Емилия Друмева
Конституционно право (23)

Великобритания

Великобритания е родината на парламента и на парламентаризма като система. Тя е люлка на съвременната конституционна държава. Към нейната държавна и политическа история често се връщаме, защото там се съдържат кълновете и първообразите на много съвременни институти на конституционното право. От друга страна, Великобритания заедно с онези страни, които следват нейната традиция в държавното си устройство и правната система — всички те представляват самостоятелна линия в развитието на световния конституционализъм, която ясно се очертава при изучаването на основните теми в конституционното право: форма на държавно управление, парламентаризъм, отговорност на правителството, импийчмънт, изборни системи и др.

И още една особеност — конституционното развитие на Великобритания се характеризира с постепенност и приемственост. В никоя друга европейска страна действащият правен ред не изобилства с толкова много „работеща традиция“. Никъде другаде конституционното право няма своите корени така дълбоко в миналото — и короната, и двете камари на парламента, и съдилищата са запазили до днес в значителна степен белези от миналото. Тази приемственост и приспособяемост може да бъде проследена в което и да е от оригиналните приноси на британския конституционализъм. Най-значимите са:

— личните права и свободи имат дълго съществуване в рамката на „общото право“, записани са тържествено още в началото на XIII в., получили законова уредба едва през XVII в., която обаче продължава да действа и сега;

— парламентарната форма на управление кристализира постепенно след победата на „Славната революция“ през XVII в.; парламентът изземва правомощия от Короната и налага принципа за парламентарно отговорното правителство като ядро на парламентарната система;

— политическите партии във Великобритания се формират още в ранните борби на парламента срещу феодалния абсолютизъм (във втората половина на XVII в.); те повлияват по-късното формиране на политически партии в други държави.

Следва кратко описание на отделни важни етапи в конституционното развитие на Великобритания.

1. Великата харта на свободите

След победата на Уилям Завоевателя в 1066 г. в британската история започва т.нар. нормански период, през който се установяват държавни институции, заимствани от европейския континент. Основен орган на феодалната държава е Кралският съвет (curia regis), от който произлизат висшите съставни органи на британската феодална държава — Тайният съвет и Камарата на лордовете.

От този ранен период несъмнено най-голямо значение за съвременния конституционализъм, за правата и свободите има известната Magna Charta Libertatum — Великата харта на свободите. Тя представлява феодален договор, подписан от крал Джон Безземни и въстаналите барони през 1215 г. С подписването кралят се задължава да спазва записаните в него човешки права и свободи в рамките на англосаксонската традиция на „общото право“. Това, което придава непреходно значение на Хартата, са записаните клаузи, които надхвърлят нейната важимост само за страните по договора и я превръщат в основа на цялата британска правна система за дълго еволюционно развитие, при което феодални права биват трансформирани в неотнемни основни права на всеки човек. Записаните феодални постулати с годините преживяват развитие в естествените права и разбирането за личната свобода.

Още в Хартата е записано, че кралят винаги следва да се съветва с бароните, да иска тяхното съгласие по всички важни държавни въпроси, включително и по данъците. Издига се непреходният лозунг „Няма данъци без представителство“ (No Taxation Without Representation). C него постепенно се налага основният принцип в държавното управление, че определянето и облагането с данъци, набирането на средства за държавната хазна следва да бъде решавано единствено от представителния орган в държавата, а това е феодалният парламент. Така биват извоювани „бюджетни права“ за феодалния парламент (вж. Раздел XI); това завоевание представлява основата, върху която парламентът постепенно еволюира и се налага като законодател и център в упражняването на държавната власт.

В Хартата се съдържат и редица важни правила, кристализирали след векове в британския вариант на „правовата държава“ — принципът за „господство на правото“ (Rule of Law — вж. Раздел IV). Основните моменти в него са: наказанието по тежест да съответства на обществената опасност на извършеното; наказанието да не засяга жизнените средства на наказвания; отчуждаването за публична полза да се обезщетява веднага и съответстващо; човек не може да бъде лишаван от собствеността и от свободата си чрез действия на публичната власт, освен въз основа на присъда, произнесена по „общото право“ и др.

От историята е известно, че не един притежател на Короната се е опитвал да заобикаля изискванията на Великата харта на свободите. По тази причина се установява обичаят, преминал по-късно в други държави като конституционноправна норма, държавният глава да полага клетва, че ще спазва извоюваните права на парламента и човешките свободи. Заслужава да се припомнят редица основни начала, записани в този феодален документ, и намерили непреходно място като принципи в конституционализма не само на Великобритания, но и на Съединените американски щати, и на други страни: право на надлежен съдебен процес (вж. Раздел XV), habeas corpus (вж. Раздел XVII), участие на съдебни заседатели (вж. Раздел XIV) и т.н. — всички те и днес действат като съдебни гаранции при закрилата на правата и свободите.

2. Представителната власт

Появата на представителната техника в държавното управление, родила се в рамките на европейския феодализъм, се счита за най-значимото явление на европейската цивилизация през Средновековието. То няма аналог в древността. Още в края на XIII в. от Англия има сведения за съвместни заседания на трите съсловия — представители на общините и на градовете, заедно с бароните и духовните лордове. Поводът за такива заседания е била постоянната нужда от приходи в държавната каса. Търсило се е финансовото съдействие и на „третото съсловие“. За да бъде осигурен притокът на техните пари, монархът ги е „дарявал“ с колективната привилегия да участват във взимането на решения заедно в кралските съвети, с лордовете, които са участвали по право. В отговор общините са предявявали свои искания за издаване на закони, които ще бъдат в техен интерес. Този механизъм на даване съгласие за данъци от страна на третото съсловие срещу участие в приемането на желани правни актове и благоволението от страна на монарха, изиграва решаваща роля за установяването и нарастване значението на съсловно-представителния парламент; това е първата връзка между създаващото се гражданско общество и средновековната държава. 1295 година се смята за рождената на британския парламент. Свиканият тогава „парламент-модел“ включва както лордовете, които заседават в него по право, така и представители на общините, на градовете, на дребните феодали. Заслужава да се отбележи, че още тогава мандатът, който получават представителите на третото съсловие в Англия, не е императивен, т.е. те не се смятат обвързани със задължителни избирателски поръчения, а гласуват свободно и по съвест.

Оттук нататък следва възходящото развитие на парламента. Историята на британския конституционализъм е преди всичко история на възникването и правно-политическото формиране на представителното управление, заменящо деспотизма и разпокъсаността на феодалната монархия. Феодалните порядки предизвикват недоволството на широки обществени слоеве. Третото съсловие и най-вече зараждащата се буржоазия, са най-организираният и осъзнат обществен елемент. В този исторически момент техните интереси съвпадат с интересите на формиращата се нация. За да получи достъп до държавното управление и с това да участва във вземането на държавни решения, третото съсловие използва неразвитите представителни форми на феодалния парламент и се бори за тяхното демократизиране.

В един продължителен период (XIV–XV в.) на междуособни борби парламентът успява да застане по средата на остри стълкновения за властта, пресъздадени в пиесите и хрониките на У Шекспир. От тази си позиция посредством извоюваните бюджетни правомощия парламентът постепенно изземва от монарха правотворчески права. Назрява потребността политическото представителство в парламента да се обвърже с полагащата се тежест и позиция на законодател, т.е. парламентът да бъде единственият автор на право с висша сила. Британският парламент се налага като титуляр на законодателната власт в държавата.

Счита се за заслуга на британския парламент, че успява да предотврати на Острова установяването на абсолютна монархия, когато по същото време такава господства на европейския континент. При управлението на династията на Тюдорите през XVI в., когато на престола се възкачват силни личности, държавата претърпява съществени административни и финансови реформи. Но парламентът успява да отстои завоюваните си позиции, като основното му оръжие е плътното „затваряне на държавната кесия“. Той се стабилизира и като законодател: по това време се правят първите крачки в т.нар. делегирано законодателство (вж. Раздел XIII). Британският модел на този институт се развива в една конструкция на упълномощаване, при която парламентът остава титуляр на законодателната власт, т.е. не разрешава на изпълнителната власт самостоятелно да твори право дори и в рамките на закона; упълномощаването се третира като временна и необходима мярка. Отзвук от това разбиране в полза на парламентарното върховенство е, че в съвременната правна система на Великобритания липсва самостоятелно основание за изпълнителната власт да издава подзаконови нормативни актове; за да направи това, тя се нуждае винаги от делегиращ закон на парламента.

Фигурата на парламента като представителен орган и като законодател заема централно място в британската държава. Смята се, че в тази епоха се залагат основите на конституционната държава. През 1605 г. законодателната власт на парламента бива характеризирана като „върховна и абсолютна“ — думите са на изтъкнатия юрист и политик Едюърд Кок (1552–1634). Може би тогава е подранила, но по-късно тази характеристика служи за основа, върху която израства водещият принцип на британския конституционализъм — „върховенството/суверенитетът на парламента“. Този принцип намира своето съдържателно закрепване в законите, приети във времето на Славната революция през втората половина на XVII в. и през следващите години.

3. Славната революция

Така е наричан завършващият етап на едно продължително революционно и еволюционно развитие във Великобритания. Безспорно най-героичният момент в него е Пуританската революция (1642–1649). Тя е решаващата битка между парламента и своеволията на централната власт. Героят е долната камара на парламента — Камарата на общините: в първите десетилетия на XVII в. в тази камара заседават нови хора — това са икономически заможни и просветени мъже, стремящи се не само да имат решаващата дума при отпускането на пари за държавата, но и при тяхното разходване, т.е. да имат решаващата дума при цялото държавно управление. През 1628 г. се гласува Петицията на правата, с която се настоява пред краля за повече законност и контролирано управление. В отговор Чарлз I разтурва парламента и се започва преследване на парламентаристи. Следва дълъг период — от 1629 до 1640 г., когато парламентът не заседава. Чашата прелива, когато кралят влиза с войска в Камарата на общините (1641). Войната между краля и парламента се печели от парламента; управлението на страната е поето от „Дългия парламент“ (1640–1660); кралят е осъден и екзекутиран. В този период (1653 г.) е създадена първата и единствена досега писана конституция на страната — Инструментът за управление (Instrument of Government), който обаче не влиза в сила (вж. Раздел IV).

Самата Славна революция намира въплъщение в законите, приети в първите години след реставрацията на монархията. Така едновременно с възстановяването на монархията се извършва трайното закрепване на принципите на върховенството на парламента и на правовата държава. Извършило се е „укротяване“ на монархията и трайно полагане основите на правовата държава — в английския й вариант „господство на правото“. През 1679 г. е приет Законът Habeas corpus, считан за крайъгълен камък в развитието към правовата държава.

През 1688–1689 г. е гласуван Билът на правата (Bill of Rights), който отрежда на парламента неограничена власт да законодателства по всякакъв предмет; постановява, че само парламентът може да създава право с висша сила — закони; изключва, по принцип, съдебен контрол върху актовете на парламента; закрепва формирането на Камарата на общините чрез свободни избори; предвижда гаранции за свободни парламентарни дебати; установява принципа за защита на правата и свободите по нормите на т.нар. общо право.

Друг закон, който винаги е сочен като жалон в британския конституционализъм, е Законът за престолонаследяването (Act of Settlement), приет в 1701 г. Едно от неговите постижения е независимостта на съдиите (вж. Раздел XIV), превърнала се по-късно в принцип на конституционната държава. Този закон предвижда и възможността членове на Кралския съвет да бъдат привличани под отговорност за действия на краля — установява се постепенно принципът за отговорността на министрите.

4. Кълновете на парламентарното управление

В правната и политическата теория се поддържа, че тази форма на управление се е наложила по политически прагматизъм. Контурите на „кабинетното управление“ се очертават в първите десетилетия на XVIII в. Кабинетът, като образувание, възниква при развитието на тромавата правителствена структура около краля; включва най-влиятелните „министри на краля“. В практиката се установява, че кабинетът работи по-добре, когато членовете му са от една политическа партия и когато тази партия има поддръжката на мнозинството в Камарата на общините. От това е видно, че парламентарните партии през XVIII в. вече чувствително се намесват в решаващата сфера на управлението в страната. Благоприятна роля изиграват и някои случайни събития: британският престол в началото на XVIII в. се заема от представители на Хановерската династия, които поради германския си произход слабо знаят английски език. Председателството на заседанията на Кабинета бива предоставяно на един от министрите, комуто се дава титлата „пръв министър“. Така правителството/кабинетът се изплъзва от влиянието на краля и заживява самостоятелен живот в политическата сфера. Основното изискване — правителството да бъде носено от мнозинството в Камарата на общините — претърпява консолидация и развитие дотам, че придобива ранг на принцип, на основно начало в британския конституционализъм — принципът за „силното правителство“ (вж. Раздел XIII).

Така в хода на продължителна еволюция, прекъсвана и от революционни сривове, Великобритания е дала на човечеството парламентаризма. Той представлява форма на държавно управление, в която господства специфичното отношение „парламент-правителство“. То се проявява с водещата роля на парламента и с характерно разпределяне на функциите по упражняване на държавната власт чрез смесица от взаимодействие и дуализъм, сътрудничество и противодействие (вж. Раздел III).

„Парламентарното управление“ съдържа следните същностни и структурни елементи:

— По своя състав и дейност правителството е зависимо от доверието на парламента; правителство се формира с кандидати на партията или коалицията, която има подкрепата на парламента. Парламентът може да прекрати правомощията на правителството на определени основания.

— Взаимен контрол между правителство и парламент: правителството има законодателна инициатива, която парламентът е длъжен да разгледа. Парламентът отправя към правителството въпроси и питания, проучва дейността му чрез комисии, може да му гласува недоверие — всичко това са форми на парламентарния контрол, от една страна, и на парламентарната отговорност у правителството, от друга страна.

— Длъжностите „народен представител“ и „министър“ по принцип са съвместими (вж. Раздел X).

— Свободен мандат на народните представители (вж. Раздел X).

— Работеща плуралистична партийна система (вж. Раздел VII).

— Опозиция с реални права и възможности (вж. Раздел X).

Налага се изводът, че в рамките на парламентарната система, а това важи с пълна сила за нейната родина Великобритания, законодателната и изпълнителната власт не са стриктно разделени между парламент и правителство/държавен глава; напротив, има взаимодействие между двете власти, при което кабинетът е свързващото звено — така гласи характеристиката на британския конституционен модел, дадена в 60-те години на XIX в. от изтъкнатия британски публицист У. Беджът (1826–1877). Желаното оптимално функциониране на системата се основава върху мрежа от връзки, интеграция и съдействие, както и върху специфични механизми на възпиране, конкуренция и контрол.