Емилия Друмева
Конституционно право (10)

Форми на държавно управление

1. Форми на държавата според носителите на държавната власт

Какъв е отзвукът на античните форми на държавата днес?

Монархия. Монократичната форма на държавата, „господството на един“, принадлежи не само на историята. И в днешно време тази форма присъства — напр. „личен режим“, диктатура.

Аристокрация. Господството на група лица първоначално е възприемано положително: един малък брой от способни и единни хора най-добре знаят какво е добро за всички, т.е. как да се постигне „общото благо“ и съобразно с това могат най-добре да осъществяват властта. Историята показва обаче, че отклоненията са повече от идеалната картина. Смята се, че формите на „аристокрацията“, респ. „олигархията“, днес имат по-малко значение. Като форми на такова господство се сочат съсловната феодална държава, разновидностите на военните диктатури.

Демокрация — „народовластие“. В тази широка представа днес се вмества разбирането, че народът, а следователно и всеки гражданин като част от него, е притежател и носител на държавната власт. „Цялата държавна власт произтича от народа“ — гласи чл. 1, ал. 2 от действащата българска Конституция.

Ядрото на демокрацията се съдържа в принципа, че народът е първичният източник на цялата държавна власт, а оттам — всички граждани на държавата се третират като равноправни. Следователно демокрацията, по своята същност, постулира равноправно участие на всички в управлението на задачите, които представляват общ интерес. С това демокрацията като основна насока в развитието на формите на държавата, се стреми към постигане на идентичност между управляващи и управлявани. В демократичната държава гражданинът представлява субектът на политическия живот. Една демократична общност, вкл. и държавата, има за цел постигането на идеала, изразен в известните думи, свързвани с Аристотел и векове по-късно с първия президент на САЩ Е. Линкълн: „управление от народа, за народа, чрез народа“. Демократичната държава се подкрепя от мнозинството и е легитимирана чрез него: тя трябва да е възможно най-широко приемана, да се гради върху справедливост и равенство, да осигурява свободата.

От множеството пробвани модели на демократични държавни форми тук ще бъдат посочени само най-важните, а именно делението на „непосредствена“ и „опосредена демокрация“, както и подразделянето на опосредената демокрация на „парламентарна“ и „президентска“.

Като неразделна част от демокрацията важи принципното положение, че държавната власт трябва постоянно да принадлежи на народа. Но от този статичен момент на принадлежност следва да бъде отделен другият, динамичният елемент — самото упражняване на държавната власт. Според това дали народът сам взема най-важните решения чрез избори и гласувания (различни форми на допитване, подписки, плебисцити и т.н.), или народът бива представляван при вземане на важните държавни решения от свои избраници — се касае за „непосредствена“, или за „опосредена“ демокрация. Следователно критерият, според който се прави това групиране, е ориентиран към начина на упражняване на държавната власт.

При непосредствената/пряката демокрация (вж. Раздел VIII) решенията се вземат от т.нар. активно гражданство — гражданите, имащи активно избирателно право (вж. Раздел IX). По този начин гражданите вземат пряко участие в държавната дейност и самите те упражняват държавна власт. По принцип пряката демокрация е приложима там, където отношенията, които се управляват по този път, имат „ясна видимост“: решението се постига с „да“ или „не“ — поради това приложението на пряката демокрация е ограничено; в съвременната държава преобладава опосредената демокрация.

Съвременните демократични форми на държавата днес са изградени като опосредени демокрации, в които водеща е представителната демокрация: народът, без съмнение, остава носителят на държавната власт; упражняването на тази власт обаче е чрез представители, които са избирани от народа и така са демократично легитимирани и демократично възприемани. Гражданите избират народните представители и другите държавни органи, които се формират чрез пряк избор от народа. Така при упражняването на държавната власт народът е общопредставен чрез избраните от него представители. А народното представителство формира състава на други органи — правителство, Сметна палата и др., и по този път снабдява и тях с демократична легитимност.

В центъра на опосредената демокрация е следният въпрос: как упражняването на държавната власт е поделено между „народното представителство“ и правителството, какво е съотношението във властта, упражнявана от тях. Според решението и съответната правна уредба на този въпрос в конституционната теория и практика се прави разграничаване между „парламентарна“ и „президентска“ демокрация като различни форми на държавно управление.

Определящо за парламентарната демокрация е, че народното представителство — парламентът (вж. Раздели X и XI) има решаващо въздействие върху образуването и дейността на правителството. Това бива обезпечавано, като цялото правителство или само шефът на правителството се избира от парламента. Реципрочно парламентът може и „да свали“, т.е. предсрочно да прекрати мандата на правителството (вж. Раздели XI, XIII). Правителството подлежи на постоянен парламентарен контрол, то носи политическа отговорност и постоянно се нуждае от подкрепата и доверието на народното представителство, за да управлява. По правило парламентарната демокрация търпи съвместяване на министърска длъжност с депутатски мандат; правителството се ръководи от министър-председател, който е самостоятелен държавен орган; правителството има законодателна инициатива.

За президентската демокрация е характерно, че държавният президент има власт за вземане на политически решения. Президентът съединява в своята длъжност две държавни институции — той е едновременно държавен глава и глава на правителството. Президентът е най-важният орган на изпълнителната власт в държавата; избира се от народа. Това го легитимира демократически наравно с парламента. Президентската демокрация като държавна форма се характеризира със стриктно разделение на властите; парламент и президент, т.е. законодателна и изпълнителна власт са строго разделени; президентът не е отговорен пред парламента и формира правителството си не чрез парламента, а назначава държавни секретари като свои съветници, които може и да освобождава от длъжност. Държавните секретари са отговорни пред президента на държавата, а парламентът не може да гласува „вот на недоверие“ към президента и/или неговите държавни секретари.

Съвременната българска държава като държавна форма е демокрация. Демократичният принцип е заложен в самия конституционен модел като структурен принцип и като характеристика на държавата — демократична, правова и социална (вж. преамбюла на Конституцията). Най-ярко демократичното начало се проявява в принципа за народния суверенитет: „Цялата държавна власт произтича от народа. Тя се осъществява от него непосредствено и чрез органите, предвидени в тази Конституция“ (чл. 1, ал. 2 от КРБ). С други думи, в съвременната българска държава властта се упражнява чрез формите на пряката демокрация и чрез представителна демокрация на централно и на местно равнище. Що се отнася до органите на публичната власт — те всички са демократично легитимирани: чрез преки избори или опосредено чрез избиране от Народното събрание или от друг орган, който е формиран от Народното събрание.

Но съвременната българска държава като държавна форма не е само демокрация, а определен тип демокрация, който съдържа: права и свободи на гражданите, разделение на властите, представителна система, политически плурализъм, правова и социална държава, за да се постига и възпроизвежда идентичност на управляващи и управлявани, равенство в правата, решаваща власт у мнозинството, търпимост, състезателност на властните елити, баланс на интересите, пространство за компромиси, партньорство. Съвременната политическа наука сигурно може да добави още черти. Но важното е, че само заедно, в тяхната съвкупност тези компоненти разкриват богатото съдържание на съвременната демокрация. А съдържанието се проявява в създадените и функциониращи конституционни институции, в решенията по упражняване на държавната власт при спазването на правата и гражданските свободи.

Посочените по-горе разпоредби на чл. 1 от КРБ определят кой е носителят на държавната власт в Република България — народът, и легитимирането на властта — управляващите се издигат от народа. Участието на народа в управлението се реализира в правноустановени форми. Централно място в съвременната българска държава има представителната система — периодичните избори са основен елемент на демократичната държава.

2. Форми на държавата според държавния глава

Според „висшия представител на държавата“ и според начина, по който държавният глава (вж. Раздел XII) е заел своя пост, формите на държавно управление са „монархия“ и „република“ — обособени и разграничени в това им качество от Н. Макиавели:

2.1. Монархията е форма на държавата, в която държавният глава (вж. Раздел XII) е заел своята длъжност по пътя на наследяване, а в редки случаи чрез избиране от особена колегия. Държавата се представлява от княз, цар, крал, т.е. от титулувано висше длъжностно лице, принадлежащо в повечето случаи към определена династия; следователно монархът има тази длъжност доживот, на фамилни и наследственоправни основания (по реда за заемане на престола). Конституционната история познава различни типове на държавната форма „монархия“.

При абсолютната монархия цялата държавна власт е съсредоточена в едни и същи ръце. Монархът властва „по божията воля“, сам упражнява държавното господство; всяко изразяване на воля от негова страна е волята на държавата, юридически неограничена; монархът не е отговорен пред никоя земна инстанция. Народът е от негови безправни поданици. Френският крал Луи XIV (1638–1715) е характеризирал тази държавна форма с известните думи „Държавата — това съм аз“. При абсолютната монархия няма конституция в съвременния смисъл.

При конституционната монархия като форма на държавата властта на монарха е ограничена и балансирана на основата на ясни принципи, записани в конституцията като инструмент за контролирано управление. Властта на монарха бива ограничавана по различни начини: отделни държавни функции се упражняват в сътрудничество с други органи (напр. с парламента) или упражняването на държавната власт е разделено между отделни титуляри.

При парламентарната монархия монархът притежава присъщите на институцията държавен глава правомощия, но те са неутрализирани с правомощията на други конституционни органи; монархът не е „решаващ орган“. Народът чрез своите представители в парламента и чрез подкрепяното от него правителство взема политическите решения. Актовете на монарха изискват приподписване (вж. Раздел XII) от министър, с което той, респ. правителството поема отговорност за тях, вкл. пред парламента. Следователно в същността си парламентарната монархия е една демократична държавна форма — например съвременна Великобритания, Дания, Швеция, Норвегия, Холандия и др.

Модерната българска държава дълго време е била монархия. Съгласно чл. 4 от Търновската конституция: „България е монархия, наследствена и конституционна с народно представителство“. Учредителите на възстановената българска държавност са били с ясното разбиране, че формата на управление на българската държава е „конституционна монархия“, което ще рече монархия, в която властта на държавния глава търпи ограничения, ясно и изрично записани в действащата конституция. Учредителите са били точни и в названието на формата на управление, че Търновска България е конституционна, а не парламентарна монархия предвид заложения в Конституцията модел на държавна организация, и в частност — отношенията „държавен глава“ — „парламент“ — „правителство“: по Търновската конституция решаващата дума е у държавния глава, а не у парламента; парламентът не гласува нито председателя на правителството, нито неговите членове.

Всъщност „конституционна монархия“ и „парламентарна монархия“ са близки форми на държавно управление. Парламентарната монархия е произлязла от конституционната монархия и представлява нейно развитие. Контролните средства са съсредоточени у парламента, но могат да са възложени и на други конституционни структури, както и да бъдат вместени в една по-широка рамка на политическата система.

2.2. По своя произход републиката представлява признание в полза на свободния народностен тип държава. Етимологията е латинска — „res publica“, т.е. дела в общ интерес. Републиката като държавна форма представлява отказ и разграничаване от монархията. Главен разграничителен критерий е, че държавният глава не е монарх, а президент (председател на Републиката), заел поста си по демократичен път. Днес „република“ се разглежда по-малко като форма на държавата според това как държавният глава заема поста си, а повече като форма на държавата според това кои са носители на властта и как я упражняват. В тази връзка често споменавана е перифразата на известните думи на френския крал Луи XIV: „Държавата — това сме ние!“

Още в зората на конституционализма в политическата и в правната теория се застъпва тезата, че републиканското устройство на държавата трябва да бъде изградено в съответствие със зачитането свободата на гражданите: през 1775 г. Джон Адамс (1735–1826) — един от бащите на американския конституционализъм, пише, че британската държава, въпреки че има крал, е република, защото изпълнителната власт, макар еднолична и монархична, се подчинява на закони, създадени от законодателната власт, където хората/гражданите имат глас и право да бранят законите, т.е. република означава „добрата форма“ на държавно управление.

Днес повечето държави по света са възприели републиканската форма на организация на суверенната власт, откъдето произтича т.нар. управление чрез участие, т.е. определянето на „общата воля“ и „общото благо“ в демократичната република се осъществява с участието на активното гражданство. Върху тази плоскост в някои държави е въведена конституционна забрана за промяна на републиканската форма на държавата^[1], за да не се стига до отказ от гарантирани чрез републиканската държавност основни права и свободи на гражданите.

Аналогично на парламентарната и президентската демокрация в теорията и конституционната практика се прави разграничение между „парламентарна република“ и „президентска република“ като форми на държавно управление.

С утвърждаването на народа като изключителен титуляр на суверенитета и единствен източник на всички власти в държавата, традиционното разграничение между „монархия“ и „република“ като основни форми на държавно управление губи до голяма степен своето изначално значение. В по-ново време на преден план излиза разграничението между формите на държавата, при които върховната власт се поверява на един-единствен държавен орган или на няколко държавни органа с разделени помежду им властнически правомощия. Правната теория е склонна да изостави класическото деление на република или монархия: „Единственото рационално деление на държавите ще съставлява класирането им от гледна точка на въпроса, доколко и как е гарантирано правото на избирателното тяло, чрез парламента или непосредствено, да налага на правителството оная насока на дейност, която то счита за най-целесъобразна“^[2].

Историческият опит показва, че няма вечни и неизменни форми на държавата. Върху държавните форми оказват въздействие както особеностите в историческото развитие на отделните държави, така и специфичните им политически традиции, но в последна сметка те се видоизменят в зависимост от структурните промени, които настъпват в живота на гражданското общество.

Съгласно чл. 1, ал. 1 от КРБ: „България е република с парламентарно управление.“ С тази дефиниция ясно и категорично конституционният законодател се е постарал да определи не само формата на управление като република, но и да даде допълнителна квалификация на тази република: тя е парламентарна. Това означава, че парламентът, т.е. националният представителен орган — Народното събрание има определящо, водещо място във вземането на политическите решения, въпреки че съгласно известната максима „парламентът не управлява, но той оставя (в смисъл контролира) да се извършва управлението“: чрез парламента се формира правителството, което от своя страна е отговорно и подотчетно на парламента.

На въпроса дали предписаната по конституция форма на управление е наистина чиста парламентарна република, или е парламентарна република с примеси на президентска република, отговор може да бъде даден след разглеждането на материята за парламента, правителството и президента като висши държавни органи и тяхното място в конституционния ред на страната.

Впрочем, едва ли може някъде да се намери тип държавна форма „в чист вид“ — навсякъде тя има своите специфични за конкретната държава особености — население, епоха, исторически момент и т.н.

Формата на управление на държавата, такава, каквато е установена по действащата българска Конституция, принадлежи към избраните материи, които съгласно чл. 158, т. 3 на КРБ могат да бъдат предмет на изменяне не от обикновен парламент, а само от Велико народно събрание. Това означава, че една промяна във формата на държавно управление не може да бъде постигната със закон за изменение на Конституцията, който да бъде приет от Народното събрание по предвидения усложнен ред; за постигане на такава промяна — напр. за установяване на монархия, Конституцията предвижда единствено избиране на Велико народно събрание, което да гласува въпросното изменение на Конституцията (вж. Раздел IV).

В тази връзка през 2003 г. Конституционният съд даде задължително тълкуване на понятието „форма на държавно управление“. Произнесеното тълкуване очертава особено широка рамка на конституционното понятие, като вмества в нея всички конституционни органи и тяхното взаимодействие^[3].