Емилия Друмева
Конституционно право (44)

Изборни системи

1. Правна същност и предназначение

Голямото значение на изборите и на функциите, които се осъществяват чрез тях, изисква систематизиране и институционализиране. Това се осъществява чрез изборната система. Изборната система е подредена съвкупност от правни правила, конструкции и техники, при чието действие избирателите изразяват политическата си воля чрез гласуване, предназначено да конституира представителните органи на власт в държавата. Тези правила са конститутивни за подготовката и провеждането на изборите и за превръщането на резултатите им в мандати. Относно същността и елементите на изборните системи в конституционноправната теория са застъпвани различни становища в широка амплитуда, съобразно с особеностите на установената правна и представителна система в конкретната държава или наддържавна общност^[1]. Въпреки голямото многообразие днес господства разбирането, че изборната система е съвкупност от правила, регулиращи изразяването волята на избирателите в подготовката и произвеждането на избори за държавни и местни органи, и превръщането на избирателския вот в представителни мандати^[2].

Една балансирана изборна система, съдържаща и прилагаща принципите на всеобщо, равно и пряко избирателно право с тайно гласуване, е задължителна технология за установяване и поддържане на представителната демокрация. Най-малкото досега човешката цивилизация не е създала друга, по-ефективна и рационална технология за това.

Предпочитането на определен тип изборна система съдържа винаги два съществени въпроса за анализ и отговор:

В правно-технологичен аспект:

— Как да се намерят формулите и правните техники, които да осигуряват на управляваните най-добро представителство в органите на публичната власт, като по този начин ги асимилират в „управляващи“ и така се постига желаната идентичност между „управлявани“ и „управляващи“?

— Как да се постигне оптимална съразмерност между подадените гласове на избиратели и получени срещу тях мандати, и едновременно с това — стабилно правителство?

В политически аспект:

— Как да се постигне, така че в изборната система да намира точно отражение разделното упражняване на властта в държавата и едновременно с това да бъде насърчавана заинтересуваността на гражданите?

— Как изборната система да бъде задействана като мощен инструментариум за гражданско възпитание?

Прилагането на конкретна изборна система е в основата на представителната демокрация, защото чрез избори волята на суверенния народ определя легитимните представители, които упражняват контрол върху изпълнителната и съдебната власт и са отговорни пред избирателите при периодично провеждани дефинитивни избори.

Изборните системи са в сърцевината на демокрацията. Това е така, защото при спазването на посочените принципи, посредством предпочетената изборна система се извършва преработването на подадените избирателски гласове в представителни мандати, извършва се трансформация и организиране на множествената индивидуална политическа воля на суверенния народ чрез излъчването на легитимно народно представителство, разпределено в съответствие с изразената воля на избирателите. А това народно представителство дава живот и упражнява контрол върху държавното управление в условията на демокрацията и най-малкото се отчита пред народа на следващите избори.

Ядрото на всяка изборна система е принципът/начинът, по който съобразно с подадените за партии и кандидати избирателски гласове се постига разпределянето на парламентарните мандати между тях. Прилагат се основно два принципа — мнозинство и пропорция, и съответно на тях — два основни типа изборни системи: мажоритарна и пропорционална. Концептуално различията между тях произтичат от различното третиране на избирателската воля. С цел засилване предимствата и минимизиране недостатъците на тези два основни типа изборни системи, в световната, но особено в европейската практика са постигнати компромиси в комбинирането и съвместяването на двата принципа и като резултат са разработени и се прилагат различни варианти на трети тип изборна система — смесена система.

Всъщност няма предопределена уеднаквена класификация на изборните системи. Вътре в рамките на тези три основни типа — мажоритарна, пропорционална и смесена, днес правната теория констатира огромно многообразие в комбинирането на отделните детайли.

2. Мажоритарна система

2.1. Мнозинство и райони.

Името води своя произход от френската дума majorite — мнозинство. В парламентарната традиция на България системата е наричана още „мнозинствена“ или „висшегласна“^[3]. Мнозинството е принципът, по който става разпределянето на парламентарните мандати между кандидати и партии съобразно подадените избирателски гласове. Мандатът се печели от кандидата, който е получил в решаващия рунд мнозинството, т.е. „повечето“ от подадените в изборния район действителни гласове. Мажоритарната система е единствено възможната изборна система в едномандатните райони.

Системата има далечна история. Възникнала е в средновековна Англия като система на „първия, оказал се избран“ (First Past the Post). Най-старият известен изборен закон в Англия е от средата на XV в.^[4]. Днес различни варианти на мажоритарна система се прилагат във Великобритания, САЩ, Индия, Сирия, Тунис, Франция и др.

В България мажоритарна система е била въведена веднага след възстановяването на държавността, още в първия изборен закон (1880 г.). Тя действа до 1910/1912 г., когато е била заменена с пропорционална система. Мажоритарна система предвиждат и наредбите-закони в периода 1937–1944 г.

Решаващо значение за всяка мажоритарна система има образуването на изборните райони — в тях се формира мнозинството, което решава избора. Районите биват едномандатни и многомандатни. В повечето практикувани системи районите са едномандатни — в парламента се изпраща с мандат само един депутат; за мандата се състезават неограничен брой кандидати.

Едномандатният район отговаря на британския първообраз и на принципа „един човек — един глас“. Азбучно изискване на съвременното изборно право е изборните едномандатни райони да са равни (с минимално допустимо от закона отклонение). Това изискване трябва да осигури прилагането на друг, по-развит принцип — „един човек — един глас — една стойност“, т.е. принципът за равното избирателно право, който е conditio sine qua поп за гарантиране на справедливи и честни избори.

Но точно този принцип нерядко бива нарушаван чрез спекулативно прекрояване границите на изборните райони, което се прави с цел осигуряване на подкрепящи избирателски гласове в полза на управляващата политическа сила. Като нарицателно име за такава техника се използва известният от изборната история на САЩ термин джеримандъринг (gerrymandering)^[5].

В някои страни — Тунис, Сирия, Кувейт, България (1880 г.) и др. се прилагат мажоритарни системи с многомандатни райони. Такива райони изпращат в парламента двама или повече депутати. В Европа мажоритарното избиране в многомандатни райони се практикува само на местни избори.

Как се определят тези „повече“ гласове? Прилагат се различни мнозинства за решаване на избора; в едър план те могат да бъдат сведени до два вида: относително и абсолютно. В рамките на едномандатния район при относителното мнозинство (plurality — англ.) изборите в района печели онзи кандидат, чиито гласове са повече от гласовете, получени за всеки един от другите кандидати поотделно.

Това мнозинство е просто. Действието му е винаги резултатно. Но едновременно с тези позитивни черти то може да доведе до сериозно негативно следствие — до непредставителност: възможно е гласовете, подадени за избрания, да представляват в района малцинство спрямо сбора от гласовете, подадени за всички други кандидати. Тези гласове, подадени за всички други кандидати, пропадат. Поради това свое действие мажоритарната система с относително мнозинство често бива наричана „система на изритване“ (Knock out system — англ.).

Абсолютно мнозинство (majority — англ.), т.е. повече от 50% от подадените гласове, се прилага във Франция, Монако и др. Преди години това мнозинство фигурираше като способ за превръщане на гласовете в мандати и в изборните закони на тогавашните социалистически страни в Централна и Източна Европа, без изобщо да имаше политически плурализъм и другите абсолютни атрибути на свободни и демократични избори, което обезсмисляше формалния запис в закона.

Избори с абсолютно мнозинство са на практика често нерезултатни — нито един кандидат не успява да събере повече от 50% от гласовете. Поради това се налага и вторична процедура. Най-често това е повторно гласуване (втори тур), което се провежда най-малко седмица по-късно. В него (в повечето случаи) участват само първите двама кандидати с най-добър резултат от първото гласуване; печели се с относително мнозинство (Франция). Познати са и други вторични процедури — т.нар. романска система (възможно издигане на нови кандидати във втория тур, когато решава относителното мнозинство; или „разширен втори тур“ с участие на тримата най-силни кандидати, при което решава също относителното мнозинство, и др.

 

2.2. Попълване на овакантен мандат.

В мажоритарните системи преобладаващата практика е частични избори за заемането на този мандат.

В някои страни (Франция) се практикува друга техника — предвижда се подгласник на титулярния кандидат още при издигането на кандидатурите. Това се преценява като по-консервативно, тъй като отразява положението към момента на произвеждането на изборите; но пък е по-пестеливо откъм средства и социална енергия.

Частичните избори безспорно са по-демократичният способ за запълване на овакантен мандат, но по-скъп и изискващ повече време и подготовка.

 

2.3. Предимства и недостатъци. Главно предимство на мажоритарните системи е личностният избор: гласува се за отделни кандидати, за личности. Налице е осезаемата връзка между избиратели и избираеми.

Друго безспорно предимство е простотата и разбираемостта на изборното състезание. Смята се, че при мажоритарния избор крайното решение е по-ясно и по-прозрачно, тъй като отсъства неизвестността за бъдещото правителство; изборът се превръща в решение за това кой да бъде управляващото мнозинство и кой — опозицията.

Но срещу тези предимства натежава най-същественият, органично присъщ на мажоритарния избор, недостатък — непредставителността: всички избирателски гласове, които са подадени не за печелившия, а за някой от другите кандидати, пропадат; те просто остават без представителство, ако не се предвиди коректив. При тези дадености избирателят, който иска реално да допринесе със своя глас за формирането на бъдещия състав на парламент и правителство, ще трябва да гласува за онзи от приемливите кандидата, който има реални изгледи да събере мнозинство. „Направи гласа си резултатен! Make your voice effective!“ — гласи насърчително известният британски предизборен лозунг.

Така „формулата на мнозинството“, като решаващ за мажоритарната система принцип, проявява концентриращо и интегриращо въздействие върху избирателите и обществото като цяло. Това въздействие бива преценявано както с голям плюс, така и с голям минус^[6]. Привържениците на мажоритарния избор сочат интегриращото му действие като безспорно качество, осигуряващо работоспособен парламент и стабилно, в повече случаи — еднопартийно правителство.

И тъй като целта на всяка мажоритарна система е прякото легитимиране на правителството, мажоритарният избор с присъщото си действие предпазва, без да има нужда от „бариери“, срещу разцепването и разчленяването на политическите партии. И още едно съображение в полза на мажоритарните избори — частичните избори са сигурен барометър за настроението на избирателите.

Противниците на мажоритарната система обаче преценяват т.нар. интегриращо действие на системата като недостатък, който насърчава крайностите в поведението на избирателя — или апатия и политическа индиферентност, или ожесточена борба с непредвидими последици. Като недостатък се преценява и неизгодното положение на малките партии, както и неравната тежест на гласовете, произтичаща в повечето случаи от разликата в изборните райони.

3. Пропорционална система

Името идва от „пропорция“, т.е. отношение на две величини. Тук двете величини са подадените избирателски гласове и разпределените съобразно с тях депутатски мандати. Принципът, по който става това разпределяне, е пропорцията. Избраният по пропорционалната система парламент следва да представлява точна проекция на политическите сили в обществото, да дава „точна фотография“, „умалена картина“ на нацията, както се очаква да действа съотнасянето на подадените гласове към получените мандати.

Пропорционалната система си пробива път едва към края на XIX в. в Европа като отговор на налагаща се обективна необходимост за отразяване на извършващото се разслояване и усложняване на политическия живот. Цялостно изборната система е въведена за първи път в Белгия през 1893 г., по-късно в Дания — 1906 г., Швеция — 1909 г., и т.н. След Втората световна война пропорционалното избиране получава широко разпространение в Европа — Холандия, Норвегия, Австрия, Испания, Италия, Гърция, Турция, в Южна Америка, а след 1990 г. — и в Чехия, Естония, Латвия, Словакия, Словения, Румъния, Полша и др.

В България пропорционалната система, наричана още „съразмерна“^[7]има дълги традиции и практика. Въвежда се постепенно първо на общински избори (1910 г.), после на парламентарни избори само Търновски и Пловдивски окръг (1911 г.), а от 1912 г. е действаща в цялата страна както за парламентарни, така и за общински избори на съветници.

 

3.1. Райони и кандидатни листи.

При пропорционалния избор районите са винаги многомандатни, т.е. те изпращат в парламента двама или повече депутати. Днес почти навсякъде изборните райони се формират съобразно със съществуващото административно-териториално деление. Това означава, че различните по големина изборни райони ще имат право на съответно различен брой мандати според числеността на населението.

Избирателите гласуват за партийни листи. Изключение представляват пропорционалните системи, при които се гласува за индивидуални кандидати, както е в системата на „единствения преносим глас“ — Single Transferable Vote (STV — англ.), практикувана в Ирландия и Малта). Логиката на изборите диктува правилото листите да съдържат толкова имена, колкото са мандатите в района; няма пречка да бъдат и по-дълги.

Практикуват се различни видове листи; разликата е в това дали избирателят може да размести имената в листата и така да изрази свои предпочитания. Преобладават „твърди листи“, при които избирателят няма право да променя първоначалното подреждане в листата. При т.нар. „свободни“, или „необвързани листи“ избирателят може да изрази предпочитания към отделни кандидати от една листа (българският Избирателен закон от 1912 г., Законът за избиране на членове на Европейския парламент от РБ, 2007 г.), чрез зачеркване, (Австрия, Италия) номерация или точкуване. При т.нар. „панашаж“ (panacher, фр. — украсявам, изпъстрям, смесвам) избирателят може да посочи предпочитани кандидати от различни листи и да ги смеси (Швейцария, Люксембург).

Всички тези начини на изразяване на предпочитания целят да направят пропорционалния избор по-личностен. Но те имат значение само за вътрешнопартийното разпределяне на вече спечелени от конкретната партийна листа мандати.

 

3.2. Бариери и бонуси.

Това са предвидени в закона формални прегради (бариери), или премии (бонуси) за печелившите. Присъщи са на пропорционалната система. Предназначението им е да се постигне интегриращ ефект; да се избегне раздробяването на гласовете като пречка за постигане обща воля за управление на държавата.

Най-често изборната бариера представлява изискване за постигане на определен процент от подадените действителни гласове: само политическа партия, която чрез своите партийни листи е успяла да събере гласове, които достигат този процент, има право да участва в разпределянето на мандатите съобразно подадените гласове. Освен процентната бариера, в някои страни (Германия, Австрия), като изборна бариера функционира и изискване за постигане на т.нар. „основен мандат“ — мандат от първичното разпределяне на подадените гласове.

Бариерите винаги са предвидени от законодателството. Тяхната роля може да бъде различна в зависимост от това на каква „височина/равнище“ законът е поставил бариерата — на национално или на районно равнище, както и от партийната система в страната.

Предпочитането на ниска бариера елиминира само много малки партии, което прави по-трудно изграждането на стабилно мнозинство в парламента. А когато е възприета висока бариера, партийната система е силно фрагментирана и съществена част от избирателите ще остават без представителство.

От 1990 г. насам в България на парламентарни избори се прилага 4% бариера на национално равнище за партии и коалиции (чл. 6, ал. 3 от ЗИНП).

Бонусите представляват мандати, подарени на най-успешните листи, преди общото разпределяне на мандатите да бъде извършено. Предназначението им е както при бариерите — да се постигне компактно мнозинство. В България законодателството за парламентарни избори 1922–1923 г. е предвиждало премия — прилагала се е на равнище околия; най-силната листа обира гласовете, подадени за партии, които не са стигнали прага (в случая избирателната квота), за да участват в разпределянето на мандатите.

 

3.3. Методи за превръщане на гласовете в мандати.

Най-важният елемент във всяка пропорционална система е методът, по който става пресмятането на гласовете и тяхното изразяване като мандати.

Прилаганите методи са различни, при това се прилагат варианти, както и комбинации. Преобладават два основни метода: методът на изборната квота и методът на делителя.

 

3.3.1. Първият е известен като метод на изборната квота. Теорията и практиката на изборите е обособила две основни групи: „фиксирани“ и „вариращи“ изборни квоти. „Фиксираната“ изборна квота представлява число — брой гласове, предвиден от закона, и еднакъв за всички изборни райони. Смята се, че недостатъкът на тази квота е в нейното приложение — възприемането на фиксирана изборна квота ще изключи a priori представянето на малките партии и с това — представителството на много избиратели. „Фиксирана“ изборна квота е практикувана във Ваймарската република в Германия (вж. Раздел V).

„Вариращата“ изборна квота се определя в нощта след изборите, т.е. когато е ясно колко са подадените действителни гласове. Прилагат се различни формули. Най-често прилаганата е на британския юрист и усърден радетел за пропорционална система във Великобритания Томас Хеър (1806–1891). Изчислява се изборната квота. Тя представлява определен брой гласове, при получаването на които се печели мандат в изборния район, т.е. това е „цената на мандата“ в конкретния изборен район. Получава се като общият брой на действително подадените гласове в района се дели на броя на мандатите, който се полага за този район; полученото частно представлява изборната квота. Колкото пъти изборната квота се нанася в броя на подадените за партийната листа гласове, толкова мандати в района печели тази листа. Така получаваната изборна квота е известна като „проста квота“, или квота на Хеър (Q = X : Y, където Q е изборната квота, X е броят действителни гласове и Y е броят на мандатите за раздаване). Недостатъкът на тази квота е, че не всички мандати успяват да бъдат разпределени и се налагат вторични процедури.

Затова на същата основа са разработени и други квоти, за да може повече мандати да бъдат раздадени още при първото разпределяне. Ако в знаменателя на метода на Хеър се прибави една единица, полученото частно е известно като квота на Хагенбах-Бишоф — швейцарски математик (1833–1910 г.):

Q = X : (Y + 1).

А когато към квотата на Хагенбах-Бишоф се прибави една единица, получената цялостна квота е известна като квота на X. Друп — британски юрист и математик (1831–1884 г.):

Q = X : (Y +1) + 1.

Прилагат се и други вариации на квоти.

 

3.3.2. Другият метод, наричан „метод на делителя“ е винаги резултатен — подадените за всяка партийна листа гласове се делят последователно на редицата от естествени числа (делители). Големината на получените частни решава разпределянето на мандатите. Този метод се свързва с името на белгийския математик Виктор Д’Ондт и е известен като метод на Д’Ондт.

Заслужава отбелязване, че до 1 май 2004 г. в 9 от държавите-членки на ЕС (Австрия, Белгия, Дания, Испания, Финландия, Франция, Великобритания, Холандия и Португалия), този метод се прилага при изчисляване резултатите от избори за Европейския парламент.

Голямото предимство на метода на Д’Ондт е, че разпределя всички мандати еднократно. Вторични процедури не са необходими. Като негов недостатък се отчита благоприятното му действие за големите партии.

За да бъде минимизиран този недостатък, са разработени и се прилагат сродни методи, които са модификации на метода на Д’Ондт:

— Методът Сент Лаге: делителят се състои от редицата тек числа: 1, 3, 5, 7, и т.н. Смята се, че дава по-добри възможности за представителство на малките партии.

— Модифициран метод Сент Лаге: първият делител е 1.4, после се продължава с тек числата. Също с добри възможности за малките партии.

— Датски метод: редицата на делителя е 1, 4, 7, 10… Смята се, че този метод е много благоприятен за малки партии.

Следват примери за прилагане на различни методи: Районът е 5-мандатен, т.е. следва да се разпределят 5 мандата. Участват 4 кандидатни листи, съответно на 4 партии. За всички листи са подадени общо 200000 гласа, от които: за партия А — 86000; за партия Б — 56000; за партия В — 38000; и за партия Г — 20000.

 

А. Метод на Хеър (метод на изборната квота)

 

Изборната квота = 200000 : 5 = 40000 гласа. Колкото пъти изборната квота се нанася в броя гласове, подадени за отделна листа, толкова мандата получава тази листа.

А получава 86000 : 40000 = 2,15 = 2 мандата

Б получава 56000 : 40000 = 1,4 = 1 мандат

В получава 38000 : 40000 = 0,95 = 0,95 мандата

Г получава 20000 : 40000 = 0,50 = 0,50 мандата

Дотук са раздадени 3 МАНДАТА: А има 2; Б има 1. Необходимо е вторично разпределяне. Как да се разпределят оставащите 2 мандата?

 

А.1. Метод на най-големия остатък

В и Г получават двата оставащи мандата.

 

Краен резултат: А — 2 мандат; Б, В и Г — по 1 мандат.

 

А.2. Метод на най-голямата средна

Използва се същият пример — по метода на Хеър първоначално са раздадени 3 мандата; остават незаети 2.

Те се разпределят, като за всяка листа се прибавя единица (1) в знаменателя на дробта, чийто числител са подадените за листата гласове, а знаменател — спечелените досега мандати; сравняват се получените частни. Тъй като ще се разпределят 2 мандата, процедурата се прави 2 пъти:

 

A = 86000 / (2 + 1) = 28666,6

Б = 56000 / (1 + 1) = 28000

В = 38000 / (0 + 1) = 38000

Г = 20000 / (0 + 1) = 20000

 

Най-голямото частно е 38000 — първият мандат от вторично раздаваните, се полага на В.

Същата процедура се прилага и за последния нераздаден мандат.

 

А = 86000 / (2 + 1) = 28666,6

Б = 56000 / (1 + 1) = 28000

В = 38000 / (1 + 1) = 19000

Г = 20000 / (0 + 1) = 20000

 

Най-голямото частно е 28 666.6. Последният нераздаден мандат се полага на А.

 

Краен резултат: А има 3 мандата; Б и В — по 1 мандат; Г-0.

Или по двата вторични коригиращи метода — „най-голям остатък“ и „най-голяма средна“ методът на Хеър даде различни резултати:

— по Хеър (най-голям остатък) — А има 2 м., Б, В и Г — по 1 м.

— по Хеър (най-голяма средна) — А има 3 м., Б и В — по 1 м. Г — 0 м.

 

Б. Метод на Хагенбах-Бишоф (Метод на коригирания знаменател).

 

Използва се същият пример: разпределят се 5 мандата между листите на 4 партии. Изборната квота тук се получава, като към квотата на Хеър се прибави в знаменателя единица:

200000 / (5 + 1) = 33333,3

Мандатите се разпределят по целите числа в частното.

 

А получава 86000 / 33333,3 = 2,58, т.е. 2 мандата

Б получава 56000 / 33333,3 = 1,68, т.е. 1 мандат

В получава 38000 / 33333,3 = 1,14, т.е. 1 мандат

Г получава 20000 / 33333,3 = 0,6, т.е. 0 мандат

 

Раздадени са 4 мандата. Последният мандат ще бъде разпределен, като се увеличи с единица (1) знаменателят в изборната квота:

 

Изборната квота = 200000 / (5 + 2) = 28571,42

 

А получава 86000 / 28571,4 = 3,01

Б получава 56000 / 28 571,4 = 1,96

В получава 38000 / 28571,4 = 1,33

Г получава 20000 / 28571,4 = 0,7

 

Най-голямото частно е 3,01. Последният мандат отива у партия А.

Краен резултат: А — 3 мандата, Б и В — по 1 мандат, Г — 0 мандати.

В. Метод на Д’Онт (метод на делителя)

А	Б	В	Г
(1) 86000 (1)	56000 (2)	38000 (4)	20000
(2) 43000 (3)	28000	19000	10000
(3) 28666 (5)	18666	12666	6666
(4) 21500	14000	9500	5000

Сумите гласове, подадени за всяка от четирите партии, се подреждат една до друга и започва деление с редицата от естествени числа — това е делителят, поставен от ляво на изборните суми (1, 2, 3, 4, 5 и т.н.) Първият хоризонтален ред са частните, получени като изборната сума на всяка от партиите се дели на (1); вторият хоризонтален ред са частните, получени от делението на изборната сума за всяка партия, на (2) и т.н. Получават се колонки от частни (числа) „под всяка партия“. Сравняват се частните по големина. Най-голямото частно е 86000; то е в колонката на партия А — така партия А получава „мандат № 1“. Продължава се нататък. Следващото по големина частно е 56000; то е в колонката на партия Б — партия Б получава „мандат № 2“. Следващото по големина частно е 43000 — „мандат № 3“ получава партия А. Следващото по големина частно е 38000 — „мандат № 4“ получава партия В. Петото по големина частно е 28666 — „мандат № 5“ получава партия А. В колонката на партия А има три мандата, в колонката на Б — 1, в колонката на В — 1.

 

Краен резултат: А — 3 мандата, Б — 1 мандат, В — 1 мандат, Г — 0 мандата.

 

Налага се изводът, че възприемането на един или друг метод на изчисляване на изборните резултати в пропорционалната система или на комбинация от отделни методи предпоставя задълбочени аналитични проучвания за прилагането на изборните принципи и стандарти и за справедливо пропорционално превръщане на гласовете в мандати.

 

3.4. Попълване на овакантен мандат.

В пропорционалната изборна система тази операция се извършва бързо и икономично: мястото се попълва от следващия в кандидатната листа, обявен от компетентния орган (ЦИК) за избран. Той доизкарва започнатия мандат. Предимствата на тази пестелива процедура биват неутрализирани до известна степен с това, че напр. след 3 години кандидатът в листата вече не желае да стане депутат за кратко и така към края на легислатурата може да има незаети мандати.

 

3.5. Предимства и недостатъци.

Голямото предимство на пропорционалната система е нейната представителност, т.е. съразмерното трансформиране на избирателските гласове в мандати, вкл. представяне и на малките партии. С представителността е свързан принципът за справедливостта: всички гласове трябва да имат еднаква „бройна“ и еднаква „успешна“ стойност. Това е не само предимство, това е самата философия на пропорционалната система.

Пропорционалната система е и пестелива — при предсрочно овакантяване на мандат неговото заемане се осъществява с акта на обявяване за избран следващия по листата кандидат. При изчерпване на представената кандидатна листа мандатът остава незает. Пестеливостта е в това, че се избягват разходите и усилията по произвеждане на частични избори, какъвто е случаят при мажоритарната система.

Но пропорционалната система има и недостатъци. Първият от тях е, че избирателите гласуват не толкова за личности, а за партии, респ. за техните програми. Това означава, че една пропорционална система предполага съществуването на няколко партии с изградени структури и завършени програми за бъдещо управление на страната, и тясна зависимост на бъдещите депутати от партиите.

Пресмятането на изборния резултат е сложно. Известно е, че при една пропорционална система широката маса избиратели не познава формулата, по която става превръщането на гласове в мандати. Тя остава „зад завесата“, само като достояние на специалистите.

Друг недостатък, изтъкван като упрек, е че пропорционалният избор действа разединяващо, „разглобяващо“ върху обществото — избраният парламент трудно ще формира мнозинство, а още по-трудно — правителство. А формирането на работоспособни органи за управление принадлежи към предназначението на една изборна система. По правило при прилагане на пропорционална система преобладават коалиционни правителства. На тази основа противниците на пропорционалния избор подчертават, че смисълът на една изборна система не е във филмирането на общественото мнение, а в избиране на добре функциониращи парламент и правителство, почиващи върху свободния вот на избирателите.

4. Смесена система. Предимства и недостатъци

В световен мащаб изборноправната теория все още не е дала ясен и категоричен отговор на въпроса кой от двата главни типа изборни системи е по-добър. Мажоритарните системи са прости и резултатни, но непредставителни — всички подадени не за печелившия кандидат гласове остават без представителство и пропадат. Този нежелан резултат не е присъщ на пропорционалните системи. Но при тях се губи личностният момент — гласува се преди всичко за партийни листи.

В търсене на най-добрата изборна система, в Европа между двете световни войни се появява трети тип изборна система — смесена. Правят се опити за комбиниране на черти от едната и другата система, за взаимно неутрализиране на техни недостатъци. В резултат на такова комбиниране днес се прилагат различни смесени изборни системи в Германия, Мексико, Ирландия, Малта, Сенегал, Япония, Албания, Литва, Русия и др.

Смесена бе системата, по която се проведоха изборите за Велико народно събрание в България през 1990 г. Накратко относно някои действащи смесени системи:

Германия — изборната система е известна като „персонизирана пропорционална система“. Тя е комбинация между пропорционалния принцип и личностния избор. В тази комбинация обаче ясно и определено превес има пропорционалният принцип. Мажоритарният елемент има ролята само на коректив. Гласът на избирателя е „раздвоен“. Той гласува със своя „първи“ и „втори“ глас. С първия си глас гласува за индивидуални кандидати, избирани в едномандатни райони по мажоритарен принцип: гласува за личности. С втория си глас избирателят гласува за една от партийните листи, издигнати в отделните провинции (федерално държавно устройство, вж. Раздел III).

На национално равнище се сумират гласовете, подадени за всяка отделна партия по всички нейни листи в отделните провинции. Пресмятането става по метода Хеър/Нимайер, който по своята същност представлява развита формула на метода Хеър. На национално равнище става разпределяне на всички парламентарни мандати, пропорционално на подадените в цялата страна гласове. Има и изборна бариера: право на парламентарен мандат има само партия, която е успяла да събере поне 5% от гласовете, подадени в цялата страна, или поне 3 мажоритарно спечелени индивидуални мандата. Спечелените от всяка партия национални мандати се разпределят после вторично между листите на същата тази партия, издигнати в отделните провинции. А спечелените от същата партия индивидуални мандати в мажоритарните райони се приспадат от броя на национално спечелените мандати, като първите места в листите се заемат по право от печелившите индивидуални кандидати, издигнати от същата партия.

Така определящо и водещо значение в тази германска изборна система има пропорционалният избор по партийни листи, а мажоритарното избиране само експонира фаворитите на тези политически партии^[8].

Предимство на този начин на разпределяне е, че прави възможно мажоритарното персонализиране на част от народните представители, при което обаче разпределянето на мандатите остава пропорционално. Освен в Германия тази система е прилагана за кратко в Естония (1992) и в Нова Зеландия (1993).

Но тя има и недостатъци: преди всичко нейната сложност като конструкция. И още нещо — рискът от манипулации, на който правната теория обръща внимание: „… в тази система, в която избирателят има два гласа нищо не може да попречи на една партия да не номинира свои кандидати в едномандатните райони, а да им позволи да се кандидатират там като независими… В този случай партията на практика ще получи по-голям брой преки мандати и в същото време ще се ползва от максимума на установения механизъм“^[9].

В Мексико избирателят също гласува с два гласа. Депутатските места в Долната камара са 500. С първия си глас избирателят гласува за избирането на 300 депутати — решаващо е относителното мнозинство в едномандатни райони. С втория си глас избира 200 депутати по пропорционален принцип, при което партиите участват със свои листи в петте многомандатни района. Бариерата тук е 2%. Смята се, че в мексиканската система превесът е категорично в полза на мажоритарния принцип, а пропорционалният елемент допринася за осъществяването на популярните думи на първия мексикански президент Ф. Мадеро за резултатна и дефинитивна изборна система: „Ефективно изборно право, без повторно избиране“.

Изборната система в съвременна Унгария принадлежи към най-сложните прилагани смесени системи. Системата протича на три равнища. Първото е мажоритарно — изборът е за 176 места; на това равнище се гласува за индивидуални кандидати в едномандатни райони. Второто равнище е пропорционално. Изборът е за 152 места; гласува се в многомандатни райони по партийни листи. Третото равнище представлява заемането на 58 компенсаторни мандата по национални партийни листи. Решават т.нар. остатъчни гласове, неизползвани при първото и второто равнище. Важен момент в тази система е, че за да се участва на по-горно равнище, трябва да е постигнат известен успех на предишното равнище.

Австралия, Ирландия и Малта са тясно свързани с британските правни и политически традиции. Прилаганите в тях изборни системи са били възприети с цел коригиране недостатъците на класическата британска мажоритарна система. Обединяваща черта при изборните системи на Австралия, Ирландия и Малта е стремежът за спасяването на пропадащите гласове; целта е тези гласове да не остават без представителство, а да бъдат използвани и прехвърляни към гласовете, подадени за други кандидати, които имат шанс да постигнат необходимото мнозинство (Австралия) или необходимата изборна квота (Ирландия, Малта). Избирателят поставя поредни номера пред отделните кандидати, вписани в бюлетината. Резултатите от избора се формират съобразно с така изразените „първи“, „втори“ и т.н. избирателски предпочитания.

В Австралия това алтернативно гласуване е на базата на мажоритарния избор; системата е известна като алтернативно гласуване (alternative vote — англ.).

Прилаганата в Ирландия и в Малта изборна система е на базата на пропорционалния избор. Известна е като „система на единствения преносим глас“ (single transferable vote — англ.).

Предимствата на смесените изборни системи са постоянен предмет на дискусии, особено когато става дума за реформа в действащата изборна система. Нещо повече, в такива случаи се констатира като обща тенденция въвеждането на определен тип смесена система да се дебатира като панацея. Обяснението за това е, че в смесената система се въплъщава мултифункционалността на изборните системи въобще. Едновременно с това обаче, на всяка смесена система е присъщо като правило срещането на противоречиви решения и конструкции, което не е желан ефект. Тогава се търси средно решение или превес на някои от компонентите.

Като предимство на смесените системи се отчита тяхната способност да уравновесяват промените в представителството, в селекцията и в пренасянето (или не) на доверие, за разлика от чисто пропорционалните или чисто мажоритарните системи, т.е. да се прилага една „добре темперирана“ изборна система.

Недостатъците на всички смесени изборни системи обобщено могат да бъдат сведени до тяхната сложност. Те често съдържат процедури, които накърняват резултатите от прякото гласуване с цел или да изключат гласове от представителство въобще (бариери), или напротив — да увеличат тежестта на други гласове (бонуси за водещата партия). Тогава избирателят, който е затруднен да разбере сложността на пресмятането, ще бъде още по-затруднен да приеме изборния резултат в несъответствие с подадените гласове. Така че главният недостатък на смесените системи се проявява в усещането у обикновения избирател за алиенация относно действието на изборната система, за която, като не я разбира, заключава, че е манипулирана от политиците.

Към тази трудност във възприемането и разбирането на смесената система се прибавя и структурата на самото смесване. Комбинирането на отделните елементи трябва да бъде направено в определена поредност и приоритет; в противен случай системата може да блокира и нейното действие — парализирано.

От този кратък преглед на предимствата и недостатъците се налага изводът, че когато се предприема въвеждане на смесена изборна система, то трябва да бъде предхождано от задълбочена професионална разработка с ангажиране на държавните институции, и преди всичко — предхождано от широк обществен дебат, за да може смесената система — прозрачна и разяснена, да бъде разбрана, възприета и с това — легитимирана.

5. Критерии за предпочитане на една или друга изборна система

Как се оценява една изборна система? Без съмнение — по нейния ефект. ДОБРАТА ПРАКТИКА оставя предпочитанието на конкретната изборна система свободно, стига да се изпълняват европейските стандарти в изборната материя.

В стремежа да се пребори със скептицизма за това, че добра изборна система въобще не може да бъде създадена („Всичките са маскари!“), както и да не се потъва в безкрайността на релативизма, съвременната правна теория е възприела функционалния подход: чрез изясняване и експониране на функциите на изборните системи да се предостави на законодатели и политици богат и надежден материал за съставяне на желаната изборна система съобразно поставените цели и задължително в съответствие с принципите на европейското изборно наследство^[10].

Основните функции на една изборна система са: да определя модуса на гласоподаването, начините, по които избирателят може да изрази своите политически предпочитания, да предоставя методите за превръщането на избирателските гласове в мандати. Така изборната система структурира решението на избирателите и се постига изразяването на воля относно управлението на обществото. От това волеизявление произтича работоспособната политическа воля като фундамент и двигател на демократичната държава. Следователно „добрата изборна система“ трябва да предостави готова уредба (съвкупност от правила и възможни решения) за целия изборен процес — от гласоподаването до определянето на резултатите.

Правната теория и изборната практика предлагат различни класификации за основните функции на една изборна система; обобщено те могат да бъдат сведени до:

— представителство;

— селекция;

— инвеститура.

Без съмнение първата функция — осигуряването на народното представителство, е водещата; всъщност тя дава името на самата „представителна система“.

Но без адекватната реализация на втората функция — селекцията на хората в управлението на държавата, представителната функция губи от своя смисъл.

А след като избирателите са излъчили своите представители и с това са направили тяхната селекция за бъдещото управление на държавата, това управление ще бъде легитимно и ще управлява само ако е снабдено с доверието на народа, инвестирано чрез изборите.

Упражняването на трите главни функции на всяка изборна система е мощен градивен фактор в съвременната демократична конституционна държава. Затова всяка изборна система, която осигурява осъществяването на тези главни функции и с това — осъществяването на принципите на европейското изборно наследство, може да бъде „добрата изборна система“, със своите акценти и нюанси.

Основните типове системи имат както своите предимства, така и своите недостатъци, които биват осветявани различно в зависимост от това коя от функциите на изборната система в конкретния случай е на преден план.

Многообразието е огромно, който факт сам за себе си представлява силно свидетелство за високата степен на развитие на демократичната държава. В това многообразие на изборни системи се проявява легитимността на демократичната власт. А що се отнася до трудностите, възникващи при избора на конкретна система, заслужава да се припомнят думите на именития френски юрист и политик П. П. Роайе-Колар (1763–1845) „Един изборен закон — та това е цяла конституция!“.