Емилия Друмева
Конституционно право (58)

Правомощия

В условията на парламентарна форма на управление президентът има правомощия и в трите сфери на разделно упражняваната държавна власт — в законодателната, в изпълнителната и в съдебната. Правомощията му са предвидени в Конституцията — президентът на Републиката е конституционен орган, който черпи компетенциите си пряко от нея. Законодателството също съдържа правомощия за президента, но те по правило представляват развитие на принципи, заложени в Конституцията.

1. Президентът и законодателната власт

1.1. В някои страни (Франция) президентът има законодателна инициатива в рамките на общия законодателен процес. Действащата българска конституция не го предвижда. Когато обаче се внася законопроект за изменение и/или допълнение на Конституцията или проект за нова Конституция, такъв законопроект се развива по усложнен законодателен ред. В неговите рамки (Глава девета от КРБ) президентът на Републиката има право на законодателна инициатива: той може да внася законопроекти за изменение и допълнение на Конституцията както в Народно събрание (чл. 154, ал. 1), така и във Велико народно събрание — по предмети, изрично запазени за изменение само от Великото народно събрание (чл. 158, т. 2, 3, 4 и 5), така и проект за нова конституция.

 

1.2. Президентът на Републиката обаче няма законодателна инициатива за обикновени закони, нито може да внася в Народното събрание проекти за решения. Той обаче има силна позиция „на изхода“ на законодателния процес — президентът може да упражни санкция/вето върху закон, приет от Народното събрание — да го върне мотивирано за ново обсъждане, което не може да му бъде отказано. Veto (лат.) — „аз се противопоставям/възразявам“ — е формулата, използвана от народните трибуни в Древния Рим при несъгласие с декрет, приет от Сената. В конституционното право „ветото на президента“ е правомощие на изборния държавен глава да се противопостави и временно да суспендира влизането в сила на закон, приет от парламента.

По своята същност президентското вето представлява ехо от „кралската санкция“, т.е. от абсолютното вето, което монархът е можел да упражни спрямо приет от парламента закон, и окончателно да препятства неговото влизане в сила. Исторически ветото има своя произход в Средновековието, когато кралят е бил решаващият орган в държавното управление, вкл. и решаващият участник в законодателния процес (вж. Раздел XI).

Родината на президентското вето е САЩ; институтът на ветото се установява заедно с институцията на президента като държавен глава, избиран за определен срок/мандат. Както в монархията, така и в републиката приетите от парламента закони се представят на държавния глава и се обнародват от него. Санкцията като правомощие на държавния глава — президента, остава, но вече е силно смекчена — тя може да бъде преодоляна от парламента. Ветото на президента не е абсолютно; то е отлагателно, само временно препятства влизането на закона в сила. Парламентът може да го преодолее, като гласува повторно закона. Потребно е по-голямо квалифицирано мнозинство в подкрепа на закона, за да се преодолее възражението на президента, и ако парламентът събере изискуемото мнозинство „за“ закона, ветото е преодоляно и законът трябва да бъде обнародван и да влезе в сила. Така с въвеждането на президентското вето се налага едно ново разбиране за санкцията на държавния глава върху приетите закони — докато кралската санкция се е основавала на традиционното право на монарха да е законодател, ветото у президента се основава на потребността от координация и контрол между законодателната и изпълнителната власт, прилагайки принципа за „проверки и баланси“ в схемата на разделените власти. Смята се, че в парламентарната република (каквато е днешна България) президентското вето има още едно основание — то е в арбитражната функция на държавния глава, предназначена да осигурява единството на нацията (чл. 92, ал. 1 от КРБ).

В традицията на конституционализма президентското вето се разглежда и като средство за опазване на Конституцията и на нейното върховенство (вж. Раздел IV). Налага се изводът, че ветото на президента в съвременната държава е участие на държавния глава в законодателния процес с цел балансиране и контрол в разделното упражняване на държавната власт съобразно установения конституционен ред.

„Вето“ не е термин на действащата българска Конституция, но тя го съдържа като правна конструкция без изрично да го именува така: съгласно чл. 101, в 15-дневен срок от приемането на закон президентът може мотивирано да го върне в Народното събрание за ново обсъждане. Върнатият закон се гласува повторно; ако се събере мнозинство повече от половината от всички народни представители в подкрепа на закона, несъгласието на президента е преодоляно и законът подлежи на обнародване в 7-дневен срок (вж. Раздел XI).

Изключение от тази конструкция представляват законите за изменение и допълнение на Конституцията, както и самата нова Конституция: относно тях президентът няма вето, дори не участва в обнародването. Обяснението е, че по такива законопроекти той има законодателна инициатива, т.е. не следва да е и на входа, и на изхода на законодателния процес едновременно.

Какво обхваща проверката на президента, преди да подпише указ за обнародване на закона? Ясен отговор няма нито в българската, нито в която и да е друга конституция. Отговорът се извежда от същността на президентското вето като „контролен пост“ на изхода на законодателния процес и като инструмент за координация между разделеното упражняване на държавни функции. Следователно проверката е както по съдържанието, така и по формата на закона, вкл. и за съответствието му с Конституцията.

Конституцията не уточнява дали президентът може да върне за ново обсъждане само части от закон или ветото засяга закона винаги цялостно. Конституционната практика, per argumentum a fortiori (след като може да връща цял закон, значи може и част от него), изведе правилото, а ПОДНС ясно го регламентира: ветото на президента може да бъде както по целия закон, така и по части от него (вж. Раздел XI).

Как парламентът се справя с несъгласието на президента? Отговорът е чрез повторно приемане на върнатия закон (чл. 101, ал. 2 от КРБ) — има се предвид повторно еднократно гласуване на целия върнат закон, независимо дали несъгласието на президента е по целия закон или само по части от него. Такава е логиката на отлагателното вето и тя изисква да бъде направено уточнението, че „повторното приемане на закона“, предвидено в чл. 101, ал. 2 и 3 от КРБ като преодоляване на президентското вето, е нещо различно от „повторно преминаване на законопроект“ през всички фази на законодателния процес. Упражняването на ветото и връщането на закона в Народното събрание не превръща приетия закон автоматически в законопроект, който трябва да извърви целия законодателен път. В този смисъл Конституционният съд направи ясно произнасяне по повод оспорени разпоредби от ПОДНС^[1].

Със своето вето президентът привлича вниманието на парламента върху принципи и текстове на закона, срещу които той възразява. В отговор парламентът трябва да положи допълнителни усилия и да прегласува в цялост върнатия закон, като се има предвид, че цялото му съдържание вече е било гласувано и прието по принцип (първо четене), както и в детайли (второ четене). Налага се заключението, че както президентското вето действа като проверка, така и ответната реакция на парламента на този етап не надхвърля проверката, т.е. проявява се в повторното еднократно гласуване на върнатия закон. ПОДНС регламентира по-нататъшното движение на върнатия закон (вж. Раздел XI).

 

1.3. Съгласно чл. 98, т. 4 от КРБ президентът на Републиката обнародва законите. Той, ако няма възражения, е длъжен да обнародва в „Държавен вестник“ приетия от Народното събрание закон в рамките на 15-дневен срок от приемането му (чл. 88, ал. 3 от КРБ). Този срок тече от приемането на закона в Народното събрание, като денят на приемането не се брои (чл. 41, ал. 3 и 4 от ЗНА). Когато обаче президентът е упражнил отлагателното си вето върху приет закон и парламентът е успял да преодолее несъгласието на президента, повторно приетият закон се обнародва от президента в 7-дневен срок от получаването му (вж. Раздел XI).

 

1.4. В исторически план държавният глава по традиция има участие в свикването и отлагането на пленарни заседания, както и в прекъсването (пророгацията) на парламентарната сесия. Съвременното конституционно право значително е ограничило такава намеса. Приема се, че днешните правомощия на държавния глава нямат за цел опека върху парламента, а координация между разделените власти. Съгласно чл. 75 от КРБ новоизбраното Народно събрание се свиква на първо заседание от президента на Републиката. Това той е длъжен да направи в едномесечен срок от деня на изборите. Отказът или просрочването би представлявало нарушение на Конституцията. Така президентът има конституционно задължение да свика новоизбрания парламент на първо заседание в предвидения срок.

Що се отнася до другите заседания на парламента, президентът има право да отправи до председателя на Народното събрание искане за свикване — той е един от субектите, които имат право да поискат това съгласно чл. 78 от КРБ (вж. Раздел X). Тази правна фигура има развитие в ПОДНС — при постъпване на такова искане председателят на Народното събрание е длъжен да свика Народното събрание на заседание в 7-дневен срок.

 

1.5. Президентът на Републиката може да прави обръщения към Народното събрание и към народа (чл. 98, т. 2 от КРБ). Обръщенията не са правни актове. Президентът може да отправя и послания (чл. 102, ал. 1 от КРБ). Той е представител на държавата „навътре“ към нейните граждани и органи; той е представител и „навън“ към другите държави (чл. 92, ал. 1 от КРБ).

 

1.6. Президентът информира Народното събрание по основни въпроси в кръга на своите правомощия (чл. 98, т. 14 от КРБ). Аналогия може да бъде направена със задължението на президента в САЩ „да информира периодически Конгреса за състоянието на съюза“ (чл. 2, § 3 от Конституцията на САЩ). Действащата българска Конституция не предвижда нито срокове, нито форма, нито периодичност, нито задължава президента да се отчита пред Народното събрание. Смисълът и предназначението на чл. 98, т. 14 се съдържат в необходимото взаимодействие и координация между конституционните органи.

 

1.7. Президентът на Републиката има право да иска издаването на извънреден брой на „Държавен вестник“ (чл. 12, ал. 2 от Закона за „Държавен вестник“).

 

1.8. Президентът има правомощия в подготовката на избори за Народно събрание, за местни органи на власт, както и при национален референдум. Той утвърждава изборните книжа, уточнява границите, наименованията и центровете на изборните райони, назначава Централната избирателна комисия за произвеждане на парламентарни и местни избори.

Президентът насрочва изборите за Народно събрание и за местните органи (чл. 98, т. 1 от КРБ). Той има право да предлага произвеждането на национален референдум, а след като Народното събрание е приело решение за произвеждането му, президентът определя конкретната дата (вж. Раздел VIII).

 

1.9. Президентът на Републиката има право да разпусне Народното събрание, но само в един случай — когато след неколкократни опити Народното събрание не е успяло да формира правителство (чл. 99, ал. 5 от КРБ). В този случай президентът назначава служебно правителство (вж. Раздел XIII), като с указа, с който разпуска Народното събрание, определя датата на предсрочни избори, които следва да се произведат в срок 2 месеца. Това е единственият случай по действащата българска Конституция, при който Народното събрание може да бъде разпуснато (вж. Раздел X). Актът за разпускане идва „отвън“ — от държавния глава. С това действащото българско конституционно право съдържа класическия за парламентаризма институт на разпускане (разтуряне)^[2] на парламента.

Разпускането на парламента като правен институт принадлежи към класиката на парламентаризма. То е оръжието, чрез което държавният глава и изпълнителната власт „се справят“ с несъгласното (с тях) парламентарно мнозинство. Традиционната схема е следната: правителството загубва доверието на парламента, респ. „печели недоверието му“; алтернативата пред правителството е: или да отстъпи като подаде оставка, или да предизвика разпускане на парламента, разчитайки на избирателска подкрепа в предсрочни избори. Разпускането на парламента играе роля на балансьор между изпълнителната и законодателната власт — когато несъгласието между парламент и правителство е дълбоко и съществено, разпускането означава обръщане към избирателите — те да бъдат арбитър в спора за кормилото на държавното управление. Като институт на конституционното право разпускането на парламента има и друга роля — то помага на правителството да не се окаже в тотално подчинение на парламента, и едновременно с това стимулира търсенето на диалог и сближаване на позиции до възможно сътрудничество в държавното управление.

Произходът на „разпускането на парламента“ е в родината на парламентаризма — Великобритания. Оттам през XIX в. широко се възприема в континентална Европа заедно със самия парламентаризъм — първоначално като прерогатив на монарха, а после — като правомощие на изборния държавен глава. Свидетелство за това е систематичното място на уредбата в действащата българска Конституция — не в Глава трета „Народно събрание“, а в Глава четвърта „Президент на Републиката“.

Правната конструкция „разпускане на парламента“ съдържа комплекс от сложни отношения между парламент и изпълнителна власт, проявяващи се със своите специфики в различните парламентарни държави. Преобладават два модела. При първия модел разпускането на парламента е правомощие на държавния глава, което той упражнява при настъпването на конституционно предвидени обстоятелства (вкл. успешен вот на недоверие), без за това да е необходимо постъпило от правителството предложение за разпускане на парламента. Идеята е, че държавният глава действа като арбитър в спора между парламент и правителство (Франция, Италия, Япония, Белгия и др.).

При втория модел водеща роля има правителството, по-точно министър-председателят. Тук вече не е необходимо да е налице „падане“ на правителството, за да бъде задействан механизмът по разпускането на парламента. Правителството, респ. министър-председателят, преценява, че съществува благоприятна обстановка за спечелване на предсрочни парламентарни избори и отправя до държавния глава искане за разпускане на парламента (Великобритания, Швеция и др.). Този модел отдалечава института на разпускането от неговия класически първообраз да бъде контрамярка срещу „сваляне“ на правителството, като дава на правителството силен лост за маневри.

В някои страни разпускането на парламента има и „деполитизирана“ битност — представлява автоматично настъпващ етап в процедурата по изменение на конституцията (Белгия, Холандия, Индия и др.).

Логично възниква въпросът има ли случаи, в които парламентът не може да бъде разпуснат? Отговорът е „да“ и те, по дефиниция, са в президентската форма на управление — САЩ, Аржентина, Бразилия и др. (вж. Раздел III). Обяснението е в стриктното разделение на властите, характерно за президентската форма на управление — в неговата схема такава радикална и решаваща намеса на изпълнителната власт в законодателната надвишава летвата на балансите и поради това се счита за недопустима. В тази посока е и обяснението защо първата конституция (1791 г.) от епохата на Великата френска революция, силно повлияна от идеите на Монтескьо, не допуска разпускане на парламента. Днешната конституция на Норвегия (в основата й е конституция, приета през 1814 г. под френско влияние) също не предвижда разпускане на парламента, с което съвременна Норвегия представлява рядък случай в конституционализма на Европа.

Конституцията на съвременна България прави отклонение от класическото разпускане на парламента — предвижда такава възможност единствено в случая на чл. 99, ал. 5. Тази възможност е вместена в процедурата по съставянето на ново правителство — когато след три неуспешни опита с участие на кандидати, предложени от първата, втората и някоя от следващите парламентарни групи, не се е стигнало до избиране на министър-председател и на правителство, разполагащи с доверието на Народното събрание — единствено тогава президентът на Републиката разпуска Народното събрание, назначава служебно правителство и насрочва „ранни“ парламентарни избори в 2-месечен срок. Тук въпросът не е дали има или няма непримиримо несъгласие между парламент и конкретно правителство; тук е налице фактическа невъзможност след три поредни опита да се състави правителство по парламентарен път. В този случай Конституцията е последователна и съдържа оригинално решение: след като по принцип парламентът има решаващо участие в процедурата по формиране на правителство, при положение, че след няколко опита парламентарното мнозинство не успее да състави правителство, тогава този парламент не се вмества вече в рамката на парламентарното управление, той е неспособен да извършва функциите си и подлежи на разпускане, последвано от нови избори. През последните три месеца от своя мандат президентът не може да разпуска Народното събрание (чл. 99, ал. 7).

Отклонението на действащата българска конституционна уредба от класическия образец се проявява в обстоятелството, че Конституцията не предвижда разпускане на Народното събрание като възможна последица при падане на правителството на някое от предвидените конституционни основания (чл. 89, 111, 112 от КРБ — вж. Раздел XIII). Такава компетенция за разпускане на парламента не е предоставена и на президента нито като негово задължение, нито по негова инициатива, нито по искане на правителството. А във всички случаи на предсрочно прекратяване правомощията на правителството (успешен вот на недоверие, неуспешен вот на доверие, оставка на правителството или на министър-председателя, смърт на министър-председателя) КРБ предвижда ясно и недвусмислено (чл. 99, ал. 6), че се започва наново процедурата по съставяне на правителство в три възможни рунда (чл. 99, ал. 1–4, вж. Раздел XIII), при заседаване на действащия парламент.

2. Президентът и изпълнителната власт

2.1. Назначаването и освобождаването на висши държавни служители е традиционно право на държавния глава. Съгласно чл. 98, т. 7 от КРБ президентът на Републиката назначава и освобождава от длъжност държавни служители, определени със закон. Това правомощие има различни правни измерения:

а) в едно от тях президентът действа напълно самостоятелно, без да е необходимо предложение от друг орган — напр. назначава трима членове на Управителния съвет на БНБ (чл. 12, ал. 3 от ЗБНБ), назначава и освобождава служителите в Президентството (чл. 102, ал. 3, т. 5 от КРБ);

б) в други случаи президентът е властен да прави назначения, респ. уволнения, само по предложение на Министерския съвет — напр. ръководителите на дипломатическите представителства и постоянните представители на Република България при международните организации (чл. 98, т. 6 от КРБ), както и висшия команден състав на Въоръжените сили (чл. 100, ал. 2 от КРБ).

 

2.2. Президентът има участие в процедурата по съставяне на правителство. В тази връзка заслужава отбелязване, че по света в държавите с парламентарно управление могат да бъдат откроени две линии: първата е, че държавният глава участва със значителна тежест в съставянето на правителството, като назначава министър-председателя и министрите, които от своя страна трябва да имат парламентарната подкрепа (Гърция); втората е, че парламентът, без участието на държавния глава, избира правителството (неговия шеф) и с това го облича със своето доверие и подкрепа (Швеция).

По действащата българска Конституция редът за съставянето на правителство съчетава основното от двете линии и представлява оригинално конституционноправно решение (вж. Раздел XIII). Президентът е държавният орган, който поставя началото на процедурата за съставяне на правителство (чл. 99, ал. 1). Започва с провеждането на консултации с парламентарните групи в Народното събрание. По-нататък той възлага на кандидат за министър-председател, посочен от най-голямата по численост парламентарна група, да предложи състав на бъдещо правителство. При неуспех президентът е длъжен да възложи мандат на втората по големина парламентарна група. Ако и втората по численост парламентарна група не успее, президентът има свобода и преценка да възложи последния възможен мандат на „някоя следваща парламентарна група“ (чл. 99, ал. 3), а не непременно на третата по численост група. Така конституционният ред по формирането на правителство предвижда активното участие на президента, което до възможния трети тур носи предимно посреднически характер. Ако възлагането е успешно, президентът предлага на Народното събрание да избере въпросния министър-председател и проектирания от него Министерски съвет. Решаващата дума е на Народното събрание (вж. Раздел XIII). Ако Народното събрание не успее да състави правителство в три поредни опита, президентът разпуска Народното събрание и назначава служебно правителство (чл. 99, ал. 5 и 6 от КРБ).

 

2.3. Президентът на Републиката утвърждава промени в границите и центровете на административно-териториалните единици (чл. 98, т. 5 от КРБ). Това принципно положение е развито в Закона за местното самоуправление и местната администрация и в Закона за административно-териториалното деление на Република България. Правомощието си президентът може да упражни само при наличие на предложение, направено от Министерския съвет. Това е пример за съвместно осъществяване на компетенции в изпълнителната сфера, което е характерно за парламентарната форма на управление.

 

2.4. Президентът на Републиката наименува обекти с национално значение и населени места (чл. 98, т. 13 от КРБ).

3. Президентът и съдебната власт

Правомощията му в съдебната власт представляват „ехо“ от абсолютната монархия, когато държавният глава е и върховен съдия в държавата.

 

3.1. Президентът по предложение на Висшия съдебен съвет назначава и освобождава главния прокурор, председателя на Върховния касационен съд и председателя на Върховния административен съд (чл. 129, ал. 2 от КРБ). При повторно направено предложение той не може да откаже. Налице е съвместно упражняване на правомощия — този път в сферата на съдебната власт^[3].

 

3.2. Президентът назначава 1/3 от състава на Конституционния съд (чл. 147, ал. 1 от КРБ); това са 4 съдии, назначавани в схема за периодично обновяване състава на съда (вж. Раздел XV). Президентът ги назначава, като осъществява самостоятелно правомощие, без за това да е необходимо предложение „отвън“.

 

3.3. Президентът упражнява право на помилване (чл. 98, т. 11 от КРБ). Правото на помилване е традиционно за държавния глава; има своя произход в неограничената власт на абсолютния монарх. В нейните рамки това правомощие се реализира като акт на милост — такава е етимологията на думата. Разумът и смисълът на това правомощие, запазило се и при изборния държавен глава, се съдържат в търсенето на обща полза и справедливост в конкретния случай.

Чрез помилване президентът може да опрости изцяло или частично наложеното с влязла в сила присъда наказание, а доживотния затвор без замяна и доживотния затвор — да опрости или замени (чл. 74 от Наказателния кодекс). Помилването е индивидуално и поименно. С него не се изменя присъдата, поради което реализирането на това правомощие не се възприема като намеса в сферата на съдебната власт.

4. Президентът като представител на държавата

4.1. В това си качество (чл. 92, ал. 1, изр. 2 от КРБ) президентът назначава и освобождава от длъжност ръководителите на дипломатическите представителства и на постоянните представители на Република България при международните организации (чл. 98, т. 6 от КРБ). Това си правомощие той упражнява само по предложение на Министерския съвет. Президентът приема акредитивните и отзователните писма на чуждестранните дипломатически представители в България.

 

4.2. Президентът има правомощие за сключване на международни договори (чл. 98, т. 3 от КРБ). Аналогично правомощие има и Министерският съвет (чл. 106 от КРБ, вж. Раздел XIII).

 

4.3. Президентът „излиза на авансцената“ в кризисни ситуации. Той има значителни правомощия в случаите на извънредно положение, на военно положение, както и при положение на война:

 

4.3.1. Президентът обявява обща или частична мобилизация по предложение на Министерския съвет в съответствие със закона (чл. 100, ал. 4 от КРБ). Президентът може да прави предложение до Народното събрание за въвеждане на военно или друго извънредно положение (чл. 84, т. 12 от КРБ). Всички тези правомощия на президента са при положение, че в страната има заседаващ парламент.

 

4.3.2. Ако Народното събрание не заседава, президентът е в състояние сам да обяви военно или друго извънредно положение, като свиква незабавно Народното събрание, за да се произнесе окончателно по решението (чл. 100, ал. 5 от КРБ). При въоръжено нападение или при необходимост от неотложно изпълнение на международни задължения президентът обявява „положение на война“ — чл. 100, ал. 5 от КРБ, след което веднага свиква Народното събрание. При тази процедура за обявяване на извънредно положение президентът има инициатива, но все пак решаващата дума е запазена за парламента, вкл. и при хипотезата на чл. 64, ал. 2 от КРБ^[4] (вж. Раздел X).

 

4.4. Президентът има правомощия по отношение на въоръжените сили на страната. Като държавен глава той е върховен главнокомандващ на въоръжените сили на Република България (чл. 100, ал. 1 от КРБ). В това си качество президентът възглавява Консултативния съвет за национална сигурност (чл. 100, ал. 3 от КРБ).

В качеството си на върховен главнокомандващ на въоръжените сили президентът назначава и освобождава висшия команден състав на въоръжените сили; в същото си качество той удостоява с висши военни звания. И двете си правомощия президентът осъществява само въз основа на надлежно направено предложение от страна на Министерския съвет (чл. 100, ал. 2 от КРБ).

 

4.5. КРБ предвижда още правомощия на президента, присъщи на държавния глава в отминали епохи. Съгласно чл. 84, т. 8 от КРБ той награждава (по-точно би било „удостоява“) с ордени и медали (вж. Раздел II).

Президентът дава, възстановява, освобождава и лишава от българско гражданство (чл. 84, т. 9 от КРБ, вж. Раздел II). Той предоставя право на убежище (чл. 84, т. 10 от КРБ).

Президентът е държавният орган, който опрощава несъбираеми вземания на държавата (чл. 84, т. 12 от КРБ).

От конституционните правомощия на президента на Републиката следва, че тяхното упражняване му осигурява възможност за участие и в трите „разделени власти“.