Емилия Друмева
Конституционно право (4)

Конституционното право е клон на публичното право

1. Публично право и частно право

Правният ред в континентална Европа се поделя на две големи области: публично право и частно право. Разграничаването се въвежда още в класическото римско право. Според римския юрист Улпиан (170–228). „Publicum ius est, quod ad statum rei Romanae spectat; privatum quod ad singulorum utilitatem“ — „Публично право е това, което се отнася до положението на римската държава, а частно — това, което се отнася до ползата на отделните лица“^[1].

За правната наука и практика разграничаването придобива фундаментен характер. В последвалите епохи тази дуалистична структура на правото е била възприемана с променлив интензитет. Англо-американската правна система не й отрежда водеща роля. В Европа (континентална) обаче делението на публично и на частно право преживява разцвет през XIX в. с разпространението на учението за либералната правова държава и признаването на дуализма между общество и държава. Делението е преживяло и критики, и отричане (в тоталитарната социалистическа държава). Правната наука и практика до днес обаче не са предложили нещо по-добро в замяна. Така дуалистичната структура на правото като публично и частно и в началото на XXI в. има съществено значение и продължава да служи като основа в разклоняването на съвременния правен ред.

Публичното право регулира жизнената сфера на човека като социално същество. Частното право — отношенията на отделния човек като „privatus“ (лат. от глагола „privare“ — отделям се), т.е. отделил се от другите, за да остане самостоятелен. Сферата на публичното право е тази, която е достъпна за всички — „res publica“ (лат.) — общи дела. В тази сфера действат правила в общ интерес, проявяващи се в мерки и правомощия, които привеждат в действие установения ред и го гарантират. Тези мерки и правомощия представляват обща компетенция за легитимно управление, която дава смисъла и предназначението на публичната власт — тя е у държавата или у други носители, на които държавата е отстъпила отделни функции. Публичната власт се упражнява за осъществяването на общите интереси на лицата и в интерес на обществото като цяло. Публичното право урежда правното положение на държавата и дейностите, осъществявани в обща полза.

Публичното право регулира отношенията между отделния човек и държавата като носител на власт, както и отношенията между държавните органи като носители на власт. В публичното право винаги поне една от страните в правоотношението е носител на публична власт. При установено нарушение санкцията се реализира като репресия от страна на публичната власт. Към публичното право принадлежат следните клонове на правото: международнопублично, конституционно, административно, финансово, наказателно и др.

Към частното право, наричано още гражданско, принадлежат правните норми, уреждащи отношенията на лицата помежду им. В правоотношенията не участва непременно носител на публична власт в това му качество. Тук спадат гражданското, търговското, трудовото, вещното, авторското право и други клонове на правото.

Делението на публично и на частно право води със себе си прилагането на различни методи и процедури, което е от значение за действието на правните разпоредби. За публичното право е присъща формата на едностранно идващото нареждане (закон, административен акт, присъда), т.е. „властният метод“. Това едностранно нареждане идва от носителя на публичната власт. В публичното право действат специфични принципи, правила и стандарти: напр. правилото, че органът на власт, който дава едностранното нареждане, трябва да е оправомощен/компетентен — в това се състои основният принцип на публичното право, известен като принцип на компетенциите (фр.) или принцип на ограниченото управление (амер.): носителят на публична власт може да върши само действия и да издава актове, които изрично са предвидени от правото като негово правомощие/компетенция. В публичното право важи принципът за отговорността на държавата при нарушения и вреди, извършени и нанесени от нейни служители в това им качество.

В частното право важат други принципи, прокламирани в Декларацията за правата на човека и гражданина от 1789 г. (вж. Раздел XVII): отделният човек може да върши всичко, което не му е изрично забранено от правото. В частното право отделният субект сам решава правоотношенията си. В основата лежи частната автономия и договорната свобода, доколкото не търпи ограничения от обществен интерес. Свободата за преценка и действие представлява частноправен израз на личната и стопанската свобода. В частното право субектите от двете страни на правоотношението са равнопоставени. Заслужава отбелязване обаче, че в частноправни отношения могат да участват и носители на публична власт, вкл. държавата, но в тези случаи ще бъдат равнопоставени с другите страни.

Практическото значение на това, дали конкретна правна уредба е в публичното или в частното право, се проявява в следното: кое право/закон ще бъде приложимо в конкретната хипотеза, засягат ли се основни права на гражданите, по кой път да се търси правна закрила за частното право споровете се решават пред общите съдилища; за публичното право — пред административните съдилища и пред Конституционния съд, например:

а) спор по договор за покупко-продажба се разглежда от общите съдилища (районен или окръжен съд — вж. Раздел XIV);

б) спор дали компетентен орган законосъобразно е отказал издаването на разрешение за строеж (публичноправен спор, който няма конституционна природа) се решава по съдебен ред в рамките на административното правосъдие (вж. Раздел XIV);

в) спор за компетенции между Народното събрание и президента на Републиката се решава от Конституционния съд (публичноправен спор с конституционна природа, вж. Раздел XV).

В публичното право спазването на основните права на гражданите действа обвързващо и задължаващо спрямо публичната власт и представлява водещ принцип в демократичната и правова държава (вж. Раздел XVII).

Не са загубили значение и теориите, обосноваващи делението на публично и частно право. Ще посочим три от тях:

1) Според теорията на ползата/интересите (основаваща се на Улпиан) решаващо е дали една правна норма служи на интереса на отделния човек (частно право) или на интереса на обществото (публично право).

2) Основното в теорията на субординацията е, че в публичното право господства принципът на едностранно идващото нареждане и субординацията, и облечената в закон или административен акт държавна воля се налага едностранно. В частното право господства принципът на равнопоставеността — там отношенията могат да бъдат изменяни по взаимно съгласие на договарящите се страни.

3) Според субектната теория една правна норма е винаги в публичното право, щом поне една от страните/субектите е носител на публична власт и упражнява тази власт, т.е. imperium — върховната и правнопринудителна власт, каквато притежава само държавата и по нейна делегация — супранационалните или местните органи на власт. Теорията е известна още като „теория на особените права“; тя разглежда самата област на публичното право като „особено право“, т.е. не „право за всеки“, а като област на особени правни отношения със задължително упражняване на публична власт.

Практиката на съвременната държава свидетелства за комбинирано прилагане на тези теории, например:

Предприемач е сключил договор за наем на офис в двуетажна сграда с двор; след няколко дни поставя в двора голямо светещо рекламно табло с музика и говор. Общината, в чиито граници е сградата, поради шума и агресивното осветление нарежда на предприемача да демонтира таблото. Собственикът на сградата, който в случая е наемодател, също е недоволен, тъй като таблото не е споменато в договора за наем и настоява предприемачът да го демонтира.

Кой път да поеме предприемачът, за да се защитава срещу общинската власт и наемодателя? Пътищата са различни: С общината спорът е в областта на публичното право: а) налице е обществен интерес (теория на интересите) — таблото е шумно и заслепяващо, и общината иска да възстанови обществения ред; б) една от страните в правоотношението има властни правомощия (вж. Раздел XVI) — общината (субектната теория); в) от общината идва нареждане да се демонтира таблото (теорията на субординацията). И по трите теории спорът е в публичното право. Спорът ще се реши по пътя на административното правосъдие (вж. Раздел XIV).

С наемодателя обаче спорът е в областта на частното право. Налице е частен интерес; няма нареждане от орган на публична власт; страните са равнопоставени в договора за наем (дори наемодателят да беше държавата или общината). Спорът ще се реши по пътя на общото правосъдие (вж. Раздел XIV).

И днес разграничаването между сферите на публичното и на частното право продължава да е актуално. Делението придобива нови измерения: съвременната държава навлиза все повече в отношения, традиционно резервирани за частното право. Повечето закони в началото на XXI в. съдържат както частноправни, така и публичноправни норми. През последните десетилетия публичното право расте интензивно като количество и като разнообразие на правната уредба; обособяват се нови правни клонове и подклонове — право на чиста околна среда, право на използването на атомната енергия и др.

Разграничаването между частно и публично право е присъщо на конституционната държава (вж. Раздел IV), в която правноизмерими задачи и функции на държавата и на другите носители на публична власт са ограничавани от свободата и правата на отделния човек и от автономията на социални групи и организации.

Българската правна наука още от първите десетилетия на XX в.^[2] разработва и изучава конституционното право като част от публичното право (с изключение периода на социалистическата държава 1947–1990 г.). Това, което отличава конституционното право от другите части на публичното право, т.е. неговата differentia specifica, е предметът и методът на регулиране.

2. Предмет и метод на конституционното право

През Късното Средновековие (1350–1600) правото в Европа се специализира и „се разклонява“. Сред първите клонове на публичното право се обособява държавното право като „право за държавата“, разбирано в широк смисъл, който включва и наказателното право и процес. На пръв поглед между термините публично и държавно право няма разлика. Но публичното право отдавна е възприемано като по-широкото понятие, включващо всички правни дисциплини (без тези от частното право). От това „държавно право в широк смисъл“ през XIX в. се извършва самостоятелното обособяване на държавното право, имащо за предмет устройството на държавата и реда за нейното управление. По-късно от „държавното право в широк смисъл“ се отделя административното право. Приема се, че едва в първите десетилетия на XX в. се обособява онова „държавно право в тесен смисъл“, което в началото на XXI в. се възприема като равнозначно на „конституционно право“.

В рамката на главната функция на правото — подреждащата функция, основната задача на публичното право е да регулира държавната власт и нейното упражняване; регулират се проявите й „навън“ — задача на „външното държавно право“, равнозначно на международното публично право, и „навътре“ — задача на „вътрешното държавно право“, равнозначно на конституционното право.

В правото основен критерий за обособяването на отделните му клонове е предметът на регулиране, т.е. обществените отношения, които под действието на правото стават правоотношения. Държавното право в посочения тесен смисъл обхваща основополагащите за държавата правни норми, които уреждат устройството, организацията и функциите на държавата и на нейните висши органи, както и отношенията „държава-общество“, вкл. основните права и задължения на гражданите. Следователно, под държавно право се разбира всички онези норми, които, независимо от това дали са намерили място в текстове на писаната конституция, по своя предмет и роля принадлежат непосредствено към осъществяването на суверенната решаваща власт в държавата: освен разпоредбите на действащата конституция тук принадлежи и законовата уредба на гражданството (вж. Раздел II), на изборите и изборното право (вж. Раздел IX), вътрешните процедури и ред за работа на висшите държавни органи (вж. Раздел X) и др. Държавното право в тесен смисъл съдържа принципните норми, които въплъщават и изразяват същността на държавата.

В българската правна традиция има периоди, в които се е изучавало като учебна дисциплина и се е прилагало като клон от действащото право, както „държавно право“ (вж. Благоев, Н. П. История на старото българско държавно право, 1906; Киров, Ст. Общо държавното право, 1918; Владикин, Л. Записки по държавно право, 1929; Спасов, Б. Държавно право на Народна Република България, 1979), така и „конституционно право“ (вж. Баламезов, Ст. Конституционно право, 1936–1945; Спасов, Б. Конституционно право, 2002 и др.). Традиционно, но и понастоящем в германоезичните страни се изучава и прилага държавно право, а в повечето други страни — конституционно право.

Налага се терминологично изясняване, което има своето същностно обяснение. В доктрината е прието, че понятията държавно право и конституционно право не са синоними; понятието за държавно право е по-широко. Но в посочения тесен смисъл държавното право в по-голямата си част се вмества в един особено значим закон, наричан в повечето случаи „конституция“. Но конституцията не е само закон (вж. Раздел IV). Тя е нещо много повече, което оправдава на нея да бъде наречено държавното право в тесен смисъл като клон от действащото право. По думите на един от класиците на съвременното публично право — германският учен Георг Йелинек (1851–1911): „Всеки устойчив съюз се нуждае от порядък, който е съставен и се изпълнява по неговата воля, очертан е неговият обхват и е уредено положението на членовете му в него и към него. Един такъв порядък се нарича конституция. Оттук — всяка държава по необходимост има конституция… При културните народи обаче правилото е, че съществува правно признат порядък, състоящ се от правни норми. Следователно конституцията по правило обхваща правните норми, които регулират висшите органи на държавата, начина на тяхното създаване, тяхното взаимно отнасяне и кръга на тяхното действие, а също така и принципното положение на отделния човек към държавната власт“^[3].

Следователно обособяването на конституционното право се корени във фундаментната значимост на конституцията за модерната държава, в която властта се упражнява „разделно“, т.е. контролирано (вж. Раздел IV) и се признават и гарантират основните права и свободи на гражданите. Тази значимост е преценена и от съвременната българска правна теория и практика като достатъчно силно основание за това клонът на действащото право и изучаваната правна дисциплина да се именуват „конституционно право“. Конституционното право регулира основите на държавната власт и нейното упражняване. То има особено място в националната правна система, защото установява правните предпоставки за създаването и важимостта на другите клонове на действащото право.

Понятието за конституционно право се покрива с понятието за държавно право в тесен смисъл. Впрочем, точно тази идентичност обяснява вариантите в названието на този основен клон в различните правни системи — някъде е „държавно право“ (Германия, Австрия, бившият СССР), другаде — „конституционно право“ (Франция, Италия, Испания, Португалия и др.).

Предметът на регулиране от конституционното право има следната специфика: той е не само сектор от обществените отношения, какъвто е случаят с предмета на регулиране при другите клонове на правото. Предметът на конституционното право включва като основна своя съставка уредбата на нормотворческата и преди всичко — на законодателната дейност в държавата. В тази връзка именитият юрист Ханс Келзен казва, че за една конституция е достатъчно тя принципно да нормира законодателния процес^[4].

Вторият обективен белег, който се използва за обособяване на отделен клон на правото, е методът на правното регулиране. Това са способите и пътищата за осигуряване на предписаното от правната норма поведение. Методът е в пряка зависимост от предмета на правното регулиране. Обществените отношения, които са предмет на правно уреждане от конкретния клон на правото, предопределят и метода, по който правните норми практически ще се реализират. В този смисъл методът за реализиране на правото е вторичен критерий за отграничаване на правните клонове един от друг, особено когато те уреждат сродни отношения.

На конституционното право като клон на публичното право е присъщ властният метод. Той се проявява в характера на правните норми — те поначало са императивни и само в отделни случаи — диспозитивни.

Работата с конституционното право изисква ясни юридически методи, които да осигуряват аргументиране с рационални и контролируеми критерии и стандарти, за да не се допусне прекомерно влияние на субективни преценки и предварително формирани съждения. Изискването за ясен юридически метод произтича от близостта на конституционното право със сферата на политиката. Конституционното право постоянно се нуждае от интерпретация, както от прилагащите органи, така и от юриспруденцията, с цел запазване на самостоятелната му битност и роля спрямо постоянно изменящата се политическа среда. Основна цел на конституционната наука и практика, а оттам и на методите им, е конституционното право да бъде предпазено от прекомерно политизиране (вж. Раздел XV).

3. Характеристики на конституционното право

Конституционното право създава и регулира организацията на държавата и „задвижва“ държавната власт. То установява изисквания, форми и процедури на правотворчество; регулира принципите на взаимодействието между висшите държавни органи. Така конституционното право създава механизмите и закрепва основните начала и конструкции в осъществяването на държавното управление.

3.1. Конституционното право със своя специфичен предмет на регулиране представлява основа за другите клонове на правото. Те намират опора и гаранция за съдържащата се в тях уредба, „под стряхата“ на конституционното право. Само съдържащо принципите за устройството и организацията на държавата, конституционното право има като иманентно присъща задача да осигурява принципно-правната основа за другите клонове на правото. В конституционната държава (вж. Раздел IV) това е иманентно присъщо — напр. принципи, които са основни начала и сърцевина на съвременното наказателно право и процес, са изрично записани и в КРБ и с това са част от конституционното право: nulla poena sine lege (няма наказание, ако закон не го предвижда); nullum crimen sine lege (няма престъпление, ако законът не го обявява). Те са основни начала, записани в Общата част на Наказателния кодекс (чл. 2, ал. 1), и в съответстващия текст от КРБ (чл. 5, ал. 3): „Никой не може да бъде осъден за действие или бездействие, което не е било обявено от закона за престъпление към момента на извършването му.“ Аналогично може да бъде посочен чл. 17 от КРБ като фундаментна уредба на правото на собственост, който е институт на гражданското (вещното) право.

3.2. Политически ориентирано. От всички клонове на правото конституционното право стои най-близо до политиката. То самото регулира правно пътя, по който се печели и упражнява политически решаващата власт в държавата. Определя условията и реда в упражняването на държавната власт и установява нейните граници. С това конституционното право регулира и разпределя властните процеси и подрежда отношенията в държавата за постигане на желаните цели. Конституционното право регулира и канализира процеса на формиране на политическата воля и залага възможните очертания на бъдещото изграждане.

С това нормите на конституционното право, независимо от конкретното си съдържание, винаги имат политически ориентиран характер. Те действат като структурен и регулативен фактор в политическия живот. Поради това конституционното право винаги попада в някои от „агрегатните състояния на политическото“. Всяко от тези състояния винаги е белязано със специфичен градус на напрежение.

От тази своя политическа ориентация конституционното право не може да бъде откъснато. То дава правилата за упражняването на политическата власт; то е постоянно свързано с централната област на политическите борби. Конституционното право се намира постоянно в полето на политическото напрежение, за разлика от други клонове на правото, които могат да попадат там инцидентно.

В тази връзка самите конституционноправни норми като правни норми, регулиращи политическата сфера, са „кристализирали“ и са се превърнали в право като резултат от вземани политически решения и извършени компромиси. Те лесно попадат в полето на политическото оспорване, без обаче с това да престават да бъдат юридически правила за поведение. Исторически погледнато, установяването на всеки конституционноправен институт представлява изживян опит за решаване на реално възникнал политически проблем. Ех facto ius opitur законите се създават от факти.

За близостта на конституционното право с политиката свидетелства самата Конституция. Тя съдържа: политика на правителството (чл. 112), на държавата (чл. 20 и 143, ал. 3); регионална политика (чл. 142); външна и вътрешна политика (чл. 24, 105, ал. 1); политическа партия (чл. 1, ал. 3; чл. 6, ал. 2; чл. 11, 12, ал. 2; чл. 95, ал. 2; чл. 116 и чл. 147, ал. 3); политически плурализъм (чл. 11, ал. 1); политически живот (чл. 11, ал. 1); политически цели (чл. 12, ал. 2; чл. 13, ал. 4); политически неутрални (чл. 116, ал. 1). Тези примери обаче, и близостта на конституционното право до политиката, в никой случай не представляват основание то да бъде наричано „политическо право“. Важна задача на органите, които тълкуват и прилагат конституционното право, е да не допуснат неговото политизиране и възникналите спорове да бъдат решавани по юридически правила и критерии. А що се отнася до политиката — тълкуването и прилагането на конституционното право (с особено важната роля на Конституционния съд, вж. Раздел XV) е силен фактор за нейното „юридизиране“ и с това — за функционирането на правовата държава (вж. Раздел IV).

3.3. Рамково. Конституцията не включва (и не може да включи) в своите текстове подробна уредба на всички въпроси от предмета на конституционното право; оставя се пространство за запълване. Но това не са случайни пропуски. Касае се за ясна концепция, че в конституционноправната сфера се осъществява т.нар. „рамково нормиране“ — създава се скелетната конструкция на държавния организъм и се предвиждат елементите и обхватът на основните му функции. С това конституционното право проявява основна своя черта — то е отворено^[5] да включи в съдържанието си уредба на нови отношения, щом тяхното развитие придобива принципно значение за държавното устройство и организация.

Тази характеристика на конституционното право се проявява в специфичната техника на конституционноправното регулиране: често се борави с общи понятия, от които трудно може да се изведе самото правно правило; записани са лапидарни изречения, зад които всъщност стоят важни политически решения. Немалко конституционни разпоредби представляват трудно постигнати компромисни формули, което всъщност означава, че на практика не се е стигнало до обединяване на становищата. В много случаи присъстват само принципни понятия, например „социална държава“, „равенство в правата“ и др., които се нуждаят от конкретизиране със закон, за да могат да се превърнат в приложимо и изпълнимо право.