Към текста

Метаданни

Данни

Включено в книгата
Година
(Пълни авторски права)
Форма
Учебник
Жанр
Характеристика
  • Няма
Оценка
4,5 (× 2 гласа)

Информация

Сканиране
Диан Жон (2010)
Корекция и форматиране
проф. Цвети (2011)

Издание:

Проф. Емилия Друмева. Конституционно право

Българска. Трето преработено и допълнено издание

Редактор: Михаил Гочев

Коректор: Илка Стамболиева

Технически редактор: Божидар Стоянов

Предпечатна подготовка: Петър Дамянов

Печат и подвързия: „Абагар“ АД, Велико Търново

Художник на корицата: Дамян Дамянов

Сиела софт енд паблишинг АД 1463 София, 2008

ISBN: 978–954–28–0248–8

История

  1. — Добавяне

Отговорност

1. Наказателна отговорност на министрите

Наказателната, наричана още „съдебна“ отговорност на министрите в исторически план е по-старата; днес се приема, че тя до голяма степен е изместена от другия вид министерска отговорност — политическата/парламентарната отговорност, а министрите в служебното им качество могат да бъдат привличани към наказателна отговорност по квалифицирани наказателни състави като длъжностни лица с ръководни функции в осъществяването на държавната политика.

Практиката по света е различна: в Италия например наказателната отговорност на министрите се реализира от общите съдилища, като за това е необходимо разрешение на парламента. В Гърция този вид отговорност се осъществява от особен съд. Особен съд се произнася по тези въпроси и в Бразилия. В немалко страни компетентен да осъществява тази особена наказателна отговорност на министрите е Върховният съд — за да се задейства такава процедура, е необходимо предложение, поддържано с квалифицирано мнозинство в парламента — такъв е случаят във Финландия, Дания, Холандия, Япония и др. А там, където има Конституционен съд и той има силни позиции — Германия, Португалия, Австрия и др. — осъществяването на особена съдебна отговорност на министри е негова компетенция, която проявява сродни белези с европейските варианти на т. нар. импийчмънт (вж. Раздел XII).

В българската конституционна традиция особената съдебна отговорност на министрите е уредена в Търновската конституция — чл. 155–159; предвиждат се четири наказателни състава: нарушение на Конституцията; измяна на отечеството или на княза; предателство и вреда, причинена на държавата за лична полза. За да бъде задвижена процедурата, в Народното събрание трябва да е постъпило предложение на най-малко 1/4 от народните представители. Следва формиране на следствена комисия, чийто доклад се гласува в пленарната зала — потребно е квалифицирано мнозинство най-малко 2/3 от присъстващите народни представители за приемането му — дали да се даде въпросният министър на съд. В рамките на тази процедура един народен представител е излъчван като държавен обвинител. По-нататък процедурата продължава извън парламента — Конституцията предвижда особен държавен съд за съдене на министрите (чл. 158). Освен в Конституцията, правна уредба се съдържа и в „особен закон“ — Законът за съдене на министрите (приет в 1880 г., с изменения). Съдът се състои от съдии от Върховния касационен съд и от апелативните съдилища. Присъдата на държавния съд е окончателна. Народното събрание може да даде съгласие за опрощаване на наложеното наказание, а самото опрощаване/помилване се прави от държавния глава. При действието на Търновската конституция е имало няколко случая на започнала процедура за съдене на министри, но никой от тях не е приключил докрай[1].

При изработването на КРБ имаше обширни дискусии по въпроса дали да има наказателна отговорност за министри като „особена наказателна отговорност“, или те да бъдат подвеждани под наказателна отговорност в рамките на действащото наказателно право и процес. Надделя второто мнение, а именно, че системата на общото правосъдие разполага със средства и механизми да обхване такива случаи като квалифицирани състави, при които страна е министър или бивш министър в това му качество. В този смисъл КРБ даде превес и институционализира съвременния вид отговорност на правителството и на министрите — парламентарната.

2. Парламентарна отговорност

Тази отговорност представлява сърцевината на парламентарната форма на управление. Проявява се като отговорност на правителството пред парламента и зависимост на правителството от доверието на парламента. По този начин „отговорност“ и „доверие“ са две понятия в конституционното право, вместващи се в рамките на особеното правоотношение между избрания парламент, от една страна, и гласуваното от парламента правителство, от друга. Основна черта на парламентарната форма на управление (вж. Раздел III) е, че парламент и правителство участват в създаването на държавната политика; правителството ръководи осъществяването и носи отговорност за изпълнението на държавната политика. Функцията по управление на държавата остава резервирана за органите на изпълнителната власт. Правителството разполага със самостоятелни компетенции и задачи, които имат своето основание в Конституцията (чл. 105 и сл.), а не произтичат пряко от парламента. В този смисъл правителството не представлява някаква комисия на парламента, а е самостоятелен висш държавен орган, натоварен от Конституцията със специфични функции и задачи, за чието осъществяване то отговаря пред парламента, и с това — пред народа. Но във всички случаи в парламентарната форма на управление решаващата власт остава у парламента. Парламентът е органът, който взима решенията, формиращи осъществяването на правителствената политика. Най-добре това е изразено в известната максима, че „Парламентът не управлява, но оставя управлението да бъде осъществявано“ (вж. Раздел XI).

Налага се изводът, че парламентарната отговорност на правителството не е отговорност в правния смисъл на думата, т.е. не е гаранция за насрещната страна. Парламентарната отговорност е установена в отговор на една необходимост от политическо оправдаване на дейности, извършвани в правителствената сфера. Касае се за политическа оценка, давана от парламента за дейността на правителството. От парламента зависи как, докъде, с какви средства той ще произнесе своята преценка, как ще я оформи и какви ще бъдат последиците за държавното управление.

В исторически план парламентарната отговорност като институт е възникнала във Великобритания в средата на XVIII в., когато се изграждат основите на парламентаризма, и когато той израства като система на управление със свои принципи и съдържание. Смята се, че повратен момент в този процес е прецедент през 1742 г., когато при неуспешен резултат от гласуване в Камарата на общините първият министър си подава оставката като глава на правителството, т.е. поема отговорността.

Правната теория е обособила парламентарната отговорност в две групи: колективна/солидарна и индивидуална. Колективната отговорност се реализира спрямо Министерския съвет като екип, като колектив. Индивидуалната отговорност е по отношение на отделния министър.

Действащата българска Конституция предвижда както колективната, така и индивидуалната отговорност на министрите: вот на недоверие, вот на доверие, актуални въпроси, питания, интерпелации, анкетни и проучвателни комисии, изслушвания. Тук ще бъдат разгледани само вот на недоверие и вот на доверие към правителството; за останалите форми вж. Раздел XI.

 

2.1. Вот на недоверие. Вотът на недоверие е най-силната форма на контрол, упражняван от парламента спрямо правителството, и съответно — най-тежката форма на отговорност на правителството пред парламента. Тя се прилага само в парламентарните страни и не съществува в страни с президентско управление (вж. Раздел III).

Класическата конструкция е следната: процедурата протича и приключва в парламента; предложението излиза „из средата на парламента“ — такова предложение може да направи само сравнително голяма група от народни представители: най-малко 1/5 от народните представители (България), или 1/10 от народните представители (Испания, Германия, и др.). Предложението се поставя на гласуване при особена процедура: то трябва да получи като подкрепа и особено мнозинство, различно от мнозинството, с което парламентът приема своите актове. Ако всичко това е спазено, вотът на недоверие към правителството е успешен и правната последица от него е възможно най-радикалната — правителството е длъжно да подаде оставка. Така, със своя вот, парламентът е изразил своето недоверие към правителството; то вече няма оправдание да управлява.

В Република България правната уредба се съдържа в Конституцията (чл. 89) и в ПОДНС (чл. 91–92). Още през 1992 г. Конституционният съд даде задължително тълкуване на вота на недоверие към правителството[2]. Предложението за вот на недоверие може да бъде както към Министерския съвет, така и към министър-председателя. Вот на недоверие обаче към отделен министър не се предвижда; отделният министър отговаря пред парламента в рамките на други процедури (вж. Раздел XI). Право да внесат в Народното събрание такова предложение имат най-малко 1/5 от всички народни представители, т.е. 48 народни представители.

Предложението може да бъде както по конкретен повод, така и по цялостната програма или по цялостната политика на правителството[3]. При всички случаи искането за вот на недоверие трябва да бъде скрепено с мотиви.

Предложението се поставя за разискване в пленарна зала не по-рано от 3 и не по-късно от 7 дни от неговото постъпване. Този ред има своето обяснение в радикалните последици; процедурата е особена и в нея постоянните комисии не участват. Правилникът не допуска да се правят промени и допълнения в текста на внесеното предложение за вот на недоверие. По тази причина обсъждане в постоянните комисии би било безсмислено.

Гласуването се провежда не по-рано от 24 часа след приключването на разискванията. Предложението е прието, когато за него са гласували повече от половината от всички народни представители, т.е. квалифицирано мнозинство в сравнение с обикновеното мнозинство — повече от половината от присъстващите, с което се приемат актовете на Народното събрание. Това означава, че вотът на недоверие е успешен, когато подадените в негова подкрепа гласове представляват абсолютно мнозинство — повече от половината от всички народни представители. Гласуването е явно; не се предвиждат никакви особени задължителни начини на гласуване (както например в Италия, където при вот на недоверие задължително има поименно гласуване).

Систематическото място на конституционната уредба (чл. 89) е в Глава трета „Народно събрание“. Тази систематика свидетелства, че създателите на Конституцията предвиждат този институт като най-силното оръжие, с който парламентът разполага срещу правителството. Правните последици от успешно упражнения вот на недоверие към правителството или към министър-председателя са задължително подаване оставката на правителството и прекратяване на правомощията му. В тази хипотеза действащата българска Конституция не предвижда разпускане на парламента по предложение на министър-председателя.

В резултат на успешния вот на недоверие към правителството то е с прекратени правомощия като редовно правителство, превръща се в „правителство в оставка“ и продължава да изпълнява функциите си до съставянето на редовно правителство по установения ред (чл. 99, ал. 6 от КРБ). В какъв срок следва да започне формирането на новото правителство? Конституцията не го посочва, но отговорът се налага от крайната ситуация — колкото може по-скоро.

Ако в Народното събрание не се постигне необходимото квалифицирано мнозинство в подкрепа на предложението за недоверие към правителството, вотът е неуспешен и правителството продължава да управлява. Но и неуспешният вот има правна последица: ново предложение за недоверие на същото основание не може да бъде направено в следващите 6 месеца (чл. 89, ал. 3 от КРБ).

 

2.2. Вот на доверие.

Той е оръжие, с което разполага не парламентът, а правителството. В това се състои същностната разлика между вота на доверие и вота на недоверие: вотът на доверие е оръжие на правителството като средство за стабилизирането му и за преодоляване на търкания и конфликти с парламентарното мнозинство.

Систематическото място на правната уредба в Конституцията (чл. 112) е в Глава пета „Министерски съвет“. Съгласно този текст Министерският съвет може да поиска Народното събрание да му гласува доверие по цялостната политика, по програмата му, или по конкретен повод. Правна уредба се съдържа и в ПОДНС (чл. 90 и 93).

Процедурата, по която се развива искането за доверие от страна на правителството, е по-проста в сравнение с тази за вот на недоверие към него. Докато при вот на недоверие трябва да изминат три дни след постъпването на предложението, при внесено искане за вот на доверие разискванията започват на следващото заседание след постъпването му. След приключване на разискванията Народното събрание приема решение веднага, на същото заседание — за разлика от вота на недоверие, където след приключване на разискванията трябва да изтекат 24 часа и едва тогава се гласува предложението за недоверие.

Различие има и в мнозинството, което е решаващо за приемане вот на доверие. Решението по искането за доверие е прието, ако е подкрепено с гласовете на повече от половината от присъстващите народни представители — същото мнозинство, с което Народното събрание приема своите актове.

Какви са правните последици от успешното, респ. неуспешното искане вот на доверие? При успех на поискания вот правителството е стабилизирано; стабилизацията е поне за следващите шест месеца, в който период към правителството не може да бъде правено предложение за вот на недоверие на същото основание, на което правителството вече е поискало и получило доверие — така предвижда чл. 93 от ПОДНС и се опира на даденото от Конституционния съд задължително тълкуване[4].

Тълкуването е било необходимо, защото КРБ предвижда такъв шестмесечен стабилизиращ срок само в чл. 89, т.е. относно вота на недоверие, но не и относно вота на доверие в чл. 112. Конституционният съд тълкува правните последици на вота на недоверие и на вота на доверие в смисъл, че шестмесечният стабилизиращ срок при неуспешен вот на недоверие се отнася и до случая на успешно упражнен вот на доверие по чл. 112 от КРБ. Съдът съединява правните последици на двете правни фигури: на успешния вот на доверие към правителството и на неуспешния вот на недоверие към правителството: при гласуване на доверие или отхвърляне вот за недоверие към Министерския съвет ново предложение за гласуване недоверие на същото основание не може да бъде направено в следващите шест месеца. Член 93 от ПОДНС регламентира в същия смисъл. Продължавайки да бъде последователен, Конституционният съд добавя още: ако постигнатият стабилизиращ резултат е бил поискан и гласуван по цялостната политика или програма на правителството, то последващо предложение за недоверие в рамките на този шестмесечен период по какъвто и да е повод, освен за извършено в този период нарушение на Конституцията, не може да се прави, тъй като то a priori се поглъща от предходното предложение по цялостната политика[5].

При неуспешен вот на доверие, както и при успешен вот на недоверие министър-председателят е длъжен да подаде оставката на правителството; правомощията на Министерския съвет и в двата случая се прекратяват — приложение има разпоредбата на чл. 111, ал. 1, т. 1 от КРБ.

Предложения за вот на недоверие при действието на КРБ е имало: в 36-ото Народно събрание общо 7 предложения (към Министерския съвет — 5, към министър-председателя — 2), всичките неуспешни. В 37-ото Народно събрание е имало 3 предложения за вот на недоверие, без успех. В 38-ото Народно събрание — 4 предложения за вот на недоверие, без успех. В 39-ото Народно събрание — 6 предложения за вот на недоверие, без успех. В 40-ото Народно събрание (март 2008 г.) е имало 5 вота на недоверие, без успех.

Вот на доверие при действието на КРБ Министерският съвет е поискал само веднъж; вотът не е бил успешен, и правомощията на правителството са били прекратени[6].

Съдебна практика (Конституционен съд):

Решение № 13 от 1992 г., ДВ, бр. 87/1992: чл. 89 (вот на недоверие към правителството).

Решение № 20 от 1992 г., ДВ, бр. 18/1993: чл. 99 (съставянето на правителство, служебното правителство).

Решение № 19 от 1993 г., ДВ, бр. 4/1994: чл. 106 (МС организира стопанисването на държавното имущество).

Решение № 4 от 1994 г., ДВ, бр. 56/1994: чл. 112, ал. 2 (косвен блам на правителството).

Решение № 5 от 1994 г., ДВ, бр. 58/1994: чл. 105, ал. 2 (правителството може да създава административни органи).

Решение № 14 от 1995, ДВ, бр. 85/1995: чл. 106 (МС организира стопанисването на държавното имущество).

Решение № 6 от 2001 г., ДВ, бр. 34/2001: чл. 106 (МС и изпълнението на държавния бюджет).

Решение № 9 от 2001 г., ДВ, бр. 46/2001: чл. 65, ал. 2 (министрите продължават да изпълняват функциите си като кандидати за депутати).

Решение № 11 от 2002 г., ДВ, бр. 110/2002: чл. 106 (МС организира стопанисването на държавното имущество).

Решение № 5 от 2005 г., ДВ, бр. 45/2005: чл. 105, ал. 2 (възлагане на държавни функции).

Литература:

Баламезов, Cт. Конституционно право. Част I. С., Софи-Р, 1993.

Близнашки, Г. Конституционното положение на правителството. — Съвременно право, 1994, № 2.

Владикин, Л. Организация на демократичната държава. С., 1992.

Друмева, Е. Правителството — функционално и институционно понятие. — Правна мисъл, 1995, № 1.

Киров, Ст. Българско конституционно право. С., Т. Ф. Чипев, 1938.

Лок, Дж. Два трактата за управлението. С., ГАЛ-ИКО, 1996. Спасов, Б. Конституционно право. Част III. С., Юриспрес, 2002. Стойчев, Ст. Конституционно право. 5 изд. С., Сиела, 2002. Frotscher, W. Die Regierung als Rechtsbegriff, Dunker&Humbolt, Berlin, 1975.

Maurer, H. Staatsrecht I, 5. Aufl., C. H. Beck, 2007.

Бележки

[1] Киров, Ст. Българско…, с. 277–284.

[2] Реш. № 13 на КС от 1992 г., ДВ, бр. 87 от 1992 г.

[3] Пак там.

[4] Реш. № 13 на КС от 1992 г., ДВ, бр. 87 от 1992 г.

[5] Реш. № 13 на КС от 1992 г., ДВ, бр. 87 от 1992 г.

[6] Решение на Народното събрание, ДВ, бр. 90 от 1992 г.