Емилия Друмева
Конституционно право (41)

Избирателно право. Правна природа

Въпросът за правната природа на избирателното право принадлежи към класическите дискусионни въпроси на публичното право. Дискусията е родила две главни направления, със свои тези и поддръжници: едното поддържа, че избирателното право е субективно право на гражданина, другото — че избирателното право е публична функция, т.е. функция, която трябва да се упражнява в интерес на обществото.

Теорията разграничава активно и пасивно избирателно право: способността да избираш и да бъдеш избиран; и двете се закрилят от закона.

1. Субективно право

Великата френска революция дава силен тласък в развитието на идеите за естествените права на човека. Но в конституциите, приети през това време (вж. Раздел V), избирателното право остава на заден план. Все пак се изразява разбирането, че избирателното право е лично право — то е право на всеки човек, право на личността. Член 6 от Декларацията за правата на човека и гражданина от 1789 г. (вж. Раздел XVII) провъзгласява правото на всеки гражданин да участва в управлението чрез избрани народни представители.

Но действителността по време на Великата френска революция отстъпва значително от това индивидуалистично разбиране за правната природа на избирателното право; то не е „за всеки“. Отстъплението се проявява в множеството цензове. Абат Сийес — креативният идеолог на Третото съсловие (Вж. Раздел IV), и тук намира подходящи аргументи: според него множеството цензове на избирателното право има своето оправдание в общите интереси: определящите са те, а не някаква имагинерна обща воля; селекцията, която се получава в резултат на многото цензове, следва да гарантира на парламента три необходими качества на народните представители: образование, интерес към публичните дела, и независимост^[1]. Така още при своето формиране Националното събрание на Франция тръгва с идеите за правата на човека и гражданина и с индивидуалистичното разбиране за същността на избирателното право. Но развивайки и прилагайки ги на практика, стига до друго разбиране.

Самият М. Робеспиер (1758–1794) — виден представител на Третото съсловие, защитава индивидуалистичното разбиране за същността на избирателното право и принципа за всеобщото избирателно право. Конституцията от 1793 г., която реализира вижданията на якобинците, ликвидира оскърбителното деление на гражданите на различни категории избиратели; премахва и цензовете: избирателни права има всеки гражданин, който е на 21 години и е живял най-малко 6 месеца в съответната община. С тези дълбоки реформи Якобинската конституция, която силно залага върху пряката демокрация и участието на гражданите във формиране на общата воля, вече добавя едно ново разбиране за правната природа на избирателното право: то е една функция в полза на обществото. В рамките на третата конституция (1795 г.) от епохата на Френската революция (вж. Раздел V) се извършва възстановяване на предишните категории избиратели и на избирателните цензове.

Какъв е правният смисъл на разбирането, че избирателното право по своята природа е субективно право на гражданина? Последиците от стриктното прилагане на такова разбиране биха били следните: всички граждани без ограничения са правоимащи избиратели и избираеми; броят парламентарни мандати, полагащ се на конкретен изборен район, се определя не на база избиратели, а на база население, защото всеки човек и гражданин трябва да бъде съответно представен в изборния орган; избирателното право като субективно право на личността се управлява от гражданина и той сам решава как да го упражнява, т.е. няма задължение за неговото упражняване.

Проява на правната природа на избирателното право като лично и субективно право е принципът за лично гласоподаване. Динамиката на съвременния живот е родила обаче форми за упражняването му от разстояние или чрез пълномощник. Последното се практикува днес много рядко (напр. Франция). То не бива да се смесва с възможността за гласуване с придружител, която съвременното законодателство предвижда за лица с физически увреждания при определени условия и ред (чл. 88, ал. 2 от ЗИНП и чл. 81, ал. 2 от ЗМИ).

Що се отнася до практикуваното в много страни гласоподаване по пощата, то предпоставя създадена инфраструктура и организация, които да гарантират автентичността на гласоподаването и личния момент в неговото извършване.

По действащото българско право гласоподаване по пощата не се предвижда; не се предвижда и гласуване по електронен път. Когато избирателят е в страната, но в деня на изборите няма да е в населеното място по постоянния му адрес, за да може да гласува, законодателството предвижда „удостоверение за гласуване на друго място“. Тази правна фигура вече трайно се е наложила при гласуване за народни представители и за президент и вицепрезидент — издава се от органите, компетентни за изготвянето на избирателните списъци, по писмена заявка на избирателя; удостоверения се издават не по-късно от 10 дни преди изборния ден (чл. 36 от ЗИНП). При гласуване на местни избори удостоверение за гласуване на друго място не се издава (чл. 15, ал. 1 от ЗМИ).

Когато обаче избирателят не е в страната, той може да гласува в чужбина, с изключение на местните избори, при които законът не го допуска. Ръководителите на българските дипломатически представителства в чужбина образуват избирателни секции при наличие на най-малко 20 избиратели, като се предприемат мерки тези избиратели да бъдат заличени от списъците в България за конкретните избори (чл. 41, ал. 8 от ЗИНП). Преди това обаче, по установения дипломатически ред трябва да е получено съгласието на държавата, на чиято територия ще се провежда гласуването.

Налага се изводът, че съвременното изборно право не се придържа стриктно към всичките възможни прояви на избирателното право като субективно право, а възприема това разбиране само донякъде; прилага го в комбинация с другото разбиране за същността на избирателното право — като за публична функция.

2. Публична функция

Това разбиране е стъпило върху „колективността“ като състояние на една общност. Разбирането следва две линии: едната е тази на „обществото като организъм“: избирателното право се упражнява, за да осигурява представителство на обществото като цяло. Следователно обществото е на предна линия; избирателното право се упражнява в служба на обществото.

Другата линия, по която се развива това разбиране, почива върху възприемането на народа като орган на държавата: избирателното право, като елемент от правния мир, е закрепено в конституционна норма, но това всъщност изразява само едно правомощие, очертано от правната норма. Аналогия се прави с положението на държавния орган, който няма субективни права, а само правомощия, т.е. той упражнява права, които не са негови, а на държавата. Така е и с избирателите. Те, като едно сборно тяло, представляват държавен орган, който действа при определени условия, но който няма своя собствена компетенция, а осъществява една публичноправна функция. Функцията на изборите, която той извършва, е всъщност служба в интерес на обществото: да се състави парламент или друг изборен орган. Във всички тези случаи избирателят действа в полза на общността, а не за осъществяване на личния си интерес, какъвто е смисълът и предназначението на едно субективно право^[2].

Какви биха били правните последици от разбирането за избирателното право като публичноправна функция? Отговорите могат да бъдат подредени така: упражняването на избирателното право е лично и то не може да бъде отстъпвано на друго лице; никой няма право да откаже участие в изборите — това е силен мотив в полза на задължителното гласуване; държавата определя условията за това кой може да е „избирател“ и „избираем“. Въобще държавата, т.е. публичната власт, в рамките на това разбиране е господар на цялата изборна система и в този смисъл разбирането за избирателното право като публичноправна функция е аргумент в тезата за принадлежността на изборното право към „държавното право“ (вж. Раздел I).

Правната природа на избирателното право като публична функция се проявява във фигурата на задължителното гласуване. В правната теория^[3] и практика се приема, че безразличието към общите политически дела е най-големият неприятел на демокрацията, поради което в немалко страни по света законодателството предвижда задължение на избирателите да упражняват активното избирателно право — Белгия, Кипър, Венецуела, Парагвай, Боливия, Панама, Сингапур, Бразилия, Аржентина, Австрия (само за някои провинции) и др. В България задължителното гласуване има приложение от 1919 до 1945 г.

При задължителното гласуване сериозен проблем представлява санкционирането: ако се предвиди високо наказание, то ще противоречи на правната природа на избирателното право като субективно право; а ниско наказание би било неефективно. В страните, където има задължително гласуване, като наказание преобладава невисока глоба. Интересно законово решение има в Аржентина: абстенционизмът, т.е. въздържането от гласуване, представлява препятствие при заемането на държавна длъжност през следващите три години.

3. Двояка правна природа

Без да го формулира изрично, действащото българско право застъпва разбиране, което обединява и двете вече изложени виждания за правната природа на избирателното право. Това разбиране би могло да се характеризира като „дуалистично“. Според него избирателното право има „двойна природа“; то е едновременно и субективно право, и публична функция.

3.1. Избирателното право е субективно право на гражданина и има основанието си в позитивноправни норми. От тях произтича субективното му право да избира органите на власт, да участва в допитвания до народа. Той може да дири закрила на това свое право и по съдебен път, но не е длъжен да упражни това свое право. Така гражданинът е гарантиран, че чрез реализацията на избирателното си право той ще получи осъществяване на свои интереси. Нещо повече, публичната власт е предвидила и специална защита на тези специфични субективни права — нарушения на избирателното право са обявени за престъпления и се наказват съгласно Наказателния кодекс (Раздел III „Престъпления против политическите права на гражданите“, в рамките на Глава трета „Престъпления против правата на гражданите“); други подлежат на административно наказване съгласно действащото изборно законодателство.

Израз на разбирането за избирателното право като субективно право на гражданина е конституционната уредба на т.нар. активно избирателно право — правото на гражданина да избира, т.е. да бъде избирател. Систематическото място на тази уредба е в Глава втора „Основни права и задължения на гражданите“ (чл. 42). А основните права са източник на индивидуални субективни права в публичноправната сфера (вж. Раздел XVII).

3.2. В рамките на другото разбиране за избирателното право като публичноправна функция, по дефиниция публичната власт е длъжна да осигури и гарантира изборите като необходим механизъм за формиране на изборни органи в държавата. Израз на това виждане представлява уредбата на чл. 10 от КРБ, която съдържа както основните начала на избирателното право, така и на обективното изборно право като клон на действащо право. Систематическото място на чл. 10 е в Глава първа „Основни начала“. Тези основни начала са за цялата Конституция — с това конституционният законодател изразява виждането за избирателното право като елемент на обективното изборно право, със значение за цялата Конституция, държава и общество — избирателното право е една публичноправна функция, извършвана с цел осъществяването на общи интереси.

Но едновременно с това избирателното право е и средство за постигане реализацията на лични интереси на гражданите — то е и субективно право на гражданите. Така съвременното конституционно право постига срещането на тези две виждания както в полза на личността, така и в полза на обществото.

Тази двойна природа на избирателното право отразява всъщност двойствеността в конституционния статус на гражданина:

— като свободен индивид и частица от общата воля на народа;

— като гражданин/поданик, в което качество той е свързан с държавата (вж. Раздел II).