален брой народни представители като предпоставка за надлежно извършване на парламентарните функции. В повечето парламенти по света кворумът е изискуем само при вземане на решението, а не при дебатите (Германия, Франция, Гърция и т.н.). В това отношение българската Конституция от 1991 г. предвиждаше много строго изискване за кворум — присъствие на повече от половината народни представители, необходимо не само за приемане на закони, решения и другите актове на Народното събрание, но и за заседаване. С Четвъртата поправка на Конституцията (ДВ, бр. 12 от 2007 г.) изискването за кворум се запази само при откриването на заседанието и при гласуването на актовете на Народното събрание (чл. 81, ал. 1 от КРБ).

Мнозинството е правнорелевантният брой гласове на присъстващи народни представители, който решава конкретния въпрос, подложен на гласуване. Конституцията и Правилникът на Народното събрание не употребяват термините „просто“, „обикновено“ и „квалифицирано“ мнозинство. Общият ред е в чл. 81, ал. 2 от КРБ: правилото е, че законите и другите актове на Народното събрание се приемат с мнозинство повече от половината от присъстващите народни представители; изключението е „освен когато Конституцията изисква друго мнозинство“. Кои са „присъстващите“ народни представители, които са основата, върху която се формира мнозинството при пленарните гласувания? Отговорът се съдържа в допълнителните разпоредби (§ 4) на ПОДНС: под „присъстващи“ при тайно гласуване се разбира участвалите в гласуването народни представители; под „присъстващи“ при явно гласуване се разбира броят народни представители, които са се регистрирали преди започването на гласуването.

Случаите на квалифицирани мнозинства в Народното събрание са предвидени в Конституцията, без да бъдат наричани така. Първият вид е мнозинството „повече от половината от всички народни представители“ (чл. 89, ал. 2 и чл. 101, ал. 2). Вторият вид квалифицирано мнозинство са мнозинствата „най-малко 2/3 и 3/4 от всички народни представители“ (чл. 22, ал. 3, чл. 85, ал. 2, чл. 132а, ал. 2, чл. 155, ал. 1 и 2, чл. 160, ал. 2 и чл. 161).

3. Гласуване

Това е финалният момент, когато народните представители изразяват волята си и с подадения глас се произнасят за решаването на поставения въпрос. Основните положения са в Конституцията, развити в ПОДНС: гласуването е лично, не се допуска гласуване по пълномощие. В Народното събрание има три опции за гласуване: „за“, „против“ и „въздържал се“ (чл. 53, ал. 1 от ПОДНС).

Гласуването е и явно. Това е принципът, по който се гласува в Народното събрание, освен ако Конституцията предвижда или Народното събрание реши гласуването да е тайно (чл. 81, ал. 3 от КРБ).

Правната теория и практика обособяват начините на явно гласуване в две групи: нерегистрирани и регистрирани. Различието е, че при регистрираните начини остава запис как точно е гласувал всеки народен представител, докато при нерегистрираните остава само резултатът заедно с възможността за грешка, която обаче не може да бъде проверена.

Исторически по-стари са нерегистрираните начини. От тях практиката на гласуване в парламенти на други страни предвижда на първо място „викане“, т.е. определяне резултата от гласуване по силата на викането „за“ или „против“ (Великобритания, САЩ, Швеция и др.). Безспорно този начин на гласуване не е достатъчно точен. Като нерегистриран начин често се практикува гласуването с „вдигане на ръка“. Този начин на гласуване се предвижда и в Правилника на Народното събрание като една от формите на гласуване (чл. 53, ал. 2, т. 2). Друг начин на нерегистрирано гласуване е „ставане и сядане“ на местата, каквато практика има в Германия и Австрия.

Безспорно начините на регистрираното гласуване са по-точни. ПОДНС предвижда: ставане от място при поименно извикване по азбучен ред и отговаряне (roll call — англ.); саморъчно подписване; поименно изписване имената на народните представители и начина на тяхното гласуване чрез компютризираната система на гласуване (running names — англ.) и най-практикувания начин на гласуване — компютризираната система за гласуване, който начин на гласуване е ежедневната практика в Народното събрание.

В някои парламенти по света има интересна форма на регистрирано гласуване — т.нар. „разделяне“ (division — англ.), при което народните представители напускат пленарната зала през няколко врати — в Камарата на общините вратите са 2 съответно „за“ и „против“, а в Бундестага на Германия вратите са 3 — съответно „за“, „против“ и „въздържал се“; преброители броят излизащите народни представители и така формират резултата от гласуването.

Кой начин на гласуване ще се приложи, решава Народното събрание. Широко застъпена практика в съвременния парламент, в т.ч. в Народното събрание, е да се използва компютризирана система за гласуване. Тя замести гласуването с вдигане на ръка и се възприе като „общ ред“ за гласуване в Народното събрание^[3]. Когато народни представители искат да се гласува по друг начин, се прави предложение от най-малко 1/10 от общия брой народни представители или от парламентарна група, след което се провежда гласуване.

Времето за гласуване в пленарната зала на Народното събрание е до 1 минута, но не по-малко от 15 сек. От обявяването му до приключването не се допускат изказвания (чл. 55 от ПОДНС). В случай на равенство на гласовете предложението се смята за отхвърлено (чл. 57, ал. 2 от ПОДНС). Резултатът от гласуването се обявява от председателя — веднага след приключване на гласуването. Този е моментът, в който може да се направи оспорване както на самата процедура по, конкретното гласуване, така и на резултата от него. Председателят разпорежда гласуването да бъде повторено. Резултатът от повторното гласуване е окончателен.

По средата на легислатурата на 40-ото Народно събрание се реализира идеята за т.нар. „време за гласуване“ не само като практика, но и като позитивноправна уредба: гласуването се извършва в четвъртък и петък от 9:00 ч. до изчерпване на съответните въпроси и/или законопроекти и проекти за решения, по които обсъжданията са приключили. По изключение председателят на Народното събрание може да отложи началото на гласуването до приключване на вече започнат дебат или за проверка и осигуряване на кворум. Народното събрание може да определи и друго време за гласуване в случаите на чл. 84, т. 4–8 и 12, чл. 89, чл. 91 и чл. 112 от КРБ, както и когато необходимостта за това произтича от естеството на акта или при извънредни заседания (чл. 53, ал. 3 и 4 от ПОДНС). Паралелно обаче остана да действа и предишната уредба: председателят на Народното събрание определя времето за обсъждане на всяка точка от дневния ред, както и деня и часа, в който ще се извърши гласуването по нея (чл. 45, ал. 1 от ПОДНС). Очаква се парламентарната практика да постигне необходимия синхрон във „времето на гласуване“.

В заключение заслужава да се отбележи, че въпреки научно-техническия прогрес и безспорния напредък в съвременните компютризирани системи за гласуване, интересен е фактът, че класически парламентарни страни (Великобритания, Германия) предпочитат по-примитивните начини на гласуване. Видно е предпочитанието към публичността на тези начини на гласуване, при които явно личи как гласува отделният народен представител, а и той самият вижда как гласуват другите.

Съдебна практика (Конституционен съд):

Решение № 1 от 1992 г., ДВ, бр. 11/1992: чл. 76, ал. 2 (клетвата на народните представители);

Решение № 2 от 1992 г., ДВ, бр. 18/1992: чл. 72 (несъвместимости на депутатския мандат);

Решение № 10 от 1992 г., ДВ, бр. 63/1992: чл. 69 и 70 (имунитетът на народния представител);

Решение № 16 от 1992 г., ДВ, бр. 94/1992: чл. 77 (председателят на Народното събрание);

Решение № 19 от 1992 г., ДВ, бр. 103/1992: чл. 77 (председателят на Народното събрание);

Решение № 2 от 1993 г., ДВ, бр. 16/1993: чл. 70 (имунитетът на народните представители);

Решение № 4 от 1993 г., ДВ, бр. 30/1993: чл. 68, ал. 1 (несъвместимости на депутатския мандат);

Решение № 5 от 1993 г., ДВ, бр. 31/1993: чл. 68, ал. 1 (несъвместимости на депутатския мандат);

Решение № 8 от 1993 г., ДВ, бр. 41/1993: чл. 68, ал. 2 (депутатският мандат);

Решение № 10 от 1993 г., ДВ, бр. 53/1993: чл. 72 (предсрочно прекратяване пълномощията на народен представител);

Решение № 1 от 1994 г., ДВ, бр. 25/1994: чл. 149, ал. 1, т. 2 (законността на избор на народен представител);

Решение № 2 от 1995 г., ДВ, бр. 39/1995: чл. 65, ал. 1 и 72, ал. 2 (прекратяване пълномощията на народен представител);

Решение № 4 от 1995 г., ДВ, бр. 62/1995: чл. 73 (конституционността на ПОДНС);

Решение № 5 от 1995 г., ДВ, бр. 62/1995: чл. 73 (конституционността на ПОДНС);

Решение № 11 от 2000 г., ДВ, бр. 89/2000: чл. 76, ал. 3 (предсрочно освобождаване на заместник-председател на Народното събрание);

Решение № 5 от 2001 г., ДВ, бр. 30/2001: чл. 64, ал. 1 (мандатът на Народното събрание тече от изборния ден);

Решение № 12 от 2001 г., ДВ, бр. 50/2001: чл. 70 (наказателна неприкосновеност за кандидати за народни представители и за застъпниците);

Решение № 12 от 2002 г., ДВ, бр. 112/2002: чл. 67, ал. 1 и чл. 79 (свободният парламентарен мандат и парламентарните комисии);

Решение № 5 от 2003 г., ДВ, бр. 39/2003: чл. 81, ал. 2 и 3 (стенографските протоколи от Народното събрание);

Решение № 8 от 2003 г., ДВ, бр. 54/2003: чл. 81, ал. 3 (гласуването с чужди карти);

Решение № 6 от 2007 г., ДВ, бр. 35/2007: чл. 79 (парламентарните комисии в законодателството).

Литература:

Баламезов, Ст. Конституционно право. Част I, II. С., Софи-Р, 1993.

Велчев, Б. Имунитетът по наказателното право на Република България. С., Софи-Р, 2001.

Киров, Ст. Депутатската длъжност. — Демократически преглед, 1906, № 4.

Спасов, Б., Парламентарно право. С., Сиби, 1996.

Avril, P., J. Jicquel. Droit parlementaire, 2. ed., Montchrestien, 1996. Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, herausg. H. P. Schneider, W. Zeh, De Gruyter, 1989.