Емилия Друмева
Конституционно право (13)

Конституцията като инструмент за контрол върху властта

Дали една държава ще бъде характеризирана като демократична, зависи до голяма степен от наличието или липсата на действени институции и механизми, чрез които упражняването на политическата власт е разделено между различни субекти и чрез които механизми тези субекти са подложени на контрола на управляваните. А управляваните — това е народът, у когото е върховната власт. И тъй като човешката природа не е склонна да се самоограничава във властта, необходимо е тези механизми да бъдат съзнателно вграждани във властния процес. Трябвало е да минат векове, за да може „политическият човек“ да разбере, че за да има справедливост и гарантирани права, властниците трябва да бъдат ограничавани. С времето се е стигнало до заключението, че това е постижимо, като ограниченията във властта бъдат излагани във вид на ясни правила — конституция. Така конституцията се развива и налага като решаващ инструмент за контрол над властния процес в държавата.

Всъщност историята на конституционализма е едно неспиращо търсене и стремеж на същия този „политически човек“ да постави ограничения на властта и на мястото на подчинението и послушанието (вж. „поданство“, Раздел II) да намери оправдаване и осмисляне на властта. Постига го чрез участието си в политическия процес и чрез създаването на правила за упражняване на властта. Съвкупността от тези правила и принципи представлява тялото на конституцията.

Впрочем, всеки тип държава има свои правила и принципи за упражняването на държавната власт, но не всеки такъв ред и организация на властта са представлявали „конституция“ в посочения смисъл: те не са почивали на ясното разбиране за потребността от един център в държавата, от който се дават основните нареждания за държавната организация и принципното разграничаване на публичната сфера от сферата на индивида — и всички тези „нареждания“ да почиват върху правото; властта да бъде контролирана и ограничавана. В основата на конституцията като „ред и организация“ е разбирането за конституцията като „инструмент за контролирано ограничаване упражняването на властта“.

Закрепването на правилата на основния ред в държавата във вид на писмен документ идва с осъзнаването на необходимостта от признаване и закрила на правата на човека и гражданина. Такова искане е издигнато по време на Пуританската революция в Англия (вж. Раздел V) във втората половина на XVII в. Идеята за конституция получава бързо развитие, стимулирана от идеята за „обществения договор“ (вж. Раздел II); впрочем, „общественият договор“ и до днес остава главна материална същност на конституцията. Стремежът е чрез установяване на политически правила неограничената власт, оприличавана на митичното чудовище Левиатан, да бъде укротена; препоръчва се тя да бъде упражнявана разделно; на всяко нейно функционално разклонение да отговаря отделна държавна функция; да има диференциране и специализиране на държавните функции, упражнявани от отделни титуляри. И въпреки това разделяне, органичното единство на държавата все пак не се загубва, то непрестанно се възпроизвежда чрез съвместното действане на тези титуляри, при което се формира държавната воля.

Тази философия кристализира в принципи и правила, тържествено прокламирани като конституционноправни норми. Те имат най-висок ранг в нормативната йерархия (вж. Раздел I), защото съдържат принципите на властта и ценностите в държавата. Конституцията е най-ярък израз на правната култура на обществото. Тя документира неговата същност и цялост и съдейства за осъществяването на заложените политически идеи, осигурява единство в правния ред. С това конституцията е правният фундамент на политическия живот. Тя „канализира“ упражняването на държавната власт, вкарва я в руслото на определен правен ред. Едновременно с това конституцията вмества държавната власт и в границите на определен материален ценностен ред, който се изразява в критерии, блага, водещи цели. Следователно конституцията представлява не само правната статика на основния ред в държавата, но и правната динамика на протичащите процеси.

В най-общ план „конституция“ означава организация на една общност, на един съюз. Държавата е най-сложният съюз и конституцията е нейният основен закон. Тя е скелетът в снагата на държавния механизъм.

Пътят към създаването и налагането на такава конституция, която в сравнение с предишни обществени образувания дава на държавата ново качество, е бил дълъг и променлив. Когато се търсят корените на съвременната конституция, погледът се обръща към еврейската, древногръцката и древноримската държава. Като примери за образцово държавно устройство се сочат Атинската град-държава и създадената конституция на Солон (640–560 г. пр.н.е.). Правната теория^[1] приема обаче, че такива конституции имат характера предимно на „institutio“, т.е. те регистрират фактическото състояние на нещата. Подобна е характеристиката и на декретите на римските императори, които при император Хадриан (117–138) носят названието „constitutiones“.

В по-ново време предвестници на съвременните конституции се смятат т.нар. „leges fundamentales“ на средновековната Германска империя. Но при тях, както може да се заключи от множественото число на термина, отсъства един център, от който да произтичат важните държавни решения, засягащи всички граждани и всички въпроси в държавата. При тези leges fundamentales става дума за съсловни привилегии, разпоредби за престолонаследяване, организационни норми, религиозни свободи и т.н. — всички те в тяхната съвкупност не дават един систематизиран ред за упражняването на властта в държавата (вж. Раздел V). Това се отнася и за известни държавни актове на други европейски държави, издавани до втората половина на XVIII в., носещи характера на договори — Великата харта на свободите от 1215 г., Тюбингския договор (1514) и др. Като първи предвестници на съвременна конституция се смятат някои актове от ранната епоха на славната революция в Англия: Съглашението на народа (Agreement of the People 1647–1649 г.) и особено Инструментът за управление (Instrument of Government 1653 г.). Но тези актове представляват изключения, при това с кратко приложение.

Големият пробив в установяването на съвременното понятие и роля на конституцията се осъществява с преодоляването на разбирането за конституцията само като за договор; към него се добавя едно ново разбиране за конституцията: като за основен закон на държавата, създаден във формата на писмен документ с правно съдържание, основано на ясни и твърди принципи; създаването на този документ почива върху теоретични конструкции; реализира се с нормотворческа дейност, осъществена от политически сили, извършващи учредителна дейност.

Това модерно понятие за конституция се създава и практически се налага в последната четвърт на XVIII в. В този исторически момент основният закон се превръща наистина в конституция, която поставя държавната власт в рамките на един основен правен ред. С това материалното разбиране за конституция достига необходимото формализиране, т.е. материалното съдържание се облича и в прилягаща и необходима форма.

Така осъзнатата потребност от писмено закрепена конституция, наложила се в Англия, Северна Америка, Франция, Полша, представлява продукт на мисленето и разбиранията от XVII и XVIII в., на Просвещението и на естественоправните теории. Голямото постижение е практическото осъществяване на естественоправната теория за държавотворния договор: един тържествен договор да служи като основен закон, при това трайно и трудно изменяемо; същият да даде правна уредба на отношенията по организацията на държавата, на правното положение на гражданите, така че да не се допусне злоупотреба с власт и произвол — и всичко това да се постигне чрез писмено закрепване на принципа за разделение на властите и осигуряване закрилата на правата и свободите на гражданите.

Този идеализиран образ на конституцията се превръща в лозунг за политическа борба, за революция. Той вече постулира едно определено и присъщо съдържание на конституционния акт. Това ясно проличава в текста на известния чл. 16 от френската Декларация за правата на човека и гражданина от 1789 г.: „Общество, в което правата не са гарантирани и в което няма разделение на властите, такова общество няма конституция“ (вж. Раздел XVII).

През втората половина на XIX в. конституцията, като теория и практика, става неотменен елемент от модерната същност на държавата. Конституцията и иманентно присъщото й съдържание — тези две неща се превръщат в основна съставка на държавата и на нейното право. Още във втората половина на XVIII в. известният швейцарски юрист Емерих дьо Вател (1714–1767) дава определение на „конституция“, което е приложимо и днес: „Основополагащата правна уредба, която дефинира начините и пътищата, по които трябва да бъде упражнявана публичната власт. В нея е очертана формата, под която нацията действа като политическо тяло; как и чрез кого бива управляван един народ, какви са правата и задълженията на управляващите. Всъщност конституцията не е нищо друго освен дефиниране на реда, по който една нация си поставя за цел с общи усилия да постигне предимствата на политическото общество“^[2]. Така още преди повече от два века е ясно формулирана осъзнатата потребност от конституция, която регламентира основния правен ред в държавата, представлява правнонормативен акт, чиито норми имат най-висока по степен юридическа сила и стават централни за устройството и изграждането на държавата.

Днес въпросът, дали една държава да има конституция, или не, отдавна не е актуален; той е решен. Дискусия се води по-скоро относно съдържанието на конституцията, ранга на някои конституционни норми, предимствата на едни или други структури в осъществяването на държавната власт. Дискусия се води и за това дали към една наддържавна общност подхожда да има „конституция“ в изложения смисъл.