Емилия Друмева
Конституционно право (93)

Органи на общината

Това са избирателите, общинският съвет и кметът на общината.

1. Народът на общината

Така както народът на държавата, за да участва в избирането на нейни органи трябва да отговаря на определени изисквания — възраст, дееспособност и др., така и от народа на общината в местното самоуправление участват тези граждани, които отговарят на законовите изисквания. В българската правна традиция като синоним е използван и терминът „общинска избирателна колегия“^[1].

Избирателните права за участие в избори и референдуми, в т.ч. и местни, са уредени в КРБ (чл. 10 и 42) и в Закона за местните избори (ЗМИ). Субсидиарно приложение намират и разпоредби на Закона за избиране на народни представители (ЗИНП). Право да избират съветници и кметове, т.е. активно избирателно право, имат граждани на Република България, които са навършили 18 години, с изключение на поставените под запрещение и изтърпяващите наказание лишаване от свобода. Законът предвижда обаче и едно специфично за местни избори изискване — да са живели най-малко през последните 10 месеца в населеното място, където се провеждат изборите (чл. 3, ал. 1 ЗМИ). Такова изискване е присъщо на местното самоуправление, за да се гарантира по-тясна връзка между избиратели и избраници.

Предпоставка за материализирането на активното избирателно право са избирателните списъци. ЗМИ предвижда, че тези списъци се съставят от общинските администрации по регистъра на населението, отпечатват се централизирано от създадените информационни масиви; съставят се по постоянен адрес; вписва се името на избирателя по азбучен ред, адресът и единният му граждански номер. При произвеждане на втори тур за избор на кмет в избирателните списъци се включват и гражданите, които в периода между двата тура са придобили избирателно право. Всеки избирател се вписва само в един избирателен списък (вж. Раздел IX).

Друга специфична особеност на местните избори е, че удостоверения за гласуване на друго място не се издават (чл. 15 от ЗМИ). Оригиналите от избирателните списъци, както и останалите изборни книжа, се съхраняват за следващите избори от щета на общината, след което се предават в архив.

Гражданите, намиращи се в болници, родилни домове, санаториуми, домове за стари хора и други социални заведения, имат право да гласуват там, ако местонахождението на съответното заведение съвпада с населеното място, където са живели последните 10 месеца.

Пасивно избирателно право, т.е. право да бъдат избирани за съветници и за кметове имат български граждани, които нямат друго гражданство, навършили са 18 години, не са поставени под запрещение, не изтърпяват наказание лишаване от свобода и са живели в съответната община преди датата на насрочване на местните избори (чл. 4 от ЗМИ).

Откакто Република България е член на Европейския съюз активно и пасивно избирателно право за участие в местни избори имат и гражданите на държавите-членки на Европейския съюз. Право да избира общински съветници и кметове има всеки гражданин на държава-членка, който има статут на продължително или постоянно пребиваващ в страната, не е лишен от избирателни права в държавата — членка на Европейския съюз, и отговаря на условията, изискуеми и за българските граждани. Право да бъде избиран за общински съветник има всеки гражданин на държава-членка на Европейския съюз, който няма гражданство в държава извън Европейския съюз, има статут на продължително или постоянно пребиваващ в страната, не е лишен от избирателни права в държавата-членка на Европейския съюз, и отговаря на условията, изискуеми и за пасивното избирателно право на българските граждани (чл. За от ЗМИ); законът не предвижда възможност гражданин на държава-членка на Европейския съюз, да се кандидатира за кмет.

Народът на общината освен чрез избраните от него общински органи участва в решаването на общинските дела и чрез формите на пряка демокрация — местен референдум, общо събрание на населението и подписка съгл. ЗДН (вж. Раздел VIII).

2. Общинският съвет

2.1. Избиране. Общинският съвет е орган на местно самоуправление в общината (чл. 138 от КРБ). По състав е колективен орган, по начин на вземане на решение — колегиален. Състои се от общински съветници, които се избират пряко от населението на общината за срок от 4 години. Големината на общинските съвети е съобразно числеността на населението на общината. Най-малките имат общински съвет с 11 съветници; най-големите — с 51 съветници (чл. 19, ал. 1 от ЗМСМА); в Столичната община — 61 съветници.

Избори за общински съветници се произвеждат по пропорционалната система (вж. Раздел IX). Територията на общината представлява един многомандатен район. За произвеждане на местни избори за съветници и за кметове се образуват следните комисии: Централна избирателна комисия — за цялата страна и действаща за целия мандат на общинските съвети и кметовете; общинска комисия — за всяка община и действаща за целия мандат, и секционна комисия — за всяка изборна секция, само за провеждането на избора.

По отношение на общинските комисии заслужава да се отбележи, че тези комисии не само отговарят за организацията и реда на местните избори в общината, но те установяват и обявяват резултатите от гласуването за съветници и за кмет и връчват удостоверение на избраните кандидати (чл. 103, ал. 4 от ЗМИ). Същите комисии насрочват и втори тур за кмет, когато няма избран кандидат, както и нов избор за кмет, когато изборът е обявен за недействителен.

Резултатите от гласуването за общински съветници в изборите по пропорционалната система се определят по метода на Хеър-Нимайер (вж. Раздел IX) в рамките на методика, приета от ЦИК за местните избори^[2]. Независим кандидат е избран, ако е получил гласове не по-малко от общинската избирателна квота. Броят на мандатите, които се разпределят между партиите и коалициите, получили гласове не по-малко от общинската избирателна квота, е равен на броя на членовете на общинския съвет, намален с броя на избраните независими кандидати (ако има такива).

Всеки кандидат за съветник или кмет, ръководство на политическа партия, коалиция или инициативен комитет, участвали в изборите, може да обжалва решението на общинската избирателна комисия за определяне на изборните резултати пред съответния административен съд в 7-дневен срок от обявяването му. Жалбата не спира изпълнението на решението, освен ако съдът не постанови друго. Съдът се произнася по жалбата в 14-дневен срок от подаването й. Решението на първоинстанционния съд може да се обжалва с касационна жалба пред Върховния административен съд в 7-дневен срок от обявяването му. Върховният административен съд се произнася по касационната жалба в 14-дневен срок от постъпването й (чл. 102 от ЗМИ).

Съдът може да потвърди решението на общинската избирателна комисия за определяне на изборните резултати или да обяви избора за недействителен. Производството пред административните съдилища и Върховния административен съд приключва в срок до три месеца от подаването на жалбата. Влезлите в сила съдебни решения не подлежат на отмяна.

Всеки новоизбран съветник или кмет е длъжен да декларира в общинския съвет в едномесечен срок от избирането си източниците на финансирането си и разходите, които е направил по време на изборната си кампания (чл. 105 от ЗМИ).

 

2.2. Правомощия. Общинският съвет е орган с обща компетентност. Съгласно закона (чл. 20, ал. 1 от ЗМСМА) общинският съвет определя политиката за изграждане и развитие на общината и осъществяването на публичните служби и дейности от местен интерес, посочени от закона като задачи на местното самоуправление, за което има следните правомощия (чл. 21, ал. 1):

— създава постоянни и временни комисии и избира техните членове;

— определя числеността и структурата на общинската администрация по предложение на кмета на общината;

— избира и освобождава председателя на общинския съвет;

— определя размера на трудовите възнаграждения на кметовете в рамките на действащата нормативна уредба по предложение на кмета на общината;

— приема и изменя годишния бюджет на общината, осъществява контрол и приема отчета за изпълнението му;

— определя размера на местните данъци и такси в граници, предвидени със закон;

— приема решения за придобиване, стопанисване и разпореждане с общинско имущество и определя конкретните правомощия на кмета на общината, кметовете на райони и на кметства;

— приема решения за създаване, преобразуване и прекратяване на търговски дружества с общинско имущество и определя представителите на общината в тях;

— приема решения за ползване на банкови кредити, за предоставяне на безлихвени заеми, решения за поемане на общински дълг чрез сключване на договори за заем или емитиране на общински облигации и за издаване на общински гаранции при условия и по ред, определени със закон;

— приема решения за създаване и одобряване на устройствени планове и техни изменения за територията на общината или за части от нея съгласно Закона за устройство на територията (ЗУТ);

— приема стратегии, прогнози, програми и планове за развитие на общината;

— определя изисквания за дейността на физическите и юридическите лица на територията на общината, които произтичат от екологичните, историческите, социалните и другите особености на населените места, както и от състоянието на инженерната и социалната инфраструктура;

— приема решения за създаване и за прекратяване на общински фондации и за управлението на дарено имущество;

— приема решения за участие на общината в сдружения на местни власти в страната и в чужбина, както и в други юридически лица с нестопанска цел, и определя своите представители в тях;

— създава райони и кметства при условия и по ред, определени със закон;

— прави предложения за административно-териториални промени, засягащи територията и границите на общината;

— приема решения за именуване и преименуване на улици, площади, вилни зони, курорти и други обекти с общинско значение;

— обсъжда и приема решения по предложение на кметове на райони и кметства по въпроси от своята компетентност;

— приема решения за произвеждане на референдуми и общи събрания на населението по въпроси от своята компетентност;

— одобрява символ и печат на общината;

— удостоява с почетно гражданство български и чуждестранни граждани.

Новост в българската традиция на местното самоуправление е възможността общинският съвет да избере обществен посредник в общината (чл. 21а от ЗМСМА). Това е местен омбудсман (вж. Раздел XVII), който съдейства за спазването на правата и законните интереси на гражданите пред местните органи на власт. Ако съветът реши, че такъв орган е необходим в общината, той го избира с мнозинство 2/3 от общия брой на съветниците; със същото мнозинство може и да го освободи от длъжност.

Общинският съвет има и т.нар. резервна компетентност: той решава проблеми от местно значение, които не попадат в изключителната компетентност на други органи (чл. 21, ал. 1, т. 23 от ЗМСМА). В случаи, определени със закон, общинският съвет изпълнява и функции, възложени му от централните държавни органи. Това е рамката на общата компетентност на общинския съвет като местен представителен орган.

Общинският съвет задължително приема Правилник за организацията дейността си, с който се уреждат въпросите, свързани с функционирането на съвета и неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация (чл. 24, ал. 3 от ЗМСМА).

В изпълнение на своите правомощия общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции и решения, прави декларации и обръщения. Всички приети от него актове се изпращат на кмета на общината и на областния управител в 7-дневен срок. Актовете се разгласяват на населението на общината, както и тяхното оспорване, спиране, отмяна или потвърждаване. Актовете на общинския съвет могат да бъдат обжалвани пред съответния административен съд (чл. 132, ал. 1 и 192, ал. 2 от АПК, чл. 45, ал. 3 ЗМСМА).

Общинският съвет избира на първото си заседание из своя състав председател. Изборът е с тайно гласуване. Решението се приема с абсолютно мнозинство — с гласове повече от половината от гласовете на всички съветници (чл. 24, ал. 1). Общинският съвет може да избере един или повече заместник-председатели. Председателят се избира за пълния мандат на общинския съвет. ЗМСМА (чл. 24, ал. 3) предвижда и основанията, на които мандатът на председателя може да бъде прекратен предсрочно: оставка, трайна невъзможност или системно неизпълнение на задълженията му за повече от 3 месеца, установено с решение на общинския съвет.

Председателят на общинския съвет има следните правомощия: свиква съвета на заседания; ръководи подготовката на заседанията; ръководи провеждането на самите заседания; координира работата на постоянните комисии; подпомага съветниците; представлява съвета пред външни лица и организации. Председателят получава възнаграждение, определено от съвета, и има всички права по трудово правоотношение, освен противоречащите или несъвместими с правното му положение (чл. 26 от ЗМСМА).

Общинският съвет работи на заседания при следната ритмичност — не по-малко от 6 пъти годишно. Ако обаче в продължение на 3 месеца не проведе заседание, правомощията му се прекратяват с решение на Общинската избирателна комисия и в 3-месечен срок се произвеждат нови избори. Първото заседание на новоизбрания общински съвет се свиква от областния управител в 14-дневен срок след обявяването на изборния резултат. Заседанията на съвета са открити. По негово решение може да се провеждат и закрити заседания.

ЗМСМА предвижда висок кворум не само за взимане на редовни решения от общинския съвет, но и за провеждане на заседанията им — изискуемият кворум е повече от половината от всички съветници (чл. 27, ал. 2 ЗМСМА). Решенията на общинския съвет се приемат с мнозинство повече от половината от присъстващите, с явно гласуване — това е правилото. Съветът може да реши гласуването да бъде тайно. В няколко случая, изрично предвидени от закона, гласуването е тайно.

От правилото за приемането на решенията с просто мнозинство законът прави едно широко изключение, като изрично предвижда квалифицирано мнозинство „повече от половината от всички съветници“ при взимане на решение по редица въпроси, посочени както в чл. 27, ал. 4 ЗМСМА, така и разпръснато на отделни места в закона. В изрично посочени случаи законът предвижда и мнозинство най-малко 2/3 от общия брой на съветниците — избирането/освобождаването на обществения посредник в общината. Предвижда и един особен начин на гласуване — поименно, което се отразява в протокола на заседанието, когато се гласува общинският бюджет и отчетът за изпълнението му, определя се размерът на местните данъци и такси, приемат се решения, засягащи общинско имущество, банкови кредити, за общински фондации и участия в сдружения (чл. 37, ал. 5 от ЗМСМА).

Общинският съвет няма самостоятелен щат. Дейността му се осигурява от общинската администрация.

 

2.3. Общинският съветник. Мандатът на общинския съветник, както и на самия общински съвет, е 4 години (чл. 138 от КРБ) и възниква от полагането на клетва за вярност към Конституцията и законите преди началото на първото заседание на съвета; приключва с полагането на клетва от новоизбрания състав на общинския съвет (чл. 30, ал. 1 от ЗМСМА). Така общинският съвет изпълнява своите функции до конституирането на новоизбрания общински съвет (чл. 23, ал. 6 от ЗМСМА). Законът обаче предвижда случай, при който правомощията на всички общински съветници (т.е. на целия съвет) се прекратяват преди изтичането на редовния му 4-годишен мандат по решение на общинската избирателна комисия — когато съветът не се събира на заседание повече от 3 месеца (чл. 27, ал. 1 от ЗМСМА),

Извън посочения случай на общо предсрочно прекратяване на мандата ЗМСМА предвижда индивидуални основания за прекратяване мандата на общинския съветник. Те са изброени в чл. 30, ал. 4 от закона:

а) при поставяне под запрещение;

б) когато съветникът е осъден с влязла в сила присъда на лишаване от свобода за умишлено престъпление от общ характер;

в) при подаване оставка пред председателя на общинския съвет до общинската избирателна комисия;

г) при избирането му за народен представител, министър, областен управител, кмет, назначаването му за заместник-министър, заместник-областен управител, заместник-кмет, кметски наместник, или на щатна длъжност в съответната общинска администрация, както и при заемане длъжността общински съветник в друга държава — членка на Европейския съюз;

д) при трайна фактическа невъзможност да изпълнява задълженията си поради заболяване повече от 6 месеца;

е) при смърт;

ж) при неучастие в три поредни или общо пет заседания на общинския съвет през годината без писмено уведомяване на председателя за уважителните причини, ако има такива;

з) при извършване на административно-териториални промени, водещи до промяна на постоянния му адрес извън границите на общината;

и) при закриване на общината;

й) при избирането/назначаването му на посочена в закона длъжност в общинско предприятие по Закона за общинската собственост (ЗОС);

к) при неподаване молба в срок 1 месец след обявяването на изборния резултат за освобождаването му от длъжността по т. „й“.

След предсрочно овакантяване на мандат на общински съветник общинската избирателна комисия обявява следващия по листата кандидат за избран (чл, 30, ал. 6 от ЗМСМА).

Общинският съветник има право да бъде избиран в състава на постоянни й временни комисии на съвета, да предлага включване на въпроси в дневния ред на заседание на съвета, да внася проекти за решения, да участва в обсъждането и решаването на всички въпроси от компетентността на съвета, да отправя питания към кмета.

Общинският съветник е длъжен: да присъства на заседанията на общинския съвет и на комисиите, в които е избран, и да участва в решаването на разглежданите въпроси; да поддържа връзки с избирателите и да ги информира за дейността и решенията на общинския съвет (чл. 36 от ЗМСМА).

Важен момент в статуса на общинския съветник е, че той не е професионален политик. За времето, през което изпълнява задълженията си като общински съветник, той е в неплатен служебен отпуск. Пътните и другите разноски на съветника във връзка с упражняването на мандата му се поемат от общинския бюджет. За участието си в заседания на съвета и на комисии съветникът получава възнаграждение, чийто размер се определя от общинския съвет. Въпреки че общинският съветник не е в трудово правоотношение като професионален политик, той няма право да съвместява качеството си на съветник с членство в управителен, надзорен и контролен съвет, съвет на директорите, контрольор, управител, прокурист, търговски пълномощник, синдик или ликвидатор на търговски дружества с общинско участие, или директор на общинско предприятие по ЗОС (чл. 34, ал. 5 от ЗМСМА).

Общинският съветник се ползва със засилена трудовоправна защита на другото си работно място: трудовото му правоотношение не може да бъде прекратявано в случаите на чл. 328, ал. 1, т. 2, 3 и 4 от Кодекса на труда през времето на неговия мандат като общински съветник.

Още един специфичен момент в правния статус на общинския съветник: общинският съветник няма право да участва при вземане на решения, които се отнасят до негови лични интереси или до интереси на негови роднини по права линия и по съребрена линия до четвърта степен включително (чл. 37 от ЗМСМА).

3. Кметът на община

3.1. Избиране. КРБ (чл. 139, ал. 1) предвижда демократично избиране на кмета — или пряко от населението, или опосредено от общинския съвет, като оставя на законодателя да прецени. Законодателят заложи върху прякото избиране на кметове по мажоритарната система (чл. 6, ал. 2 от ЗМИ). За кмет на общината законът поставя същите изисквания за избираемост, както за общински съветник.

Въз основа на получените данни от гласуването съответната общинска избирателна комисия определя изборния резултат. Избран за кмет е кандидатът, получил повече от половината от действителните гласове. Председателят на общинската избирателна комисия издава на спечелилия кандидат удостоверение за избирането му за кмет.

Когато на първия тур никой от кандидатите за кмет не е избран, втори тур на изборите се провежда до 7 дни от датата на произвеждането на първия тур, в неработен ден. Ако в избирателния район са били регистрирани повече от двама кандидати и никой не е избран, на втория тур в избора могат да участват само първите двама, получили най-много от действителните гласове. Ако трима или повече кандидати са получили най-много, но равен брой гласове, те всички се допускат за участие на втория тур. Ако един кандидат е получил най-много гласове, а след него се нареждат двама или повече кандидати с равен брой гласове, те всички се допускат за участие на втория тур. На втория тур на изборите за избран се смята кандидатът, получил най-много действителни гласове. При равен брой гласове на втория тур, поради което няма избран кмет, президентът на Република България по предложение на ЦИК за местни избори насрочва нов избор за кмет.

В случай, че до втори тур са допуснати да участват двама кандидати и между двата тура един от тях почине, се произвежда нов избор. Когато до втори тур са допуснати да участват двама кандидати и между двата тура един от тях се откаже в срок до 24 часа от обявяването на резултатите от първия тур, на втория тур участва следващият кандидат, получил най-много гласове (чл. 101 от ЗМИ).

Кметовете на общини участват в заседанията на общинските съвети с право на съвещателен глас.

Мандатът на кмета на общината е 4 години и започва с полагането на клетва; мандатът приключва с полагането на клетва от новоизбрания кмет. ЗМСМА предвижда основанията и за предсрочно прекратяване мандат на кмет на община (чл. 42, ал. 1):

— при подаване на оставка чрез общинския съвет до общинската избирателна комисия;

— при трайна фактическа невъзможност за изпълнение на функциите за повече от 6 месеца поради заболяване или при смърт;

— при влизане в сила на присъда, с която е наложено наказание лишаване от свобода за умишлено престъпление от общ характер;

— при несъвместимост с посочени в закона длъжности и дейности;

— при административно-териториални промени, водещи до промяна в постоянния адрес в общината;

— при закриване на общината.

При предсрочно прекратяване пълномощията на кмета на общината функциите му се поемат по решение на общинския съвет от заместник-кмет до произвеждането на частични избори за общински кмет и полагане на клетва от новоизбрания кмет. Частични избори не се провеждат, когато до изтичането на редовния мандат остава по-малко от 1 година (чл. 42, ал. 5 от ЗМСМА и чл. 106–108 от ЗМИ), а за този период общинският съвет избира кмет.

 

3.2. Правомощия. Кметът на общината е орган с обща компетентност (чл. 44, ал. 1 от ЗМСМА). Според действащото законодателство, опряно върху Конституцията, кметът на общината работи в две качества: а) като орган на общината (с уредба в ЗМСМА), и б) като териториален орган на изпълнителна власт (с уредба в ЗА), чиито актове и действия се контролират от държавната администрация в лицето на областния управител.

В дейността си общинският кмет се ръководи от закона, от актовете на общинския съвет и от решенията на населението.

Правомощията на кмета на общината са изброени в каталог (чл, 44, ал. 1 ЗМСМА). Той:

1) ръководи цялата изпълнителна дейност на общината;

2) насочва и координира дейността на специализираните изпълнителни органи;

3) назначава и освобождава от длъжност заместник-кметовете на общината, главния секретар на общината, кметските наместници, началниците и служителите в общинската администрация и налага дисциплинарни наказания;

4) отговаря за опазването на обществения ред, като за осигуряването му издава писмени заповеди, задължителни за началниците на съответните полицейски служби;

5) организира изпълнението на общинския бюджет;

6) организира изпълнението на дългосрочните програми;

7) организира изпълнението на актовете на общинския съвет и се отчита пред него за това;

8) организира изпълнението на задачите, които произтичат от законите, от актовете на президента на Републиката и на Министерския съвет;

9) възлага изпълнението на свои функции на кметовете на кметствата и на районите, координира и осъществява контрол за целесъобразността и законосъобразността при тяхното изпълнение. Осъществява контрол по законосъобразността на актовете и действията на районните кметове и кметовете на кметства;

10) поддържа връзка с политическите партии, обществените организации и движения, и с другите органи на местно самоуправление в страната и в чужбина;

11) организира и ръководи управлението при кризи;

12) възлага или разрешава изработването на устройствени планове и техни изменения, организира тяхното изпълнение;

13) изпълнява функциите на длъжностно лице по гражданското състояние;

14) представлява общината пред физически и юридически лица и пред съда;

15) осигурява организационно-техническото обслужване на общинския съвет и участва в заседанията му с право на съвещателен глас;

16) утвърждава устройствения правилник на общинската администрация.

Кметът на общината в случаите, определени от закона, изпълнява и функции, възложени му от централните държавни органи (чл. 44, ал. 4 от ЗМСМА). Това правомощие, както и отговорността му за изпълнението на всички решения на общинския съвет, вкл. и тези, които съветът взима въз основа на делегация от централната власт, представлява основанието за това кметът да действа и като административен орган — в това му качество неговите актове подлежат на административен контрол от държавната власт.

В изпълнение на своите правомощия кметът на общината издава заповеди. Особено внимание заслужават отношенията между общинския съвет и кмета на общината (чл. 45, ал. 2 от ЗМСМА): общинският съвет може да отменя актове на кмета в 14-дневен срок от получаването им, ако са издадени в нарушение на решения на съвета. В същия срок съветът може да оспори пред съответния административен съд актове на кмета относно тяхната законосъобразност.

От своя страна, кметът на общината, в 7-дневен срок от получаването, може да върне за ново обсъждане акт на общинския съвет по целесъобразност и по законосъобразност, т.е. ако прецени, че той нарушава законите или че противоречи на интересите на общината. Върнатият акт не влиза в сила и се разглежда от общинския съвет в 14-дневен срок. Несъгласието на кмета се преодолява с квалифицирано мнозинство — повече от половината от всички съветници, т.е. кметът разполага със „суспензивно вето“, което наподобява отношението „президент-парламент“. В случая кметът на общината действа с „проверки и баланси“ (вж. Раздели IV и XII) спрямо общинския съвет. След упражняването на „ветото“ актът на общинския съвет може да се оспорва пред съответния административен съд по реда на АПК.

Кметът на общината може да оспорва по законосъобразност актове на общинския съвет пред съответния административен съд и без да е упражнил посоченото „вето“ (чл. 45, ал. 5 от ЗМСМА).