Към текста

Метаданни

Данни

Включено в книгата
Година
(Пълни авторски права)
Форма
Учебник
Жанр
Характеристика
  • Няма
Оценка
4,5 (× 2 гласа)

Информация

Сканиране
Диан Жон (2010)
Корекция и форматиране
проф. Цвети (2011)

Издание:

Проф. Емилия Друмева. Конституционно право

Българска. Трето преработено и допълнено издание

Редактор: Михаил Гочев

Коректор: Илка Стамболиева

Технически редактор: Божидар Стоянов

Предпечатна подготовка: Петър Дамянов

Печат и подвързия: „Абагар“ АД, Велико Търново

Художник на корицата: Дамян Дамянов

Сиела софт енд паблишинг АД 1463 София, 2008

ISBN: 978–954–28–0248–8

История

  1. — Добавяне

Бюджетни правомощия

1. Природа на държавния бюджет

Ежегодният контрол върху бюджета на държавата заема особено важно място сред парламентарните правомощия. Развитието му отразява историческата еволюция в ролята на парламента. В много отношения произходът на съвременното конституционно право е свързан с регламентацията на „държавните пари“. В историята на парламентаризма борбата за отвоюване на правомощия от изпълнителната власт започва с финансовите правомощия. Събитията около и по повод на тях формират постепенно съвременната конституционна система. Законодателната власт на парламента е била затвърдена едва когато парламентът вече е спечелил битката за финансите: хората заявяват и воюват за правото си да гласуват данъците („No Taxation without Representation“); това те правят преди да са започнали да искат полагаща им се роля в законодателния процес. Представителите на общини и съсловия биват свиквани периодично „в парламент“ да гласуват данъците. Когато идват на сесия, представителите носят със себе си поръченията, носят и петиции с искания за създаване на определени закони. А правото на молби и петиции до краля/суверен е признато право във феодалната държава. Така извоюваното годишно свикване на парламента за одобряването на данъците, в съчетание с признатото право на петиции за създаването на определени закони, ражда правомощията на представителната камара във феодалния парламент: монархът е принуден да съобразява политиката си с потребното съгласие на общините относно данъци. Долната камара във феодалния парламент постепенно отвоюва правото си първо да е молител (петиции), после — и творец на закони във финансовата сфера, а по-късно — и във всички сфери.

Парламентът израства силен в борбата срещу ограбването на държавата. Днес той не държи така строго „връвта на кесията“; функцията по задържането на държавните пари в определени граници и тяхното отчитане е поета от правителство, отговорно пред парламента.

Държавният бюджет съдържа предвиждане за общите финансови нужди на държавата и общите ресурси за тяхното покриване. Той представлява цифров запис на очакваните публични разходи и на предвидените приходи на държавата за определен период. Бюджетът на държавата е сбор от финансови данни; като такъв той има следните цели: 1) прави възможно „общ приход“ да се сравни с „общ разход“; 2) позволява разходите да се класифицират и да се изтъква приоритет; 3) прави възможно контролиране на икономическото положение в държавата; 4) улеснява контрола на парламента върху формирането на държавния бюджет и неговото отчитане.

Каква е ролята на парламента досежно държавния бюджет? Целите, които се поставят с държавния бюджет, оправдават той да бъде възприеман и като план за осъществяване на програмата, която правителството си е поставило за изпълнение. Признаването на тази програма като програма за държавното управление за определен период може да се постигне само чрез парламента, и то във формата на закон. Член 84, ал. 2 от КРБ предвижда, че Народното събрание приема държавния бюджет, т.е. превръща след обсъждане и възможни изменения правителствения проект за държавен бюджет в закон за държавния бюджет за съответната година. Одобрението, което парламентът годишно дава на предложения от правителството бюджет, представлява по своята правна същност овластяване на правителството да действа, и легитимирането му да управлява. Чрез закона за държавния бюджет парламентът оторизира изпълнителната власт да прави две неща:

— Да търси приходи. Историческият възход на парламента е наложил събирането на данъци да се одобрява формално всяка година от парламента. В съвременната държава данъчното законодателство не се създава, за да се прилага само една година, а трайно и за дълъг период; самото овластяване за неговото прилагане обаче е валидно само за една година. По този начин парламентът запазва вековното си право периодично да упражнява контрол върху действията на правителството.

— Да извършва разходи. Предвиждането на разходите, така както и на приходите (напр. облагането с данъци, трябва също да бъде одобрявано от парламента със закон.

В по-стари времена парламентът е гласувал определена сума пари, която цялостно е била предоставяна на монарха да я разходва, както той намери за добре. Следващата историческа стъпка е била изискването парламентът да знае как гласуваните суми се разходват. Впоследствие парламентът сам започва да решава как тези суми ще бъдат харчени, чрез разпределяне на парите за обособени цели, забранявайки трансфер на неизползвани суми от един вид разход в друг. В хода на тези последователни стъпки парламентът укрепва своя финансов авторитет.

Но такъв подробен контрол върху приходите и разходите на държавата би представлявал тежко бреме за парламента и би оставил на заден план основното му предназначение, а именно — да прави закони. Съвременните разходи на държавата са сложни и детайлната им проверка е трудно осъществима от орган, какъвто е парламентът. Затова днес парламентът гласува обща сума за покриване на разходите в даден сектор на управление и упражнява контрол по общите показатели на разходите.

2. Законът за държавния бюджет

Годишният държавен бюджет се приема със закон. Традиционно се смята, че законът за държавния бюджет не е закон в материален смисъл, защото съдържа само неголям брой правни норми[1]. В този смисъл се е произнесъл и Конституционният съд: „Годишният бюджетен закон… е само формален закон, защото не съдържа правни норми, които уреждат обществени отношения (по смисъла на Закона за нормативните актове)… Ежегодните бюджетни закони са закони във формален смисъл само защото под наименованието «закон» те са гласувани от Народното събрание. В основното, същинското си съдържание те не съдържат правни норми. В разходната си част те съдържат разпоредби, с които се овластяват държавните органи да извършат необходимите им разходи на държавни парични средства до определен размер. Текстовете на ежегодните бюджетни закони са актове, с които се управляват средствата от общодържавния паричен фонд. Те са управленски (административни) актове, които, без да променят своята основна юридическа характеристика, се издават в присъщата на актовете на Народното събрание форма (закон) и по предвидената за законодателния орган процедура“[2].

В голямата си част бюджетът е една сметка от заложени приходи и предвиждани разходи на държавата (чл. 2, ал. 1 от ЗУДБ). Но по форма, по начина на неговото приемане от Народното събрание, държавният бюджет е закон и следва да отговаря на всички формалноправни изисквания за закон.

Проектът за такъв закон може да бъде внесен само от Министерския съвет — чл. 87, ал. 2 от КРБ. Изготвянето на законопроекта се извършва също от Министерския съвет, респ. — от Министерството на финансите. Обяснението за това е в същността на бюджета като рамка за правителствената политика, а правителството ръководи и осъществява политиката на държавата (чл. 105, ал. 1 от КРБ) и разполага с най-широката информация (вж. Раздел XIII).

Процедурата за приемане на закона за годишния държавен бюджет следва общата законодателна процедура за приемане на закони от Народното събрание (чл. 21, ал. 1 от ЗУДБ). Но има и особености, на които обръща внимание Конституционният съд:

— Законопроектът се внася само от Министерския съвет. Само Министерският съвет може да внесе законопроект за изменение на действащия закон за държавния бюджет (чл. 10, ал. 2 от ЗУДБ).

— Водеща комисия по такъв законопроект винаги е Комисията по бюджет и финанси, а самият законопроект се разпределя и на всички останали постоянни комисии в Народното събрание.

— Между първо и второ четене народните представители могат да правят писмени предложения както при обикновените законопроекти, но разликата тук е, че при обсъждането на бюджетния законопроект водещата комисия докладва така, че да бъде запазен предложеният и вече гласуван на първо четене баланс между приходите и разходите (чл. 21, ал. 2 от ЗУДБ).

Държавният бюджет е решаващият инструмент на правителствената политика и се нуждае от одобрението на парламента, за да бъде изпълняван. При обсъждането му ролята на парламента не се проявява само в оценката на всеки ред, на всяка позиция, а преди всичко — в оценката на държавния бюджет като инструмент за управление.

Време за бюджета. Законът за държавния бюджет се приема всяка година. „Годишен държавен бюджет“ като понятие означава, че нивата на разходи и приходи са установени и че трябва да бъдат одобрени от парламента веднъж в годината с оглед бъдещото прилагане. Идеята за ежегодното одобряване на държавния бюджет има за цел осигуряване на парламентарен контрол върху всички правителствени дейности. Постига се периодична проверка на финансовото състояние на държавата; смята се, че по този начин са възможни по-точни предвиждания за относително къс период от време.

Правилото за ежегодното приемане на държавния бюджет от парламента има своя произход в бюджета на частните предприятия. Днес навсякъде това е станало утвърдена практика, на която се гледа като на естествен процес, особено ако финансовата година съвпада с календарната. В повечето държави финансовата година съвпада с календарната — от 1 януари до 31 декември. Изключение правят Великобритания, Канада, Индия, Израел, Япония и др., при които финансовата година започва на 1 април; както и други (Австралия, Швеция, САЩ и др.), при които финансовата година започва от 1 юли, а някъде — от 1 октомври. Поддържа се, че несъвпадането на финансовата и календарната година осигурява повече време за обсъждане след приключване на календарната година. Всъщност важното е съгласието на парламента за следващата година да е налице.

В Република България бюджетната година съвпада с календарната (чл. 12, ал. 2 от ЗУДБ). Изпълнението на бюджета започва на 1 януари и приключва на 31 декември.

Основно правило в бюджетните правомощия на парламента и в конституционните основи на бюджетното дело е годишният държавен бюджет да бъде приет навреме от парламента, а това означава той да бъде приет преди началото на финансовата година, за която се отнася. Във връзка с това съществуват две правила:

а) Законопроектът за държавния бюджет трябва да бъде представен на Народното събрание до настъпването на определена дата преди края на финансовата година. ЗУДБ предвижда, че Министерският съвет трябва да внесе в Народното събрание проекта за държавния бюджет не по-късно от 2 месеца преди началото на бюджетната година (чл. 20, ал. 5); в случай че срокът не бъде спазен, Министерският съвет мотивирано иска разрешение от Народното събрание за продължаване на срока (чл. 20, ал. 6).

б) В случай че законът за държавния бюджет не бъде приет до края на финансовата година, ЗУДБ предвижда, че приходите на бюджета се събират в съответствие с действащите закони, а разходите се извършват в размери, не по-големи от размера на разходите за същия период на предходната година, като се отчитат влезлите в сила нормативни актове на Народното събрание и на Министерския съвет, които предвиждат допълнителни или намалени бюджетни средства (чл. 26, ал. 1). Тази уредба може да бъде прилагана не повече от три месеца; ако и тогава не е приет законът за държавния бюджет, Народното събрание определя допълнителен срок за събиране на приходи и за извършване на разходи (чл. 26, ал. 4 и 5).

3. Отчет за изпълнението на държавния бюджет

Приемането на такъв отчет е правомощие на Народното събрание (чл. 84, т. 2 от КРБ) и представлява крайната фаза на бюджетния процес. ЗУДБ отрежда на отчета за изпълнението му самостоятелна глава и подробна уредба. Министерският съвет внася в Народното събрание годишния отчет за изпълнението на държавния бюджет за съответната година, по показателите, по които е бил приет тогава. По отчета пред Народното събрание доклад представя и Сметната палата. Народното събрание с решение приема отчета за изпълнението на държавния бюджет за съответната година, което трябва да стане не по-късно от края на следващата бюджетна година.

Комисията по бюджет и финанси в Народното събрание (вж. Раздел X) също упражнява контрол. Към тази комисия се формира Подкомисия по отчетност на публичния сектор. По искане на председателя на Комисията по бюджет и финанси първостепенните разпоредители с бюджетни кредити съставят отчети за изпълнението на определени бюджети и програми и ги представят на Подкомисията. По този ред могат да се обсъждат и отчети за изпълнението на извънбюджетни сметки и фондове. В заседанията на Подкомисията участват първостепенният разпоредител, председателят на Сметната палата и министърът на финансите или техни заместници, както и други лица по покана на председателя на Подкомисията. След обсъждането на отчета Подкомисията изготвя доклад с оценка за изпълнението на бюджета и го предоставя на Комисията по бюджет и финанси и на народните представители (чл. 22а от ПОДНС).

Контролът върху изпълнението на държавния бюджет за всяка година е възложен като специфична функция на Сметната палата (чл. 91, ал. 1 от КРБ). Съставът на Сметната палата се избира от Народното събрание. Организацията, правомощията и редът на дейност на Сметната палата са предмет на уредба със Закона за Сметната палата (ДВ, бр. 109 от 2001 г., с изменения).

Бележки

[1] Другите актове на Народното събрание се обнародват в Държавен вестник от председателя на Народното събрание.

[2] Другите актове на Народното събрание се обнародват в Държавен вестник от председателя на Народното събрание.