Емилия Друмева
Конституционно право (92)

Община

1. Правна същност

Общината е основна клетка на местното самоуправление (чл. 136, ал. 1 от КРБ). Тя функционира в две качества: а) като административно-териториална единица и б) като юридическо лице.

Като административно-териториална единица общината е предвидена в Конституцията (чл. 135, ал. 1) и в законодателството. Територията й обхваща територията на включените в нея съседни населени места. Населението на общината се състои от всички граждани, които имат постоянен адрес на територията й. То участва в управлението на общината както чрез избраните от него органи, така и непосредствено.

Името на общината е името на населеното място, което е неин административен център. Общината може да определя свои символи и почетни звания съобразно закона.

Общината е юридическо лице (чл. 136, ал. 3 от КРБ). Тази правна характеристика има развитие в законодателството. Съгласно ЗМСМА (чл. 14) общината е юридическо лице и има право на собственост и самостоятелен общински бюджет на основата на собствени приходоизточници и субсидии от държавата. Законът за общинската собственост (ЗОС) предвижда, че общинската собственост е публична и частна (чл. 3), съответно с различен правен режим. Общината може да осъществява стопанска дейност, да създава общински предприятия и да участва в съвместни форми на стопанска дейност. Разходите за изпълнение на държавни функции се покриват от републиканския бюджет.

В правната теория се приема, че общината е субект както в частното право, така и в публичното право. Впрочем, качеството на общината като публичноправен субект се съдържа в самата Конституция (чл. 135, ал. 1, изр. 2): „Териториалното деление и правомощията на столичната община и на другите големи градове се определят със закон“, т.е. общината има правомощия, тя упражнява публична власт. С това КРБ съдържа класическата (и за България)^[1] правна фигура „общината — публичноправно юридическо лице“, наричано още местно/припознато юридическо лице.

В това си качество общината има следните специфични характеристики:

— натоварена е от Конституцията и законите да извършва публични служби и публична власт;

— намира се в особени взаимоотношения (контрол за законосъобразност) с централната държавна власт и нейните представители по места.

Следователно общината като юридическо лице в публичното право има задачата в границите на общинското землище да се грижи и завежда всички местни публични служби, чието общо, организирано и непрекъсваемо задоволяване се налага заради съжителството в дадено селище. Възложените със закон (ЗМСМА, чл. 17, ал. 1) публични служби са: общинското имущество, общинските предприятия, общинските данъци и такси, общинските финанси, общинската администрация; устройството и развитието на територията на общината и на населените места в нея; образованието; здравеопазването; културата; благоустрояването и комуналните дейности; социалните услуги; опазването на околната среда и рационалното използване на природните ресурси; поддържането и опазването на културни, архитектурни и исторически паметници; развитието на спорта, отдиха и туризма.

КРБ изрично предвижда правото на общините да се сдружават за решаването на общи въпроси (чл. 137) и възлага на закона да създава условия за това (вж. ЗМСМА, Глава осма).

2. Създаване, преобразуване и закриване

Член 136, ал. 2 от КРБ предвижда, че границите на общините се определят след допитване до населението, което свидетелства, че формите на пряката демокрация имат приложение по места.

ЗАТУРБ (чл. 8) изрежда условията, които трябва да са налице, за да се предприеме създаването на нова община — население над 6000 души, населено място, което е традиционен обединяващ център с изградена инфраструктура, не повече от 40 км максимална пътнотранспортна отдалеченост на включените населени места от центъра, доказана възможност за финансиране със собствени приходи. Същият закон (чл. 9) установява реда за създаване на община. Той включва следните етапи, извършвани в установена поредност:

1) искане за създаване на община от едно или няколко населени места, изразено чрез подписка от най-малко 25% от избирателите на тези населени места; отправя се до съответния общински съвет. Искането се придружава със становище на кметовете на населените места, че условията за създаване на нова община са налице;

2) общинският съвет в едномесечен срок се произнася с решение, което изпраща на областния управител;

3) областният управител, в двуседмичен срок, проверява законосъобразността на искането и ако са спазени изискванията на закона, предлага на общинския съвет да вземе решение за провеждане на референдум в засегнатите населени места;

4) референдумът се провежда при условията и по реда на ЗДН (вж. Раздел VIII);

5) при положителен вот на избирателите областният управител, в двуседмичен срок, внася доклад в Министерския съвет;

6) Министерският съвет приема решение след писмено становище на министъра на териториалното развитие и благоустройството;

7) решението на Министерския съвет за създаване на нова община се изпраща на президента на Републиката, който издава указ (чл. 98, т. 5 от КРБ).

Право на инициатива за създаване на нова община законът дава и на общинския съвет, областния управител и Министерския съвет поотделно, като и в трите случая се спазва законовото изискване за провеждане на местен референдум, в който населението да каже своята дума за създаването на нова община.

Промяна, водеща до закриването на община поради разделяне, се извършва при наличието на условията за създаване на нова община, като тези условия следва да са налице спрямо новосъздаваните общини. Промяната се осъществява по предвидения от закона ред за създаване на община (чл. 9 от ЗАТУРБ). При промяна, водеща до закриване на община поради сливане, предвидените процедури се извършват поотделно за всяка засегната община.

Промяна на границите на община поради отделяне на населено място и присъединяването му към съседна община се извършва след допитване до населението на засегнатите места.