Емилия Друмева
Конституционно право (61)

Функционално понятие — правителството е част от изпълнителната власт

Законът съдържа абстрактни норми, които изразяват правната воля на държавата и ръководните начала за управлението. Но самото управление, т.е. осъществяването на правните норми и прилагането им към конкретната житейска ситуация, е дейност от друго естество. Такава дейност/функция има изпълнителен характер. В конституционната държава тази функция се упражнява от „изпълнителната власт“, а тя от своя страна представлява комбинация между изпълнителна функция и висш държавен орган, който е нейният титуляр (вж. Раздел IV).

Действащата българска Конституция не се произнася кой висш държавен орган осъществява изпълнителната власт, така както изрично постановява в чл. 62, че законодателната власт се осъществява от Народното събрание. От анализа на Глава пета — „Министерски съвет“, както и от прочита на цялата Конституция се извежда разбирането, че изпълнителната власт — това е правителството и държавната администрация (чл. 105, 106, 116 от КРБ).

Какво всъщност е изпълнителната власт? В правната теория от началото на XX в. преобладава прагматичното негативно определение: „Изпълнителна власт са всички държавни функции, които не влизат в обхвата на законодателната и на съдебната власт“^[1].

Съвременните конституционалисти охотно възприемат това комфортно становище^[2]. То намира отражение и в конституционната практика на съвременната държава: конституциите днес, по правило, не изброяват, т.е. не съдържат каталог на компетенциите на правителството.

Въпреки неяснотата, която съществува по отношение на съдържанието и границите на изпълнителната власт, от средата на XIX в. в правната теория^[3] се налага разбирането, че в изпълнителната власт са обособени два главни масива: правителство и администрация. Това обособяване е във функционален план. Корените на такова функционално разбиране за правителството са в зората на конституционализма. В известните „Два трактата за управлението“ Джон Лок излага едно широко разбиране — правителството е функция (инструмент), чрез която обществото съществува^[4]. От времето на Лок до днес в британския конституционализъм и политически живот продължава да се застъпва това широкофункционално понятие за government. Традиционно за британската правна и политическа наука една „theory of government“ по своето същество представлява „теория за държавата“, за упражняване на държавната власт въобще. Абстрактната фигура „правителство-държавна власт-управление“ е общата рамка, в която се вмества и другото понятие — институционното понятие за правителство като висш държавен орган.

Всъщност английското „government“ има своя корен в латинския глагол gubernare. Друг латински глагол — regere, дава корена на германското Regierung (правителство). И така government (англ.), gouvernement (фр.), Regierung (нем.) като понятие преминават през вековете с едно ясно установено съдържание — това е необходимата ръководна дейност в държавата, упражнявана от определени лица, достигнали до такъв пост на властник посредством наследяване, избор, назначаване или държавен преврат. Още в античността властникът е имал компетенции да направлява и да ръководи polis или res publica; следователно понятието, заложено в gubernare и regere, се покрива с едно ясно установено съдържание като държавно ръководство или държавна власт въобще. Дълго време „правителство“ е било синоним на държавната власт.

От XVIII в. започва отделянето на функциите по осъществяване на държавната власт; първо се отделя съдебната власт. С установяването на конституционализма се извършва ясното и категорично отделяне на законодателната власт; най-накрая се отделя и администрацията. Този процес се извършва с бавни стъпки, но в началото на XIX в. се смята, че той вече е завършен. Тогава вече шества идеята за разделението на властите, без обаче в изпълнителната власт да има вътрешно разграничение между „правителство“, „изпълнителна функция“, „администрация“. То се въвежда от германския юрист Лоренц фон Щайн (1815–1890). В началото на XX в. в науката вече преобладава разбирането, че правителствената власт е онази държавна дейност, която не е нито законодателство, нито правосъдие, нито администрация, а по-скоро „общото действие на конституционните органи“^[5].

В рамките на своята „интеграционна теория“ за държавата (вж. Раздел II) германският юрист Рудолф Сменд (1882–1975) прокарва ясно разграничение между правителствена власт и администрация: правителството е онази част от изпълнителната власт, която попада в кръга на политиката, т.е. там, където държавата осъществява своята същност; администрацията е онази част от изпълнителната власт, посредством която държавата само осигурява технически и организационно реализирането на своите политически функции^[6]. Според Р. Сменд правителството във функционален смисъл е тясно обвързано с „политическото“, с държавното ръководство и с определянето на основните политически линии.

В България въпросът за правителството във функционален смисъл е разработван от Петко Стайнов и Любомир Владикин. Двамата класици на българското публично право се опират върху функционалното понятие за правителство като дейност по ръководство и направляване на държавната политика^[7].

А дали действащата българска Конституция съдържа такова понятие за правителството във функционален смисъл? От ясния текст на чл. 8^[8] може да се направи заключението, че КРБ не го съдържа като самостоятелно разклонение в схемата на разделението на властите, т.е. правителство във функционален смисъл не представлява някаква „четвърта власт“.

Но чл. 105, ал. 1 гласи: „Министерският съвет ръководи и осъществява вътрешната и външната политика на страната…“ Следователно, без изрично да го формулира, КРБ предвижда една функционална сфера, която се покрива до голяма степен от правителството като висш държавен орган. Но в същата сфера действат и парламентът, и политическите партии; всички те си взаимодействат в сферата на политиката при взимането на важните държавни решения. В този смисъл функционалното понятие за правителството, т.е. „правителствената власт“, наричана „Губернатива“ (от латински „gubernare“ — управлявам) е част от изпълнителната власт; в парламентарната държава то участва в съвместното решаване и извършване на определящите дейности в политиката; правителството като функция може да бъде оприличено с „локомотивната мотриса“ на държавното управление и политически връх на изпълнителната власт.

Според съвременната конституционноправна теория правителство във функционален смисъл — това е дейност по планиране и извършване на политически ръководни функции, които дават основните линии и посоки на държавното управление. Всъщност няма държава без управление, без правителство във функционален смисъл. Тогава защо все пак отсъства от Конституцията? Защо правомощията на правителството като висш държавен орган не се изброяват в строен каталог, така както са изброени правомощията на Народното събрание или на президента? Отговорът се съдържа в практиката на съвременния конституционализъм: изчерпателното изброяване на цялото богатство от функции на вътрешната и външната политика на една държава е невъзможно; важно е Конституцията да урежда титуляра на тази правителствена власт — политическия връх на изпълнителната власт; смята се за нецелесъобразно и нерационално правомощията на този „връх“ да бъдат поставени в Прокрустово ложе; дефинират се само общите сфери на дейност, чието запълване се оставя на живата държавна практика.

Във функционален аспект „правителство“ е създаващото, координиращото държавно ръководство, а администрацията (чл. 116 от КРБ) — осъществяваната държавна дейност, чрез която се осигурява технически и организационно реализирането на вече взетите политически решения. Това правнотеоретично разчленяване обаче не води до обособяването на „четвърта власт“, до организационно отделени сфери. Двете части — правителство и администрация — са взаимно предпоставящи се и взаимно проникнали се съставни части на изпълнителната власт, макар и всяка от тях да има различни, присъщи на нея, функционални сфери и самостоятелност.