Емилия Друмева
Конституционно право (62)

Институционно понятие — правителството е висш държавен орган

1. Правно положение

Правителството на съвременната държава е висш държавен орган, който работи колегиално и се състои от министри, министър-председател и в някои страни — от заместник министър-председатели. В това си институционно качество правителството исторически се е появило след дългогодишни борби за надмощие между монарха и парламента. До съвременните ресори на държавното управление, ръководени от министри, които от своя страна формират правителството на държавата, се е стигнало бавно. Историческото развитие минава през няколко форми — предтечи на съвременното правителство: инцидентното назначаване; колегиалната система; едноличната министерска система^[1].

Инцидентното назначаване е най-ранната форма — доверени лица на монарха биват натоварвани от него с конкретни определени задачи. Известно е например, че кардинал Дьо Ришельо (1585–1642) във Франция бил носител на 20 висши държавни титли, което предпоставя, че на него са били възложени 20 държавни задачи. Този ранен тип правителство постепенно бива изместен от по-рационална форма — колегиалната система.

Колегиалната система (съвети, ръководени от доверени на краля хора) се превръща постепенно във водещ принцип на абсолютната монархия. Страната, в която тази форма на държавно управление има своя разцвет, е Франция: върхът на правителството е кралят; под него в държавната стълбица е канцлерът (le chancelier), който обединява в своята служба целия правосъден ресор и регистрацията на приетите закони — в това си качество се явява и пазител на държавния печат. В по-долните редици на стълбицата са главният интендант, главният контрольор на финансите и четирима държавни секретари. При царуването на Луи XIV за първи път се появява терминът „държавен министър“ от латинското ministerium — служба. Постепенно държавните ресори се обособяват като групи отношения, администрирани от кралски съвет, начело с министър. Великата френска революция заварва страната със 7 министерства. Основният недостатък на тази неразвита колегиална система е, че тя няма собствен ръководител, подобен на съвременния министър-председател, и с това системата не може да поема отговорност като едно колективно управително тяло.

Едноличната министерска система израства и се налага във Великобритания в рамките на установяването на парламентаризма като система за държавно управление. С нея се налагат основните характеристики на правителството като висш държавен орган, включващ отговорни министри, между които единият е „пръв министър“. Докато на Острова развитието на правителствения институт върви по линия на парламентарното му усъвършенстване, във Франция се усъвършенства йерархията на държавната администрация; очертават се и съвременните йерархични зависимости в лицето на ресорния министър и на службите в управляваната от него администрация/министерство.

Действащата българска Конституция съдържа институционното понятие за правителство; нещо повече, съдържа ясното разбиране, че правителството на Република България като висш държавен орган е Министерският съвет. „Правителство“ и „Министерски съвет“ са синоними на институционното понятие за правителство в съвременната българска държава.

Министерският съвет е висш държавен централен орган с предметно очертани компетенции, съвкупно представляващи т.нар. обща компетентност. Тези компетенции се съдържат изрично в Конституцията, поради което правителството е конституционен орган — правната си уредба то черпи от Конституцията, от закони (Закон за администрацията, Закон за държавния служител и др.) и от Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация (УПМСНА), наричан по-нататък Правилникът; всяко ново правителство актуализира прилагания Правилник или приема нов^[2].

Правителството като висш държавен орган е самостоятелен орган. Фактът, че съвременното правителство в парламентарната държава е отговорно пред парламента, не създава за правителството статус на подчиненост — сферата на вземане на важните държавни решения не е резервирана единствено за парламента като национален представителен орган; в тази сфера има място и за политическия връх на администрацията, който е правителството. Самата схема на разделените власти предпоставя един съдържателен комплекс от функции и компетенции — изпълнителната власт е самостоятелна област на задачи и функции, които правителството осъществява на собствено основание и за които правителството носи особена политическа отговорност.

За да може да осъществява ръководните функции по държавното управление, правителството разполага с потенциал от специалисти, работещи в министерствата и в другите звена на държавната администрация, правителството е „политическа глава“ на тази администрация; този потенциал му осигурява решаващо предимство от информация, знания и подготовка в процесите по вземането на политически решения.

Организацията на работата на правителството има правна уредба, изградена на основни начала, присъщи за цялата изпълнителна власт: непрекъснатост, йерархичност и единство. Докато законодателната власт работи на сесии и това е присъщо на представителната система, вкл. и на националния представителен орган, то за органите на изпълнителната власт, и особено за ръководния орган в изпълнителната власт, е присъща:

а) непрекъснатостта — държавното управление не може и не бива да остава без кормило, без ръководител. Приложение на този принцип представлява напр. конституционноправната фигура на „правителството в оставка“ — действащото правителство, въпреки че е подало оставка или че неговите правомощия са предсрочно прекратени на някое от предвидените основания, продължава да изпълнява служебните си задължения до образуване на ново правителство (чл. 111, ал. 3 от КРБ);

б) йерархичността се проявява в разпоредбата на чл. 107 от КРБ: „Министерският съвет отменя незаконосъобразните или неправилните актове на министрите“;

в) единството намира израз в силната позиция на министър-председателя, предназначена да обединява и да държи в синхрон състава и действията на правителството като колективен орган.

Освен че правителството е ръководната част от изпълнителната власт, то е и висш държавен орган, който има своята специфика и работи въз основа на свои, присъщи на тази специфика, начала: колегиалност и ресорност:

а) колегиалността като принцип в работата на правителството произтича от неговата структура: правителството/Министерският съвет е многоличен орган, който взима решенията си в колегиум. Съгласно чл. 108, ал. 1 от КРБ Министерският съвет се състои от министър-председател, заместник министър-председатели и министри. Заседанията му се ръководят от министър-председателя, а ако той отсъства — от посочен от него заместник министър-председател.

Заседанията на Министерския съвет могат да бъдат открити или закрити. Редовните заседания се провеждат всяка седмица по утвърден график. Принципно положение е, че актовете на Министерския съвет се приемат с общо съгласие (чл. 73 от Правилника), при условие че е налице необходимият кворум — повече от половината от всички членове на Министерския съвет. По решение на министър-председателя по определени въпроси може да бъде проведено гласуване — решава се с обикновено мнозинство повече от половината от присъстващите членове. По изключение решенията на Министерския съвет могат да се приемат неприсъствено „на подпис“; министър-председателят подписва последен.

б) ресорността като принцип се проявява в това, че членовете на Министерския съвет — министрите, ръководят отделни специализирани ресори на държавното управление. Това е принцип, който се е наложил в дълга историческа еволюция. Министърът като глава на администрацията в конкретен ресор носи политическа отговорност пред парламента и пред министър-председателя за всичко, което се извършва в ресора.

Ресорният принцип е изрично уреден в КРБ — чл. 108, ал. 3: „Министрите ръководят отделни министерства, освен ако Народното събрание реши друго.“ Допустима е и фигурата на т.нар. министър без портфейл, т.е. такъв член на правителството, който не ръководи определен специализиран ресор на обществените отношения, а поема възложени му задачи^[3]. В едно съвременно правителство това обикновено е министър-председателят — обяснява се с важните и ръководни функции и задачи, които осъществява председателят на правителството.

2. Структура на правителството

Ресорността се проявява и в структурата на правителството — правилото е, че броят на министрите съответства на броя на ресорите в държавното управление. Но има и изключения, когато един министър поема няколко ресора (Министерството на образованието, науката и културата бе създадено при съставянето на кабинета на Л. Беров в края на 1992 г. и разделено по-късно, в рамките на същия кабинет).

Действащата българска Конституция не съдържа броя и вида на министерствата, чиито ръководители влизат в състава на правителството, т.е. не съдържа модел за структурата на правителството. Това положение не е пропуск в уредбата, а представлява тенденция в съвременния конституционализъм, който предпочита да не регламентира структурата на правителството, а да остави този въпрос за прагматична уредба според конкретните политически условия. Всъщност въпросът кои ресори да бъдат издигнати до равнището на министерство, т.е. централно специализирано ведомство, което се ръководи от министър — член на правителството, е въпрос на политическа преценка на министър-председателя и на парламента, който утвърждава предложената от министър-председателя структура на бъдещото правителство.

Министерският съвет, съставен по установения в Конституцията ред от новоизбраното (2005 г.) 40-то Народно събрание, има^[4] следната структура:

1. министър-председател;

2. заместник министър-председател и министър на външните работи;

3. заместник министър-председател и министър на образованието и науката;

4. заместник министър-председател и министър на държавната политика при бедствия и аварии;

5. министър на финансите;

6. министър на вътрешните работи;

7. министър на отбраната;

8. министър на правосъдието;

9. министър на държавната администрация и административната реформа;

10. министър на икономиката и енергетиката;

11. министър на транспорта;

12. министър на регионалното развитие и благоустройството;

13. министър на околната среда и водите;

14. министър на земеделието и горите;

15. министър на труда и социалната политика;

16. министър на здравеопазването;

17. министър на културата;

18. министър по европейските въпроси.

През юли 2007 г. Народното събрание гласува по предложение на министър-председателя изменения в структурата на Министерския съвет: от ресора на министъра на земеделието отпадат „горите“, в едномесечен срок да се създаде Държавна агенция по горите, и министърът е „министър на земеделието и продоволствието“^[5].

3. Състав на правителството

Член 108, ал. 1 от КРБ изрично го предвижда: това са министър-председателят, заместник министър-председатели (неопределен брой) и министри. Конституцията не фиксира определена големина/численост на Министерския съвет.

 

3.1. Министрите са една от най-сложните фигури в публичното право. По своята правна природа и функции министърът е изцяло в изпълнителната власт; присъства и работи в две качества/битности:

— министърът е държавен орган — централен едноличен орган на изпълнителната власт със специална компетентност (чл. 25, ал. 1 от Закона за администрацията). Като такъв той е член на правителството. Съвкупността от министрите дава Министерския съвет като висш държавен орган, т.е. правителството като колективен орган. В това си качество министърът е основен участник в политическата сфера. Всички министри „правят“ политиката на държавата. Затова те отговарят за своята дейност пред парламента и чрез парламента — пред народа;

— министърът извършва служба за държавата. В това си качество той представлява върхът на административната пирамида в отделния ресор на държавното управление.

Коя от двете битности надделява в публичноправната природа на министъра? Или двете битности съществуват на равна нога? Действащата българска Конституция не дава отговор. От общия й анализ се налага изводът, че качеството на държавен орган има по-голяма тежест — то надделява и „поглъща“ качеството на държавен служител; потвърждение за това е фактът, че в някои страни (Германия) министрите не са държавни служители, а са в „публичноправно служебно отношение с държавата“^[6]. Министрите не са държавни служители и според действащото българско законодателство — съгласно Закона за държавния служител, членовете на колегиални органи не са държавни служители по смисъла на закона (чл. 3, т. 2 от ЗДС).

Министрите са подпомагани от заместник-министри. Последните обаче не са членове на правителството и поради това не носят специфичната политическа отговорност, присъща на министрите. Заместник-министрите са държавни служители. Но поради особено високия ранг, който те заемат в държавната администрация, заместник-министрите се назначават и освобождават от длъжност по особен ред — това не прави ресорният министър, а съгласно чл. 108, ал. 2 от КРБ заместник-министрите се назначават и освобождават от длъжност от министър-председателя.

Правното положение на министрите съдържа редица специфики. Първата от тях е избираемостта, или условията, на които следва да отговаря едно лице, за да заеме министерски пост. Член 110 на КРБ предвижда, че министърът следва да отговаря на всички изисквания за избираемост, които са предвидени за народен представител — българско гражданство (без двойно гражданство), навършена 21-годишна възраст, да не е поставен под запрещение и да не изтърпява наказание лишаване от свобода.

Връзката с изискванията, на които трябва да отговаря един потенциален министър, и тези, на които трябва да отговаря един народен представител, произтича от парламентарния характер на Република България. С този характер са свързани и изискванията за несъвместимост на министерската длъжност; те са същите, които важат и относно несъвместимостта на депутатския мандат — чл. 113, ал. 1 на КРБ предвижда, че министрите не могат да заемат длъжности и да извършват дейности, които са несъвместими с положението на народен представител. Действащото законодателство е много пестеливо по отношение на възможните несъвместимости, в които може да изпадне народен представител. Същото се отнася и за министрите, но по отношение на тях има възможност за усилване строгостта на тази несъвместимост — чл. 113, ал. 2 от КРБ предвижда, че Народното събрание може да определя и други длъжности и дейности, които ще се окажат несъвместими с министерския пост.

Въпросите на министерската несъвместимост са предмет на законова уредба в европейските страни: в Испания министерският пост е несъвместим с упражняване на публична длъжност, с упражняване на професия, с извършване на търговия, в Германия — с каквато и да е друга платена длъжност, с търговия, упражняване на професия, участие в ръководството на фирма с цел печалба и т.н.

В страните с президентска форма на управление министерският пост е абсолютно несъвместим с парламентарен мандат (САЩ, Бразилия, Аржентина и др.). Такава несъвместимост съществува и в някои европейски страни: Франция, Швеция, Холандия, Норвегия. В повечето страни с парламентарно управление обаче съвместяването на качеството министър с това на народен представител по правило е допустимо. Действащата българска Конституция предпочете несъвместимостта между министерския пост и депутатския мандат, при което, ако народен представител бъде избран за министър, той запазва своето депутатско място като резервирано; в случай че правомощията му като министър бъдат прекратени, докато все още тече мандатът на същото Народно събрание, в което той е бил избран за народен представител, доскорошният министър може да се върне и да заеме отново предишното си депутатско място (чл. 68, ал. 1 от КРБ).

Пак в условията на парламентарно управление действащата българска Конституция изрично предвижда, че министрите могат да участват винаги в работата на Народното събрание и в работата на неговите комисии; когато поискат думата, тя им се предоставя веднага — чл. 83, ал. 1 от КРБ. Имайки това право, министрите пък имат и задължението да се явяват и да предоставят необходимата информация както в пленарно заседание, така и в парламентарните комисии — чл. 83, ал. 2 от КРБ.

 

3.2. Министър-председателят.

КРБ съдържа силна позиция за министър-председателя. Това е новост в конституционното право и практика на България. Откъде идва тя? Идва от Великобритания и Германия, където фигурата на ръководителя на правителството има собствено развитие, отговарящо на традициите и особеностите на различните правни системи.

Контурите на „кабинетното управление“ във Великобритания се очертават в първите десетилетия на XVIII в. Кабинетът възниква като орган, обединяващ най-влиятелните министри на краля. Постепенно той се отделя от монарха, въпреки че и до днес официалното название на министрите е „министри на Нейно Величество“. За да постигне съгласие с парламента, кралят започва да формира кабинета си измежду членовете на Камарата на общините. Още в края на XVII в. английският крал започва да подбира министрите си из редиците на партията, която има мнозинство в Камарата на общините — така си осигурява нейната подкрепа. Налага се правилото за необходимостта от еднородно еднопартийно правителство. Лидерът на тази партия, която има ръководството в Камарата на общините, бива издиган като „пръв министър“. Приема се, че през 1721 г. започва политическият възход на първия „силен“ министър-председател — Уилям Уолпол; поставени са основите на т.нар. силно правителство, чиято сила произтича от това, че то е опряно на мнозинството в парламента. „Силното правителство“ се развива като основен водещ принцип на британския конституционализъм (вж. Раздел V). Но колкото и странно да изглежда, правната уредба на целия правителствен институт във Великобритания, включително кабинет и министър-председател, се съдържа предимно в конституционни конвенции, т.е. неписано право (вж. Раздел I).

Освен еднопартийността, следващият важен момент в британското кабинетно правителство е силното нарастване на ролята на министър-председателя и функционалното разширяване на задачите, които той изпълнява както вътре в кабинета, така и извън него.

Възникнал исторически като орган на кабинета, днес доктрината и практиката възприемат британския министър-председател като обособен едноличен орган в държавата, съществуващ паралелно и едновременно с кабинета. Той ръководи дейността на кабинета, определя времето и дневния ред на заседанията му; той формира състава на кабинета; назначава отделните министри и има право да ги уволнява. Министър-председателят е едновременно и лидер на управляващата партия. Като се има предвид двупартийната система (вж. Раздел VII) и парламентарният път, по който се формира правителството, това означава, че министър-председателят владее и парламентарната фракция на партията, която има мнозинство в Камарата на общините, а оттам — и цялата камара. В тази връзка днес във Великобритания политици и конституционалисти са единни, че кабинетното правителство се е превърнало в „правителство на министър-председателя“^[7].

Изпълнителната власт в съвременна Франция е доминирана от особено силната позиция на държавния глава — президентът на Републиката. Що се отнася до правителството, то работи като колегиален орган в две структури: а) Министерски съвет, ръководен от президента на Републиката, и б) Кабинет на министрите, ръководен от министър-председателя. В конституционната теория и практика няма спор, че първата структура — Министерският съвет, която работи под ръководството на президента, е по-силната — най-важните решения се оформят като актове на този Министерски съвет^[8].

Експонираната позиция на министър-председателя в съвременна Германия има свой ясен образец още в разпоредбите на германската Конституция от 1871 г. (вж. Раздел V). В нея правителството е едноличен орган — канцлерът. Впоследствие този орган се развива в „правителство“ като колективен орган. Но в правната и политическата традиция на Германия остава силното присъствие на канцлера, превърнало се в основно начало, известно като „канцлерски принцип“^[9].

Примерите показват, че експонираното положение на ръководителя на правителството по действащата българска Конституция отговаря на обща за съвременната парламентарна държава линия на засилване позицията и ролята на главата на правителството. Министър-председателят е преди всичко министър, т.е. централен едноличен орган на изпълнителната власт, но с обща компетентност. В КРБ тази засилена роля на министър-председателя се съдържа в няколко ясни постановки:

— Т.нар. компетенция на компетенциите, която чл. 108, ал. 2 от КРБ отрежда на министър-председателя: да „… ръководи и координира общата политика на правителството и носи отговорност за нея“.

— Министър-председателят е единственият субект, който е правомощен да предложи: състав на бъдещия Министерски съвет, структура на Министерския съвет, т.е. вида и броя министерства, които ще бъдат включени, частични промени във функциониращия Министерски съвет (чл. 84, т. 6 и 7 от КРБ). С това министър-председателят представлява моторът при формиране на състава и структурата на Министерския съвет, както и на извършваните текущи промени^[10].

— Министър-председателят назначава и освобождава заместник-министрите (чл. 108, ал. 3 от КРБ).

Законодателството предвижда още правомощия за министър-председателя: напр. той назначава, респ. освобождава, заместник-областните управители (чл. 69, ал. 4 от ЗМСМА).

За цялата си ръководна, организационна и управленска дейност министър-председателят носи самостоятелна служебна отговорност:

а) вот на недоверие може да бъде поискан самостоятелно към него самия (чл. 89 от КРБ). При успех на така поискан вот министър-председателят подава оставка, но с това си отива не само той, а и цялото правителство. Следователно неуспехът на министър-председателя влече след себе си оставката на цялото правителство. Същия тежък резултат Конституцията предвижда и в случай на смърт на министър-председателя.

б) подаване и приемане на оставката на министър-председателя (чл. 111, ал. 1, т. 2 от КРБ) е предвидено сред основанията за предсрочно прекратяване правомощията на правителството. Оставката се подава пред Народното събрание и ако бъде приета, правомощията на правителството ще са прекратени — налице е симетрия: както заемането на поста министър-председател става по парламентарен път, така и освобождаването от поста вследствие на оставката става също по парламентарен път. В случая Народното събрание има думата не само за освобождаването на министър-председателя, но и на цялото правителство, което си отива с него.

Посочените разпоредби в действащата българска Конституция илюстрират водещата роля на министър-председателя по отношение на цялото правителство и насочват към т.нар. канцлерски принцип, присъщ на германската правна теория, но получил широко разпространение през последните десетилетия в цяла Европа. Но едновременно с това следва да се отбележи, че българският вариант на „канцлерския принцип“ не е доведен докрай, както той присъства в съвременна Германия — българското конституционно право не съдържа института на „конструктивния вот на недоверие“ — това е рационален вариант на вота на недоверие, който може да бъде упражнен единствено и само по отношение на министър-председателя, като задължително и едновременно включва и избор на нов министър-председател; прилага се в Испания, Унгария и др.