Емилия Друмева
Конституционно право (96)

Европейски аспекти на местното самоуправление

1. Европейската харта за местното самоуправление

Хартата (ЕХМС) е многостранен договор-конвенция, приета от държавите — членки на Съвета на Европа, отворена за подписване на 15 октомври 1985 г. и влязла в сила на 1 септември 1988 г. Тя заема централно място сред международноправните актове, посветени на местното и регионалното развитие и е основен акт, който утвърждава и защитава местното самоуправление. Хартата е акт на Съвета на Европа, който като гарант на правата на човека (вж. Раздел XVII) и принципите на демократичното държавно управление поставя проблемите на местното самоуправление като приоритет. Република България се е присъединила към ЕХМС и я е ратифицирала със закон (в сила от 1 септември 1995 г.) с декларация, че не се счита обвързана по един от параграфите.

Хартата постановява, че местното самоуправление трябва да бъде заложено като основно начало в конституционния ред на всяка държава и съответно доразвито в законодателството; съдържа легално определение за местното самоуправление (чл. 3): правото и реалната способност на местните власти да регулират и управляват в рамките на закона съществена част от обществените дела на своя отговорност и в полза на своето население. Това право се упражнява чрез съвети и събрания, избрани чрез свободни преки избори, с равно избирателно право и тайно гласуване, пред които изпълнителните органи са отговорни. Хартата акцентира върху принципа, че административен контрол върху местното самоуправление се упражнява само по начините и в случаите, предвидени в Конституцията и закона. Хартата е най-ранният правен инструмент, който въвежда принципа за субсидиарността (вж. Раздел III).

Държавите, подписали Хартата, са длъжни да гарантират политическата, административната и финансовата независимост на местните власти. В теорията^[1] и практиката се приема, че съвременното българско законодателство отговаря на тези изисквания.

Интересен е начинът на обвързването на държавите с ЕХМС: присъединяващата се държава трябва да се счита обвързана поне с 20 параграфа от Част първа, от които поне 10 да са измежду основните начала на местното самоуправление, закрепени в Хартата; следователно държавата има право на избор от тях и задължително ги посочва при депозирането на ратификационните документи в Съвета на Европа. От това произтича, че държавата има право и на декларации, които да ограничават поетите по Хартата задължения, с оглед на конституционни и законови особености и национални традиции. Такава декларация относно чл. 7, § 2 Република България е направила при ратифицирането на Хартата^[2].

ЕХМС съдържа механизъм за упражняване мониторинг за прилагането й: всяка страна по договора е длъжна да предоставя на генералния секретар на Съвета на Европа информация за актуалното национално законодателство и съответствието му с принципите на хартата.

В рамките на Съвета на Европа Република България има свои представители в двете камари на Конгреса на местните и регионалните власти в Европа — Камарата на местните власти и Камарата на регионите.

2. Местното самоуправление и Европейският съюз

Република България има свои представители и в Комитета на регионите (КР). Той е институция със съвещателни функции, която подпомага Съвета, Комисията и Парламента, за да се осигурява съобразяването на решенията на органите на ЕС с регионалните и местните власти; основава се на политическия опит на членовете му на регионално и местно ниво. Регионите, градовете и местните власти чрез своите представители участват във взимането на решения в ЕС. Основна цел на КР е да засили икономическата и социалната сплотеност на държавите-членки. Основните принципи, залегнали в работата на Комитета, са:

Субсидиарност — в държавите-членки на ЕС решенията трябва да се вземат на възможно най-близкото до гражданите ниво. Поради това ЕС не бива да се ангажира с решаването на задачи, които са от компетенциите на национални, регионални и местни администрации.

Сближаване — всички нива на управление трябва да се стремят да работят в непосредствена близост с гражданите, като организират своята работа по прозрачен и достъпен за гражданите начин, така че да знаят те как и пред кого да заявяват позициите си.

Партньорство — всички четири нива на управление — европейско, национално, регионално и местно, са независими и трябва да бъдат включени еднакво в процеса на взимане на решения.

Комитетът на регионите е независим орган. Договорът от Ница, подписан през декември 2002 г., предвижда членовете на КР или да са получили мандат на местни или регионални избори, или да са политически отговорни пред изборен орган. Членовете на КР не са обвързани с никакви задължителни инструкции. Членовете на Комитета не живеят в Брюксел. Те получават регионален или местен мандат и остават в своите региони, колкото се може по-близо до населението. Срещат се 5 пъти годишно на пленарни заседания, на които приемат мнения, подготвени чрез тяхно сътрудничество с различни комисии. Благодарение на двойния си мандат (регионален и европейски) те предават информация от ЕС към населението. Комитетът на регионите осигурява директна връзка между европейските институции, от една страна, и регионите, общините и градовете на страните от ЕС, от друга.

Отговорностите на Комитета покриват такива разнообразни и важни за регионалните и местни власти области, като: транспорт; заетост; социална политика; осъществяване на решения, касаещи Европейския социален фонд; образованието и младежта; професионално обучение; култура; здраве; трансевропейски мрежи; специфични структурно-политически дейности, извън обхвата на фондовете; определяне на задачите, целите, организацията и общите правила на Структурните фондове, определени от функциите на фондовете за сближаване; осъществяване на решения във връзка с Фонд Европейско регионално развитие; околна среда

Всяка от 6-те комисии на Комитета покрива една или повече сфери. Тези комисии проучват документите, издадени от Съвета, Комисията или Парламента, и предлагат проектостановища по основните въпроси. На пленарните заседания проектите стават становища, които се предават на Съвета, Комисията и Парламента.

3. Райони по Закона за регионалното развитие

Интеграционните процеси, в които Република България участва, особено членството й в Европейския съюз, засилват интереса към регионализма. Но остава водещ принципът, заложен в КРБ, за недопускане на автономни териториални образувания (чл. 2, ал. 1).

От 1999 г. насам (ДВ, бр. 26 от 1999 г.) действа Закон за регионалното развитие, по-късно отменен и заменен с едноименен закон (ДВ, бр. 14 от 2004 г., и изменения). Този закон определя регионалното развитие като процес на формиране и осъществяване на политика за постигане на балансирано и устойчиво развитие на административно-териториалните единици, обединени в райони за планиране на територията на страната. Изработват се и действат Национална стратегия за регионално развитие и областни стратегии за развитие.

В районите за планиране са групирани областите по географското им положение, икономическото им развитие, броя на населението им и перспективите за развитие (чл. 6, ал. 2 от ЗРР). Границите им са очертани от закона, който предвижда 6 такива района: Северозападен район, Северен централен район, Североизточен район, Югоизточен район, Южен централен район и Югозападен район, като посочва областите, които се обхващат от съответните райони (чл. 6, ал. 3). Центровете на тези райони се определят от Министерския съвет. В районите за планиране се изработват и действат регионални планове за развитие, приети от Министерския съвет по предложение на министъра за регионалното развитие и благоустройството и на министъра на финансите.

В районите за планиране се създават регионални съвети за развитие, председателствани от областен управител на ротационен принцип всяка година (чл. 21). Във всяка област се създава и областен съвет за развитие.

Вътре в границите на районите за планиране са обособени райони за целенасочено развитие, които включват една или повече съседни общини. Законът предвижда следните видове такива райони: район за икономически растеж, район в индустриален упадък, изостанал граничен район, изостанал селски район, изостанал планински район, и Столична община.

Съдебна практика (Конституционен съд):

Решение № 15 от 1995 г., ДВ, бр. 85/1995: чл. 10 и 136, ал. 1 (кметове и общински съветници без двойно гражданство);

Решение № 7 от 2000 г., ДВ, бр. 78/2000: чл. 2, ал. 1 (местното самоуправление);

Решение № 9 от 2000 г., ДВ, бр. 80/2000: чл. 2, ал. 1 и чл. 141 (местното самоуправление);

Решение № 2 от 2001 г., ДВ, бр. 5/2001: чл. 141, ал. 5 (държавата подпомага общините);

Решение № 11 от 2001 г., ДВ, бр. 51/2001: чл. 140 (общината има собственост);

Решение № 1 от 2006 г., ДВ, бр. 23/2006: чл. 139, ал. 1 (мандатът на общинския кмет).

Литература:

Ангелов, А. Общинско право (лекции). С., 1946.

Воденичаров, А. Местното самоуправление във Франция, Благоевград, ЮЗУ Неофит Рилски, 1996.

Воденичаров, А. Правна същност на Европейската Харта за местното самоуправление. — Съвременно право, 1998, № 1.

Гиргинов, Ал. Държавното устройство на България. С., 1921.

Киров, В. Функции и компетентност на кмета на общината. — Съвременно право, 1997, № 1.

Къндева-Спиридонова, Е., Ем. Панайотова. Общини и общински дейности в развитите страни. С., Св. Климент Охридски, 1994

Миланов, Ж. Местното самоуправление. 2. изд., Юриспрес, 2001.

Сивков, Цв. Европейската харта за местно самоуправление и българското законодателство. С., Софи-Р, 1998.

Сивков, Цв. Общината. Основни публичноправни въпроси. С., Сиби, 2002.

Спасов, Б. Общинско самоуправление (Общинско право). С., Софи-Р, 2000.

Стайнов, П. Общината като публично-правна юридическа личност, — Юридически преглед, 1915, № 17.

Чолаков, Ст. Наука за общинското самоуправление. Варна, 1996.

Waechter, К. Kommunalrecht, Lehrbuch, 2. Aufl., 1995.

Burgi, M. Kommunalrecht, C. H. Beck, 2006.