Емилия Друмева
Конституционно право (87)

Правомощия на Конституционния съд

Правомощията на Конституционния съд са изброени в чл. 149 от КРБ във вид на каталог. Това не означава, че той е изчерпателен, въпреки че стремежът на законодателя явно е бил в тази посока. Самата Конституция предвижда редица други правомощия извън рамките на визирания чл. 149.

В съвременната правна наука преобладава подреждането на правомощията на Конституционния съд в две групи: основни — такива, които са ядрото и въплъщават същността на конституционното правосъдие; и други, чрез които са гарантирани „резервни“ функции по опазването на Конституцията. Относно това кои от правомощията ще бъдат включени в групата на „основните“, в познатите системи конституционен контрол има известни различия; все пак ядрото на основните компетенции представлява т.нар. нормен контрол, т.е. проверката на законови норми за тяхното съответствие с нормите на Конституцията, което се приема като същинското правомощие, произтичащо от изначалното предназначение на конституционното правосъдие. В тази основна група биват включвани и споровете между федералното равнище и равнището на щати, кантони, провинции в държавите с федерално устройство (вж. Раздел III); споровете за компетентност между висшите държавни органи, както и конституционните жалби срещу нарушаването на основни права и свободи на гражданите (в онези правни системи, които допускат такива преки жалби до Конституционния съд),

Към „другите“ правомощия обикновено се причисляват легитимиращият контрол, упражняван за законноста на току-що произведени избори за парламент и президент, предвижданите механизми за закрила на Конституцията (импийчмънтът на президента, произнасянето по конституционността на политически партии), както и други нетипични правомощия.

Българската правна теория също съдържа класификации на правомощията на Конституционния съд^[1]. Впрочем, класификациите имат вторична роля; те подреждат възложените от Коституцията функции и правомощия.

Съгласно каталога, съдържащ се в чл. 149, ал. 1 от КРБ, Конституционният съд на Република България има следните правомощия:

— произнасяне по искане за установяване противоконституционност на законите и на други актове на Народното събрание, както и върху актовете на президента на Републиката (чл. 149, ал. 1, т. 2);

— решаване на спорове между висши държавни органи (Народно събрание, президент и правителство) и между централни изпълнителни органи и органи на местно самоуправление (т.нар. спорове за компетентност — чл. 149, ал. 1, т. 3);

— даване на задължителни тълкувания на конституционни текстове — излагане и уточняване на тяхното нормативно съдържание и смисъл (чл. 149, ал. 1, т. 1);

— правомощия за провеждане на особени производства, осигуряващи закрила на Конституцията (обвинение към президента или вицепрезидента на Републиката за нарушаване на Конституцията или за държавна измяна; проверяване съответствието на политически партии с нормите на Конституцията — чл. 149, ал. 1, т. 8 и 5);

— верифициране на законите за съответствието им с общопризнатите норми на международното право, както и за съответствието им с международните договори, по които България е страна (чл. 149, ал. 1, т. 4);

— верифициране на сключените от България международни договори относно съответствието им с Конституцията, преди ратификацията им (чл. 149, ал. 1, т. 4);

— решаване спорове за законността на изборите за Народно събрание (чл. 66), за законността на избора на отделен народен представител, както и на изборите за президент и вицепрезидент на Републиката (чл. 149, ал. 1, т. 7 и 6).

Както бе посочено, каталогът в Глава осма „Конституционен съд“ не е изчерпателен; извън него КРБ предвижда още компетенции на Конституционния съд. Те са:

а) Произнасяне по оставката на президента или на вицепрезидента на Републиката, която може да бъде подадена само пред Конституционния съд; приемането на подадената оставка представлява основание за предсрочно прекратяване мандата на президента или вицепрезидента (чл. 97, ал. 1, т. I)32.

б) Конституционният съд единствен има правомощието да установи дали спрямо президента или вицепрезидента на Републиката е налице „трайна невъзможност за изпълнение на задълженията поради сериозно и тежко заболяване“ като основание за предсрочно прекратяване на мандата му (чл. 97, ал. 1, т. 2 и ал. 2).

в) Конституционният съд се произнася по спорове за неизбираемост на народен представител или несъвместимост на депутатския мандат с предвидени от закона други длъжности и дейности — и двете хипотези са изрично предвидени основания за предсрочно прекратяване мандата на народния представител (чл. 72, ал. 1, т. 3 и ал. 2).

г) Конституционният съд единствен е компетентен да реши да се снеме или не имунитетът на конституционен съдия (чл. 148, ал. 2), както и да реши въпроса за предсрочно прекратяване мандат на конституционен съдия по предвидените в Конституцията основания — несъвместимост на длъжността на конституционен съдия с посочени в чл. 147, ал. 5 длъжности и дейности или фактическа невъзможност за изпълнение на функциите повече от една година (чл. 148, ал. 1). Правомощията на Конституционния съд относно имунитета и основанията за предсрочно прекратяване на съдийски мандат са част от автономията на Конституционния съд и са илюстрация за неговата независимост като институция и като конституционен орган.

Всички дотук посочени правомощия на Конституционния съд са предвидени в действащото конституционно право. Самата Конституция изрично забранява създаването със закон на нови правомощия за Конституционния съд; забранява обаче и заличаването на предвидените от нея такива (чл. 149, ал. 2). Тази принципна разпоредба изглежда на пръв поглед прекомерно твърда. Но тя е свидетелство за опасенията на законодателя да не би конституционният контрол да вземе много широки размери. Едновременно с това, свидетелства и за опасения от стесняване на „неудобния“ конституционен контрол. Няма съмнение за стремежа у създателите на Конституцията в нея да бъдат заложени стабилизиращи елементи с цел да се избегне прекалена „гъстота“ на контрола и да не се допусне нежелана подмяна в оригиналните титуляри на разделените власти. Като се има предвид, че Конституционният съд като концепция и практика представлява новост за българския конституционализъм, разбираем и оправдан е стремежът към осигуряване на стабилност в конституционното правосъдие.

Всички правомощия на Конституционния съд представляват по своята същност материален критерий за неговото правно положение. Те съдържат и изразяват заложената в Конституцията идея, че Конституционният съд е конституционен орган, вграден в устройството и функционирането на държавата и в едни нови условия, каквито представлява членството на България в наддържавна общност — Европейският съюз, Конституционният съд несъмнено обогатява своята роля и проявления.

1. Нормен контрол за конституционност

1.1. Абстрактен и конкретен. Норменият контрол е основното правомощие на Конституционния съд; то разкрива неговата същност и предназначение. Конституцията предвижда два вида нормен контрол: абстрактен и конкретен (инцидентен), без изрично да ги именува по този начин. Съгласно чл. 149, ал. 1, т. 2 от КРБ Конституционният съд се произнася по спорове за съответствието на законите и другите актове на Народното събрание, както и на актовете на президента на Републиката с Конституцията — прави го в рамките на т.нар. абстрактен нормен контрол. „Абстрактността“ на този контрол се изразява в това, че Конституционният съд е сезиран с произнасянето за съответствие с Конституцията, независимо дали има висящ процес пред друг съд — контролът се извършва без да е провокиран и без да обслужва повдигнат пред друг съд спор; предмет на произнасяне от Конституционния съд е единствено съответствието на въпросния акт с Конституцията. Резултатът от това произнасяне обаче впоследствие ще се отрази върху всеки конкретно възникнал спор по общозадължителен начин, присъщ на решенията на Конституционния съд.

За разлика от абстрактния нормен контрол, конкретният контрол за конституционосъобразност протича по конкретен повод — висящ съдебен процес пред друг съд, в чиито рамки е поставен въпросът дали закон, който има отношение по висящия съдебен спор, е в съответствие с Конституцията (чл. 150, ал. 2 от КРБ). В правната теория^[2] основателно се застъпва виждането, че този вид контрол е всъщност пак абстрактен нормен контрол, но упражняван по конкретен повод. Аргумент в подкрепа на това виждане е общозадължителната сила на решението, постановено от Конституционния съд при упражняването на такъв конкретен контрол, за разлика от принципното положение, че контролът за конституционност, упражняван от съд във висящ съдебен процес, има правна сила само за страните по това дело (разпръснат контрол).

 

1.2. Предварителен и последващ. Самото създаване на Конституционния съд през октомври 1991 г. като висш държавен орган, упражняващ концентриран контрол за съответствие с Конституцията, съдържа концепцията за последващ контрол (a posteriori) върху законите и другите предвидени актове. Следователно Конституцията съдържа както за абстрактния, така и за конкретния нормен контрол правилото той да бъде последващ — да има за предмет действащи правни актове. Това е основно положение, което обяснява защо висшият държавен орган в съвременна България, в който е концентрирано правомощието по контрол за съответствие с Конституцията, е съд, а не някакъв „съвет“, агенция, колегиум и т.н. В тази връзка наименованието „Конституционен съд“ е обосновано и логично следствие на това, че този висш държавен орган се произнася върху правни актове, които произвеждат правни последици. Спрямо такива актове произнасянето на съдилищата е последващо, а контролът за конституционност проверява за съобразност с основния закон — Конституцията; такъв орган може да бъде само държавен съд. В тази връзка не са приемливи разсъжденията, че българският Конституционен съд е „съд само по наименование…“, т.е. едва ли не случайно, като се дава пример, че „във Франция аналогична институция се нарича Конституционен съвет“^[3].

Всъщност във Франция аналогичният орган — Конституционният съвет, е именно „съвет“, а не „съд“, защото той се произнася в рамките на предварителен контрол, т.е. произнася се върху закони, които все още не са обнародвани и не са влезли в сила, още не са в правния мир и не произвеждат правни последици. Този предварителен абстрактен нормен контрол, известен като контрол a priori, има своите корени във Франция и е свързан със създаването на „конституционното жури“ (Конституцията от 1799 г.); заимстван е и широко се практикува в повечето страни от Северна и Централна Африка, следващи френската правна традиция. Характерно за него е, че упражняването му в определени случаи е задължително, напр. във Франция правилниците на двете камари на парламента задължително биват представяни пред Конституционния съвет за проверка на тяхното съответствие с Конституцията.

Предварителният контрол за конституционност се практикува и в други страни — Испания, Португалия, Австрия, Унгария и др., като форма на контрол за конституционност, която е по-слаба в сравнение с последващия нормен контрол, който доминира. Република България принадлежи към тази група — последващият контрол е доминиращата форма на конституционен контрол. Конституцията съдържа и предварителен контрол, но в един-единствен случай — Конституционният съд може да проверява сключени от Република България международни договори преди ратификацията им (чл. 149, ал. 1 от КРБ). Контролът не е задължителен, а факултативен.

До февруари 2008 г. Конституционният съд е произнесъл решения^[4] и определения^[5] в рамките на предварителния контрол за конституционност по чл. 149, ал. 1, т. 4 от КРБ.

 

1.3. Контрол върху закони. Главен предмет на нормения контрол за конституционност са законите, приети от Народното събрание. Норменият контрол може да бъде упражнен както върху целия закон, така и върху част от него — заключение, което се извежда от чл. 151, ал. 3 от КРБ: „Частта от закона, която не е обявена за противоконституционна, запазва действието си.“

Поставя се въпросът всички ли закони могат да бъдат проверявани от Конституционния съд за съответствие с Конституцията. Ясен отговор Конституцията не дава, но от самата нея такъв може да се изведе: изрично ограничение в предмета на законите няма. В първите години от своята дейност Конституционният съд застъпваше разбирането, че възможен предмет на контрол за конституционност по чл. 149, ал. 1, т. 2 и по чл. 150, ал. 2 от Конституцията са само закони, приети след влизането в сила на Конституцията от 1991 г.; а що се отнася до т.нар. заварени закони, приети преди нея, проверката за съответствието им с Конституцията, респ. неприлагането им ако й противоречат, е възложена на правоприлагащите органи (§ 3, ал. 1 от Конституцията)^[6]. С натрупването на практика и изтичането на конституционно определения срок за изрична отмяна от страна на Народното събрание на противоконституционни текстове в заварени закони, през 1996 г. Конституционният съд направи рязък завой във възгледа си — норменият контрол започна да бъде упражняван и върху заварените от Конституцията закони^[7].

Следователно възможен предмет на контрол за конституционност пред Конституционния съд са и годишните закони за държавния бюджет, и законите за ратифициране на сключени международни договори; Конституционният съд е натрупал внушителна практика, проверявайки такива закони. Поставя се въпросът дали закон за изменение на Конституцията може да е предмет на контрол пред Конституционния съд. В теорията и практиката въпросът е разглеждан. Самият съд е заел ясна и мотивирана позиция: съдържателно такъв закон вече е станал част от Конституцията, а Конституционният съд няма правомощие да проверява съответствието на части от Конституцията с нейни принципи, т.е. съответствието на Конституцията със самата нея. Но съдът е в правото си да проверява дали съобразно предмета на конституционното изменение то е трябвало да бъде осъществено от обикновено Народно събрание или от Велико народно събрание (вж. Раздел IV) и ако установи, че предметът е сред „запазените“ за Велико народно събрание (чл. 158), Конституционният съд ще постанови противоконституционност на закона за изменение на Конституцията, ако изменението е извършено от обикновено Народно събрание^[8].

 

1.4. Контрол върху ПОДНС и решения. Член 149, ал. 1, т. 2 от КРБ посочва като възможен предмет на абстрактен нормен контрол и „другите актове на Народното събрание“. Съгласно чл. 86, ал. 1 от КРБ Народното събрание освен закони приема решения, декларации и обръщения. Декларациите и обръщенията не са правни актове. Следователно от категорията „и другите актове на Народното събрание“ възможен предмет на нормен контрол остават Правилникът за организацията и дейността на Народното събрание (чл. 73 от КРБ) и решенията на Народното събрание. Решенията обаче по своето естество, в повечето случаи са ненормативни правни актове (вж. Раздел X). След като контролът, който Конституционният съд упражнява върху правните актове, е по своето естество „нормен контрол“, т.е. контрол за „съответствие на норми с норми“, тогава основателно възниква въпросът доколко въобще ненормативни правни актове могат да подлежат на такъв нормен контрол. По този въпрос Конституционният съд се е произнесъл положително още в началото на практиката си, като тълкува буквално конституционния текст — „законите и другите актове на Народното събрание“, без да стеснява съдържанието му^[9].

Що се отнася до Правилника за организацията и дейността на Народното събрание (ПОДНС, вж. Раздел X) Конституционният съд многократно се е произнасял по конституционността на негови разпоредби и правни конструкции.

 

1.5. Контрол върху укази. Другият допустим от Конституцията предмет на абстрактен нормен контрол от Конституционния съд са актовете на президента на Републиката. Това са указите на президента, които подлежат на контрол за тяхното съответствие с Конституцията.

Заслужава внимание фактът, че този основен критерий — „противоконституционност“, се явява критерий и в рамките на друга, специална компетенция на Конституционния съд — осъществяването на особената политическа отговорност на президента или на вицепрезидента на Републиката за нарушение на Конституцията или за държавна измяна (чл. 103 от КРБ). Налице са два процеса, съдържащи се в рамките на различни правни конструкции и упражнявани като различни правомощия на Конституционния съд — абстрактният контрол за конституционност (чл. 149, ал. 1, т. 2) и импийчмънтът на президента или на вицепрезидента на Републиката (чл. 103). И при двата процеса „противоконституционността“, респ. „нарушаването на Конституцията“ присъства като основен критерий за контрол. Такова наслагване обаче може да се окаже източник на усложнения: ако указ на президента бъде обявен за противоконституционен и това обявяване е произнесено в рамките на упражнения абстрактен нормен контрол по чл. 149, ал. 1, т. 2 от КРБ, този указ спира да се прилага в бъдеще (чл. 151, ал. 2 от КРБ).

Но това произнасяне, от друга страна, имплицитно съдържа и съждението, че президентът, след като е издал указ, който е противоконституционен, всъщност е извършил нарушение на Конституцията.

Тук е наложително да се извърши разграничаване и правната теория обръща внимание на това още в първите години след влизането на Конституцията в сила^[10]. По своята същност абстрактният нормен контрол, упражняван от Конституционния съд по чл. 149, ал. 1, т. 2, съвсем няма за цел да реализира политическата отговорност на президента — такова „уволняване“ на президента или вицепрезидента лежи в съвсем друга плоскост; то предпоставя установяване на вина и няма общо с естеството на абстрактния нормен контрол за конституционосъобразност. Още повече, че за реализирането на политическата отговорност на президента Конституцията предвижда специфичен процесуален ред — по чл. 103 (вж. Раздел XII).

Налага се заключението, че упражняването от Конституционния съд на абстрактния контрол за конституционност върху актовете на президента на основание чл. 149, ал. 1, т. 2, трябва внимателно да отчита спецификата на тази контролна компетентност, за да я отграничи от други процедури и да се избегне натрупване на конституционни процеси с различно естество и с различен резултат.

Досега (февруари 2008 г.) Конституционният съд е произнесъл неголям брой решения, проверявайки съответствието на президентските укази с Конституцията.

 

1.6. Конкретен контрол. Конкретният нормен контрол, упражняван от Конституционния съд, е предвиден „на скрито място“ — в ал. 2 на чл. 150 от КРБ: „Когато установят несъответствие между закона и Конституцията, Върховният касационен съд или Върховният административен съд спират производството по делото и внасят въпроса в Конституционния съд“. Конкретният контрол за конституционност е инцидентен контрол. „Инцидентността“ се изразява в това, че Конституционният съд ще се произнесе по съответствието на конкретен закон с Конституцията, тъй като в рамките на висящ процес пред друг съд е възникнала такава необходимост.

Цялата конструкция на конкретния/инцидентния контрол е заложена върху основната концепция, че преценката за конституционността на действащи закони трябва да бъде концентрирана единствено в Конституционния съд. Поради това, когато в рамките на протичащ съдебен процес пред ВКС или ВАС се постави въпросът дали закон, който е приложим по висящото дело, не съответства на Конституцията, конкретният съдебен състав^[11] на ВКС или ВАС е длъжен да сезира Конституционния съд.

Следователно съгласно действащото конституционно право само (състав на) ВКС или ВАС има право да бъде ищец по инцидентен контрол. С това законодателят се е постарал да създаде гаранции срещу спекулативно забавяне хода на делата в по-долни инстанции чрез чести искания за проверка конституционосъобразността на закони, които са от значение в конкретния процес. Страните нямат право да сезират Конституционния съд. Никой друг съд от по-ниска инстанция няма право да сезира Конституционния съд в рамките на конкретния контрол за конституционосъобразност. Едва когато делото стигне до касационната инстанция, Конституционният съд може да бъде сезиран по чл. 150, ал. 2 от Конституцията.

Конкретният контрол за конституционност по чл. 150, ал. 2 от КРБ има няколко особености. Първата е, че той се отнася само за законите, а не и за „другите актове на Народното събрание“, нито за указите на президента.

Втората особеност е, че по отношение на Върховния касационен съд и на Върховния административен съд като единствени възможни ищци съществува задължение за сезиране на Конституционния съд, когато установят несъответствие между закон и Конституцията. Кога обаче е налице такова „установяване на несъответствие“? Конституцията и ЗКС не казват повече. Но безспорно е, че съдът следва да има основания, за да установи несъответствие между закона и Конституцията. В този смисъл уредбата в чл. 150, ал. 2 от КРБ е близо до тази в Германия^[12], където съдът трябва да формира „убеждение“ за несъответствие с Конституцията, за разлика от други страни, където е достатъчно да има „съмнения“ (Италия), „резерви“ (Австрия), „активни съмнения“ (Испания).

Конкретният контрол за конституционосъобразност, предвиден в чл. 150, ал. 2 от КРБ, служи както за решаването на конкретното висящо дело пред друг съд, така и за уеднаквяването на съдебната практика, и едновременно с това — за изясняване съдържанието на Конституцията. Предвид тези богати възможности, след влизането на КРБ в сила имаше очаквания, че конкретният контрол ще играе значителна роля особено за закрила на конституционните права и свободи. Но досега все още са очаквания — до януари 2008 г. Конституционният съд е произнесъл само 9 решения след сезиране по чл. 150, ал. 2 от КРБ.

2. Решаване на спорове за компетентност

Има се предвид спорове между Народното събрание, президента на Републиката и Министерския съвет, както и между органите на местното самоуправление и централните изпълнителни органи (чл. 149, ал. 1, т. 3 от КРБ). В първата хипотеза Конституционният съд упражнява т.нар. хоризонтален контрол в отношенията между: Народното събрание и Министерския съвет, Народното събрание и президента, Министерския съвет и президента. Такива спорове могат да възникнат например по осъществяването на външната и вътрешната политика, тъй като изрично предвидени в Конституцията компетенции в тези области имат и Министерският съвет, и президентът, и Народното събрание.

Втората хипотеза на това правомощие е, когато споровете за компетентност са между централни изпълнителни органи и органи на местно самоуправление — т.нар. вертикален контрол. В този случай Конституционният съд може да бъде сезиран освен от субектите по чл. 150, ал. 1, изречение първо, и от общинските съвети, които всъщност са органите на местното самоуправление (вж. Раздел XVI). Особеното тук е, че общинският съвет може да сезира Конституционния съд само по това правомощие, а не и по останалите му правомощия, както е предвидено за другите сезиращи субекти по чл. 150, ал. 1 от КРБ.

Правомощието на Конституционния съд по чл. 149, ал. 1, т. 3 от КРБ има развитие в Закона за Конституционния съд, който предвижда, че и при „хоризонталните“, и при „вертикалните“ спорове за компетентност спорещите страни първо трябва да опитат да решат спора съвместно, за което представят писмени доказателства и едва тогава пътят към Конституционния съд като арбитър е отворен (чл. 17, ал. 3 от ЗКС).

Заслужава отбелязване, че досега (януари 2008 г.) Конституционният съд не се е произнасял с решение по такъв спор. Впрочем, за хоризонтален контрол, т.е. спор между националните институции, Конституционният съд е бил сезиран — к. д. № 26 от 1992 г., но производството е било прекратено на фаза допустимост в очакване на доказателства за опит за споразумяване. Подобно развитие са имали и делата, образувани за решаване на спорове за компетенции между централното ниво и местното самоуправление.

В търсене отговор за неефективността на това правомощие на Конституционния съд в теорията и практиката се отчита, че едва ли причината е в „безпроблемната“ правна уредба, в чиито рамки Конституция и закони вместват безспорни компетенции. Налага се изводът, че в конституционната практика решаването на спорове за компетенции по чл. 149, ал. 1, т. 3 от КРБ се очертава като трудно приложим, до голяма степен субсидиарен способ за решаване на конфликти, разпростиращи се по главните оси на държавната координатна система — хоризонтално и вертикално. Той влиза в действие само когато конфликтите не могат да бъдат решени чрез други конституционно предвидени средства (задължително тълкуване от Конституционния съд, парламентарен контрол и др.).

3. Проверяване законността на парламентарни и президентски избори

Конституционният съд е правомощен да проверява законността на изборите за Народно събрание (чл. 66 от КРБ) и на изборите за президент и вицепрезидент на Републиката (чл. 149, ал. 1, т. 7 от КРБ), както и да решава спорове за законността на избор на народен представител (чл. 149, ал. 1, т. 6 от КРБ). Това не са типични правомощия — тук Конституционният съд се произнася не за съобразност с Конституцията, а за съобразност със закони, по-точно — с изборното законодателство. Предмет на правомощието е оспорване законността на скоро произведени избори. Проверяват се актове и действия, които предшестват или обуславят изразената политическа воля.

Решаването на такъв спор трябва да приключи в кратки срокове, за да има стабилност в държавата. Конституцията обаче предвижда такъв срок само за проверката на президентските избори — при тях решаването на споровете в Конституционния съд трябва да приключи в едномесечен срок след изборите (чл. 93, ал. 6 от КРБ). Правило в изборното законодателство е, че се предвиждат кратки срокове за оспорване законността на току-що произведени избори — напр. 14 дни след обявяване резултатите от ЦИК при избори за народни представители (вж. Раздел XIX).

Оспорването може да обхваща току-що произведените избори в цялост — аргумент от чл. 66 от КРБ, но може да засяга само част от изборите — мандатът на отделен народен представител (чл. 149, ал. 1, т. 7 от КРБ).

За да извърши проверката, Конституционният съд трябва да е сезиран от субект по чл. 150, ал. 1 от КРБ. А що се отнася до кандидатите в току-що проведените избори и до участвалите партии и коалиции, те съгл. чл. 112 от ЗИНП могат да сезират Конституционния съд непряко — чрез някой от органите по чл. 150, ал. 1 от КРБ. Основанията и критериите, прилагани при такава проверка за „касиране“ на избори, са „съществени нарушения, които са повлияли върху крайния резултат, въз основа на който конкретният кандидат е обявен за избран“ — тази позитивна уредба не е в закона, а в чл. 42 от Правилника на ВНС (вж. Раздел XIX).

Решението, което Конституционният съд произнася при оспорени избори, влиза в сила от момента на произнасянето му (чл. 14, ал. 4 от ЗКС).

4. Установяване неизбираемост или несъвместимост на народен представител

Съгласно чл. 72, ал. 1, т. 3 и ал. 2 от КРБ пълномощията на народен представител се прекратяват, ако се установи, че към момента на избора той е бил неизбираем, или че е налице несъвместимост между депутатските му пълномощия и извършвани от него дейности; неизбираемостта и несъвместимостта се установяват от Конституционния съд. В Закона за Конституционния съд това установяване е обособено като самостоятелно правомощие на Конституционния съд в чл. 12, т. 9: установяване неизбираемост на народен представител или несъвместимост на неговия мандат с упражняване на предвидени от закона дейности. Законът отграничава това правомощие от правомощието на Конституционния съд да решава спорове за законност на избор на народен представител, обособено в отделна т. 8 на същия чл. 12.

Разграничаването има значение относно предвидените срокове. Докато за проверка законността на току-що произведени избори за народни представители сезирането на Конституционния съд е допустимо само в срок 14 дни след обявяването на резултатите от ЦИК, то възможното сезиране на Конституционния съд за установяване неизбираемост или несъвместимост на народен представител не е ограничено по време и може да се реализира през целия мандат на народния представител^[13].

5. Правомощия за опазване на Конституцията

В рамките на конституционния контрол Конституцията съдържа две завършени правни фигури, предназначени за нейното собствено опазване, и предвидени в чл. 149, ал. 1, т. 5 и 8.

 

5.1. Проверка за конституционността на политически партии и сдружения. Първата от тях е „проверка за конституционността на политически партии и сдружения“ (чл. 149, ал. 1, т. 5). Конституционният съд извършва проверка дали съществуваща политическа партия съответства на принципите на Конституцията: проверява се учредяването, устава, членската маса и дейността на партията — един сложен, изменящ се, динамичен фактически състав от обществено-политически и правни отношения (вж. Раздел VII). Упражнявайки това си правомощие, Конституционният съд действа не само като съд по право, но и като съд по факти. Ако се установи противоконституционност, тогава влязлото в сила решение на Конституционния съд представлява основание, изрично предвидено от Закона за политическите партии (чл. 38, т. 4), за прекратяване съществуването на тази политическа партия; самото прекратяване се извършва с решение на Софийския градски съд, постановено по иск на прокурора (вж. Раздел VII).

Правомощието на Конституционния съд да упражни контрол за съответствието с Конституцията обхваща не само политически партии, но „политически партии и сдружения“. Това словосъчетание заслужава внимание: дали Конституцията визира „сдружения“ като юридически лица с нестопанска цел, каквито са в същността си и политическите партии? От друга страна обаче, самата Конституция забранява на сдруженията на граждани — напр. синдикатите, въобще да се занимават с политическа дейност (чл. 12, ал. 2).

От тази съпоставка изниква въпросът дали в чл. 149, ал. 1, т. 5 Конституцията не визира т.нар. сдружения с политическа цел, каквито действащият по времето на изработването и приемането на Конституцията Закон за политическите партии изрично предвиждаше и приравняваше по правно положение към политическите партии (§ 1 от допълнителните разпоредби на ЗПП, ДВ, бр. 29 от 1990 г.). От прочита на цялата Конституция и съобразяването с историческия момент се налага изводът, че правилният отговор е вторият и той се вмества в принципите на Конституцията — проверката за конституционност, извършвана от Конституционния съд, е в публичното право и се полага само за политическите партии като особен вид сдружения, с особено важна функция — съдействат за формиране и изразяване политическата воля на гражданите (чл. 11, ал. 3 от КРБ), за да може демократичната държава да се реализира. Що се отнася въобще до сдруженията — Законът за юридическите лица с нестопанска цел (ДВ, бр. 81/2000 г., с изменения) предвижда отделно особен ред за гарантиране на тяхната законност.

 

5.2. Политическа отговорност на президента или вицепрезидента. Другата правна фигура в рамките на конституционния контрол, предназначена да опазва Конституцията, съдържа осъществяването на особената политическа отговорност на президента и на вицепрезидента на Републиката като изключение от принципа за тяхната функционална неотговорност. Правомощието на Конституционния съд е предвидено в чл. 149, ал. 1, т. 8 на КРБ във връзка с чл. 103, където систематически е поместена цялата правна конструкция: обвинението се повдига и поддържа от Народното събрание; производството протича пред Конституционния съд и има своите особености — изискуемият кворум не е 2/3, а 3/4 от всички съдии, определя се не един, а трима докладчици по делото, допустими са не само писмени, а всички видове доказателства, гласуването не е явно, а тайно (чл. 23–24 от ЗКС, вж. Раздел XII).

С решението си Конституционният съд установява дали президентът или вицепрезидентът на Републиката е осъществил един от предвидените състави на тази политическа отговорност: държавна измяна или нарушение на Конституцията. Ако установяването е положително, тогава по силата на Конституцията (чл. 103, ал. 3) пълномощията на президента или вицепрезидента се прекратяват.

6. Правомощия във „външната власт“

Каталогът на чл. 149, ал. 1 от КРБ съдържа и правомощия на Конституционния съд в сферата на „външната власт“ („Федеративата“ по Джон Лок — вж. Раздел IV); това са правомощия, обърнати към международното право. Конституционният съд проверява:

— сключени от Република България международни договори, преди ратифицирането им, за съответствие с Конституцията;

— действащи закони за съответствието им с общопризнатите норми на международното право, както и с международните договори, по които Република България е страна.

 

6.1. Проверката на сключените международни договори преди ратификацията им се осъществява от Конституционния съд като предварителен контрол. Според теорията^[14] и практиката^[15] проверката обхваща всички международни договори, по които Република България е страна. Конституционният съд преценява конституционосъобразността на сключения договор както в неговата цялост, така и по отделни негови разпоредби.

Предварителният контрол за конституционност на сключени международни договори, се упражнява факултативно: няма задължение всеки сключен за Република България международен договор да се подлага на такъв контрол. Ратификацията по българското право (ЗМДРБ) се осъществява от Народното събрание със закон за ратифициране на международния договор. Член 149, ал. 1, т. 4 от КРБ не разграничава кога следва да се осъществи този предварителен контрол: преди приемането от Народното събрание на закона за ратифициране или след приемането му, но преди обнародването и влизането в сила. Конституцията посочва само „преди ратификацията им“, от което следва, че такова произнасяне на Конституционния съд е допустимо до влизането на ратификационния закон в сила.

6.2. Правомощието на Конституционния съд по чл. 149 ал. 1, т. 4, предложение второ съдържа упражняването на нетипичен нормен контрол върху законите; контролът е нетипичен за конституционното право, защото съдържа проверки за съответствие на законите не с Конституцията, а с международните договори, по които Република България е страна, и с общопризнатите норми на международното право.

Обяснението за това правомощие у Конституционния съд се съдържа в отношението между националното и международното право, заложено като принцип в КРБ: „Международните договори, ратифицирани по конституционен ред, обнародвани и влезли в сила за Република България, са част от вътрешното право на страната. Те имат предимство пред тези норми на вътрешното законодателство, които им противоречат.“ (чл. 5, ал. 4).

В теорията и в практиката се споделя разбирането^[16], че предимството на международното право при колизия с вътрешното законодателство е предимство в прилагането; то не засяга същността на националното и на международното право (вж. Раздел I). В практиката на Конституционния съд (до март 2008 г.) няма самостоятелно искане за проверяване съответствието на закон с действащ за Република България международен договор; това правомощие на Конституционния съд винаги е упражнявано съвместно с проверяване съответствието на въпросния закон с Конституцията.

Що се отнася до проверката за съответствие на действащи закони с общопризнатите норми на международното право, Конституционният съд не уточнява изрично кои са тези норми; оставя го на международното право^[17]. Но в практиката си съдът е възприел, че Всеобщата декларация на Организацията на обединените нации за правата на човека от 1948 г. и двата Пакта за правата на човека (ООН) от 1966 г. принадлежат към общопризнатите норми на международното право^[18].

7. Задължителни тълкувания на Конституцията

Даването на задължителни тълкувания на Конституцията е отделно и самостоятелно правомощие, предвидено изрично на отделен ред в каталога на правомощията на Конституционния съд (чл. 149, ал. 1 от КРБ). За изясняването на неговата същност е наложително то да бъде отграничено от инцидентното (казуалното) тълкуване, каквото Конституционният съд извършва при всяко друго свое правомощие.

При инцидентното тълкуване съдът го прави по необходимост, за да мотивира решението си; поради това инцидентното тълкуване не намира място в диспозитива на съдебното решение, а остава в мотивите. Инцидентното тълкуване има определена обвързваща сила, но, без съмнение — с по-малка значимост и интензивност в сравнение със силата на решението на Конституционния съд, произнесено по искане за задължително тълкуване на конституционен текст. Тълкуването по чл. 149, ал. 1, т. 1 от КРБ не само е задължително спрямо всички, но на практика се превръща в част от самия конституционен текст.

Даването на задължително тълкуване на конституционен текст поставя Конституционния съд твърде близо до конституционния законодател. Обяснението за това правомощие у Конституционния съд се съдържа в делегацията, осъществена от същия конституционен законодател: тъй като Великото народно събрание, което е приело Конституцията, се е разпуснало след като си е свършило работата, автентичното й тълкуване при неясноти или двусмислие е възложено на органа, който отговаря за нейното върховенство — Конституционният съд. Тази близост на Конституционния съд до създателя на Конституцията и овластяването му да я тълкува и да обвързва със заключенията си всички, крие едновременно и опасността съдът да допълва или дописва Конституцията, а механизъм — гаранция, че това няма да се случи, няма. Тази деликатна и отговорна ситуация обяснява донякъде защо в класиката на конституционното правосъдие (Австрия, Испания, Германия, Франция) такова самостоятелно правомощие на органа за конституционен контрол не е предвидено. Предвидено е обаче в Русия, Албания, частично — в Словакия и Унгария. Сред институциите на Европейския съюз сродно правомощие има Съдът на Европейските общности, когато произнася т.нар. преюдициални заключения, с които дава задължителни за държавите-членки тълкувания на европейското право (вж. Раздел XIV).

Всяко ли искане за задължително тълкуване на Конституцията е допустимо? КРБ и Законът за Конституционния съд не съдържат отговор. Но въз основа на принципите на Конституцията и натрупания опит в практиката на Конституционния съд се прилагат установени изисквания към всяко постъпило искане за задължително тълкуване на Конституцията:

а) неяснота или двусмислие в конкретната конституционна норма или конструкция, чието тълкуване се иска;

б) ясно очертан правен проблем и правен интерес от предявяването на искането;

в) чрез решаването на правния проблем да се постига определена конституционно значима цел;

г) искането да е направено от оправомощен да сезира Конституционния съд субект;

д) обект на искане за задължително тълкуване могат да бъдат всички конституционни разпоредби, или части от тях;

е) във връзка с точка „д“ Конституционният съд може да бъде сезиран многократно с искания за тълкуване на една и съща конституционна норма, но от различни аспекти;

ж) задължителното тълкуване може да обхваща не само отделни конституционни норми, но и съотнасяне между конституционни норми или групи от такива.

Българската правна теория^[19] още от самото създаване на КРБ е откроила принципите, които трябва да се спазват при даването на задължителни тълкувания на Конституцията:

— единство на терминологията: термините, които се срещат многократно в един или повече текстове, винаги трябва да бъдат тълкувани по един и същ начин;

— тълкуване чрез контекста: разпоредбата трябва да бъде разбирана в зависимост от името на главата и частта, в което се намира, т.е. в контекста на материята, проблематиката, в която е постановена. Извадена от контекста, сама за себе си тя може да добие звучене и значение, различно от онова, което е целял конституционният законодател;

— тълкуване по смисъла на съответната материя: термините, които имат двоен смисъл, трябва да се тълкуват в смисъла, най-добре подхождащ на материята, регулирана с въпросната разпоредба.

Самата Конституция поставя жалони за собственото си тълкуване. Такива са преди всичко общият й дух, основните й начала, правната й същност като обществен договор и като закон — основен и върховен (вж. Раздел IV). Към тях принадлежи преамбюлът на Конституцията. Той съдържа синтезирано основните стойности и висши цели, заради чието реализиране е създадена самата Конституция и служи като ориентир при тълкуването на конституционните разпоредби.

Давайки задължителни тълкувания на Конституцията, Конституционният съд прилага познатите от теорията на правото способи за тълкуване: граматическото, логическото, систематическото, историческото^[20]. В практиката на Конституционния съд се наложи още един способ — сравнителният. Той се прилага при необходимост от изясняване съдържанието на правен институт, който присъства в българската Конституция, но без уредба „наоколо“ (напр. приподписването на указите на президента — вж. Раздел XII). Такъв правен институт бива изясняван съдържателно чрез сравняване със сроден правен институт, функциониращ в конституционна среда, от която е бил заимстван.

Внимание заслужава и т.нар. конформно тълкуване. Понятието присъства в конституционната практика, вкл. в България^[21]. Когато словесната редакция на законова норма позволява различни тълкувания — едното води до заключение за противоконституционност, другото обаче води до заключение за съответствие с Конституцията, Конституционният съд може да предпочете едното или другото: ако даде предпочитание на второто, ще има конформно на Конституцията тълкуване. Освен на Конституцията, съдът може да прави тълкувания, конформни на международни договори, по които България е страна, както и тълкувания, конформни на Конституцията и на правото на Европейския съюз.

Посочените способи за тълкуване в повечето случаи се прилагат комбинирано. Самостоятелното тълкувателно правомощие на Конституционния съд се преценява като удачно и специфично решение на българския конституционализъм. То бе упражнявано интензивно в първите години след демократичните промени в страната — за изясняване съдържанието на основни конституционноправни институти: вот на недоверие, имунитет, съставяне на правителство и др.

Самостоятелното тълкувателно правомощие на българския Конституционен съд продължи да е необходимо и полезно правомощие и по-късно — в интеграционните процеси, в които Република България участва: основните въпроси за предоставянето на правомощия на Европейския съюз, съдържащи се в българската конституция, за европейското гражданство и др., бяха предмет на задължително тълкуване, дадено от Конституционния съд в светлината на предстоящите (тогава) изменения на Конституцията във връзка с членството на Република България в Европейския съюз (вж. Раздел IV).