Емилия Друмева
Конституционно право (55)

Други правомощия

Това са хетерогенни, т.е. различни по характер правомощия. Основанията за тях са различни. Всички те все пак имат своя произход в същината на парламента като народно представителство и като държавен орган (вж. Раздел X).

 

1. Народното събрание ратифицира и денонсира със закон международни договори.

КРБ не съдържа дефиниция на международен договор. В първата година на съществуването си Конституционният съд даде определение на международен договор: „Международните договори по своя характер представляват двустранни и многостранни международни споразумения, сключени между държави с участие на Република България и регулирани от международното право, независимо от тяхната форма и наименование (договори, пактове, съглашения, протоколи и др.)“^[1]. Според Закона за международните договори на Република България (ЗМДРБ) международен договор е всеки двустранен или многостранен договор, сключен в писмена форма между Република България и други държави или международни организации, независимо от това дали договорът се съдържа в един или в няколко свързани помежду си документа. Разпоредбите на този закон се прилагат съответно и към договорите на Република България с чуждестранни лица, в които тя участва като публичноправен субект, когато тези договори подлежат на ратифициране от Народното събрание съгласно чл. 85, ал. 1 от Конституцията на Република България (чл. 2).

КРБ съдържа списък на видовете международни договори, които задължително подлежат на ратифициране или на денонсиране със закон, за да влязат в сила за Репулика България, съответно да престанат да са в сила. Съгласно чл. 85, ал. 1 такова ратифициране, респ. денонсиране, е задължително при международни договори, които:

1. имат политически или военен характер;

2. се отнасят до участието на Република България в международни организации;

3. предвиждат коригиране на границата на Република България;

4. съдържат финансови задължения за държавата;

5. предвиждат участие на държавата в арбитражно или съдебно уреждане на международни спорове;

6. се отнасят до основните права на човека;

7. се отнасят до действието на закона или изискват мерки от законодателен характер за тяхното изпълнение;

8. изрично предвиждат ратификация;

9. предоставят на Европейския съюз правомощия, произтичащи от действащата Конституция.

Посочените видове международни договори покриват широк периметър от видове международни договори, които може да сключи една държава. Веднъж ратифицирани по надлежния ред, обнародвани и влезли в сила за Република България, международните договори имат предимство пред нормите на вътрешното законодателство в случай на колизия с тях (чл. 5, ал. 4 от КРБ). Но това предимство не засяга Конституцията: чл. 85, ал. 4 предвижда, че за международни договори, които предстои да бъдат сключени и чието съдържание би изисквало изменения в Конституцията, сключването им трябва да бъде предшествано от приемането на такива изменения в Конституцията. Следователно Конституцията не допуска сключване на международни договори, които биха се оказали в противоречие с нейни норми. За да бъдат сключени такива международни договори, първо трябва да бъде изменена Конституцията.

В тази връзка внимание заслужава една правна фигура на българското конституционно право, предхождаща ратификацията на сключен международен договор: съгласно чл. 149, ал. 1, т. 4 от КРБ всеки договор може (но не е задължително) да бъде проверяван от Конституционния съд за съответствие с Конституцията (вж. Раздел XV).

Ратифицираните от Народното събрание договори могат да бъдат изменяни или денонсирани само по посочения в самите договори ред или в съответствие с общопризнатите норми на международното право (чл. 85, ал. 3 от КРБ). Конституционните принципи имат развитие в ЗМДРБ и в ПОДНС, съгласно който текстът на международния договор не може да бъде изменян при обсъждане и гласуване на ратификационния закон в Народното събрание (чл. 74) — това е така, защото едно изменение в него, извършено от Народното събрание, трябва да бъде прието и от другата/ите страна/и, а Народното събрание е орган само на българската страна.

Ратификационният закон, с който всъщност се извършва едно утвърждаване на сключен договор, е класически пример за категорията „закон във формален смисъл“. В практиката на Народното събрание е обичайно точно ратификационните законопроекти да се приемат на първо и второ четене в едно и също пленарно заседание; приемат се с обикновено мнозинство, с изключение на законопроектите, ратифициращи договори, с които на Европейския съюз се предоставят правомощия, произтичащи от КРБ — за тях Конституцията изисква мнозинство най-малко 2/3 от всички народни представители (чл. 85, ал. 2).

 

2. Народното събрание установява със закон данъците и определя размера на държавните данъци.

Установява със закон и такси КРБ не съдържа самостоятелна глава с уредба на финансови и бюджетни въпроси, не ги обособява като отделна функция със съответни органи и правомощия. Уредбата е разпръсната в Конституцията; неин основен предмет все пак са данъците, тъй като чрез данъците принципно се финансира изпълнението на държавните задачи.

Народното събрание установява данъците и определя размера на държавните данъци (чл. 84, т. 3 от КРБ). В тази разпоредба се съдържа основното начало на парламента и на парламентаризма, изразено в класическия лозунг „Няма данъци без (народно) представителство“ (No Taxation without Representation), известен още от Средновековието. Действащата редакция на конституционния текст е резултат от Четвъртата поправка на Конституцията (вж. Раздел IV); предишната редакция предвиждаше, че Народното събрание не само установява данъците, но и определя размера на всички данъци, вкл. и местните. Действащият текст на чл. 84, ал. 3 следва да се чете във връзка с друг конституционен текст, изменен пак с Четвъртата поправка — чл. 141, ал. 3: размерът на местните данъци не се определя от Народното събрание, а от общинския съвет при условия, по ред и в границите, установени със закон.

КРБ не съдържа дефиниция на „данък“. Но тъй като данъците са конституционна материя, Конституционният съд й отделя внимание, като изтъква основните характеристики: „Данъкът е задължително плащане, определено едностранно от държавата, съобразно доходите и имуществата на облагаемите лица. То изхожда от публичноправното съществуване на държавата и е задължително фиксирано публичноправно плащане. Чрез него държавата и общините обременяват лицата за посрещане на своите финансови цели в съответните държавни и общински бюджети по начин, който те едностранно определят съгласно Конституцията“^[2].

Допълнение към конституционния принцип, че Народното събрание има абсолютното правомощие да установява със закон всички данъци в държавата, е специфичното правомощие на Народното събрание със закон да установява данъчни облекчения и утежнения, изрично предвидено в КРБ (чл. 60, ал. 2). Систематическото място на тази разпоредба е в Глава втора „Основни права и задължения на гражданите“. Тя съдържа основното задължение на гражданите (вж. Раздел XVII) да плащат данъци и такси, установени със закон, съобразно техните доходи и имущество (чл. 60, ал. 1 от КРБ). Конституцията определя две категории данъци — съобразно с това дали са на базата на имуществото на данъчнозадължените субекти или на техните доходи. Според Конституционния съд недопустимо е елементите, които определят размера на данъците от едната категория, да се използват при определяне на размера на другата категория данъци^[3].

Освен за данъците, посочената разпоредба на чл. 60, ал. 1 от КРБ съдържа уредба и за таксите. Конституционният съд отбелязва, че Конституцията третира различно данъците и таксите, което е видно от чл. 60, ал. 2, визиращ облекчения и утежнения само за данъците, но не и за таксите. Съдът прави разграничението: поначало таксата се заплаща срещу извършена услуга. Задължението да се плати се поражда по волята на гражданина, който желае да се ползва от дадена услуга. Тези такси са частни държавни или частни общински вземания; няма задължение техният размер да се определя със закон. Но има и друг вид такси, които са установени по основание и размер със закон; те не са свързани с насрещни услуги, не зависят от волята на гражданина да поиска услугата срещу заплащане на таксата, а имат характер на публично задължение към държавата или общината^[4]. Такива са например таксите върху течните горива (автомобилни бензини, дизелово гориво, втечнен нефтен газ и други газообразни въглеводороди) по Закона за пътищата, и таксите по Закона за чистотата на атмосферния въздух, които производителите и вносителите на течни горива заплащат във връзка с опазване на околната среда.

 

3. Народното събрание дава амнистия.

Амнистия означава „забрава“ (гръцки). Амнистията изличава престъпния характер на определен вид извършени деяния^[5].

Според КРБ даването на амнистия е правомощие на Народното събрание (чл. 84, т. 13); то приема закон за амнистия. Тя е обща мярка; не визира лица, а категория извършени престъпни деяния при определени обстоятелства и през определено време. Амнистията не отменя материалния наказателен закон, а само го прави неприложим, като премахва всички последствия, които той налага. Амнистията премахва наложените вече наказания, прави безпредметни започнатите наказателни преследвания относно визираните престъпни деяния.

Амнистията следва ясно да бъде разграничавана от помилването като правомощие на държавния глава (вж. Раздел XII). Помилването визира определена личност; то не премахва наказание; премахва се само неговото изтърпяване.

Амнистията се прилага при политически, военни или фискални престъпления. Дава се по политическа необходимост, за ускоряване на необходими социални промени. Последният Закон за амнистия, приет от Народното събрание, амнистира престъпления, извършени през определен период във връзка с упражняването на конституционната свобода на съвестта, свободата на мисълта и свободния избор на вероизповедание^[6].

 

4. Народното събрание приема решения за произвеждане на национален референдум и за насрочване избори за президент и за вицепрезидент на Републиката.

С тези си правомощия по чл. 84, т. 5 и 4 от КРБ Народното събрание участва в организацията на национално допитване до народа и в организацията на президентски избори (вж. Раздел VIII и XII).

 

5. Народното събрание избира правителството.

— Избира и освобождава министър-председателя, и по негово предложение — Министерския съвет (чл. 84, т. 6 от КРБ, вж. Раздел XIII).

— Извършва промени в Министерския съвет по предложение на министър-председателя (чл. 84, т. 6 от КРБ).

— Създава, преобразува и закрива министерства по предложение на министър-председателя (чл. 84, т. 7 от КРБ).

Тези правомощия, които Конституцията изрично предоставя на Народното събрание, засягат пряко образуването на правителствения кабинет, възможностите за частични промени в него, както и създаването на структурата на правителството и възможните промени в нея. Осъществяват се с решения на Народното събрание.

 

6. Народното събрание избира и освобождава ръководителите на Българската народна банка и на други институции, определени със закон.

Конституцията (чл. 84, т. 8) е възложила на Народното събрание чрез избиране да формира състава на важни държавни органи — напр. председателят и членовете на Сметната палата, националният омбудсман и др., или да допринесе за формирането на състава им — напр. 11 членове на Висшия съдебен съвет. По този начин Народното събрание като народното представителство (вж. Раздел X) снабдява с демократична легитимност избираните от него държавни органи. Тези свои правомощия Народното събрание упражнява като приема решения^[7].

 

7. Народното събрание дава съгласие за сключване на договори за държавни заеми.

Заемите са международни и вътрешни (чл. 84, т. 9 от КРБ). Съгласието се дава с решение на Народното събрание.

 

8. Народното събрание учредява със закон ордени и медали.

Конституцията (чл. 84, т. 14) възлага на Народното събрание правомощието по създаването на ордени и медали и определянето на техния статут като държавни символи. В упражняване на това правомощие е създаден Законът за ордените и медалите на Република България (вж. Раздел II). Самото удостояване с ордени и медали е правомощие на държавния глава (вж. Раздел XII).

 

9. Народното събрание определя официалните празници.

Така предвижда чл. 84, т. 15 от КРБ. Мястото на законовата уредба и конкретните дати са в Кодекса на труда.

 

10. Народното събрание разрешава изпращането и използването на български въоръжени сили извън страната, както и пребиваването на чужди войски на територията на страната или преминаването им през нея.

Правомощието е предвидено в чл. 84, т. 11 от КРБ. Многократно Конституционният съд е давал задължителни тълкувания на различни аспекти на това правомощие на Народното събрание: даде тълкуване на понятието „чужди войски“ по смисъла на чл. 84, т. 11; направи извода, че разрешение за пребиваване на чужди войски на българска територия или за преминаването през нея, когато то има военен или военно-политически характер, може да дава само Народното събрание; когато обаче пребиваването или преминаването няма такъв характер, разрешението се издава от други държавни органи, определени със закон^[8]. По-късно Конституционният съд добави още към понятието: войските на политически или военен съюз, на държавите-членки на този съюз или на съюзни държави по ратифициран, обнародван и влязъл в сила за РБългария международен договор с политически или военен характер не са чужди войски по смисъла на тълкувания конституционен текст, ако преминаването им през територията на страната или пребиваването им в нея е свързано с изпълнение на съюзнически задължения^[9].

Заложената в Конституцията принципна конструкция на чл. 84, т. 11 има развитие и детайлирана правна уредба в Закона за преминаването през и пребиваването на територията на Република България на съюзнически и на чужди въоръжени сили^[10].

 

11. Народното събрание изслушва и приема годишни доклади.

Става дума за двата върховни съда — Върховният касационен съд и Върховният административен съд, както и за годишния доклад на главния прокурор за прилагането на закона и за дейността на съдилищата, прокуратурата и разследващите органи; докладите се внасят в Народното събрание от Висшия съдебен съвет (чл. 84, т. 16 от КРБ). Упражняването на това правомощие е в полето на „проверките и балансите“ между разделените власти и съдържа разбирането за повече прозрачност и отчетност на независимата съдебна власт (вж. Раздел XIV).

Освен към съдебната власт Конституцията възлага на българския парламент да допринася за повече прозрачност и отчетност и спрямо органите, които изцяло или частично се избират от Народното събрание — чл. 84, т. 17; приносът на Народното събрание е да изслушва докладите за дейността на тези органи и да използва информацията в законодателството. По докладите Народното събрание приема решение. Упражняването на тези правомощия има подробна уредба в Правилника на Народното събрание (чл. 756).

 

12. Народното събрание решава въпросите за обявяване на война и за сключване на мир; обявява военно или друго извънредно положение.

Правомощието е предвидено в чл. 84, т. 10 и 12 от КРБ. Въпросите за обявяване на война и за сключване на мир са въпроси от изключителната компетентност на Народното събрание.

Народното събрание е единствено правомощно да обяви военно или друго извънредно положение върху цялата територия на страната или върху част от нея; това парламентът може да направи по предложение на президента или на Министерския съвет. Когато обаче Народното събрание не заседава и в този момент страната бъде нападната от чужди войски или когато възникне спешна необходимост от неотложно изпълнение на международни задължения, президентът на Републиката има право да обяви положение на война; президентът може да обяви и военно или друго извънредно положение. Тогава Народното събрание се свиква незабавно, за да се произнесе по обявяването (чл. 100, ал. 5 от КРБ).

„Извънредното положение“ е особена правна фигура, чиято правна уредба има традиция в българския конституционализъм. То е изрично предвидено в Търновската конституция с уредба, която съдържа разместване в иначе нормалното упражняване на функциите в установената конституционна схема. В чл. 47 се предвижда издаването на наредби-закони от изпълнителната власт, в случай че държавата е заплашвана от външна или вътрешна опасност, които наредби-закони подлежат на одобрение от Народното събрание, щом то бъде свикано; в чл. 76 се предвижда временно ограничаване в правата на гражданите при събития, които биха могли да нарушат обществената безопасност. С това Търновската конституция съдържа разбирането, Че положението затова е извънредно, защото разрешава отстъпление от установения конституционен ред, предвижда разместване във висшите конституционни органи и техните функции; допуска се за ограничено времетраене и подлежи на контрол от първото свикано Народно събрание.

Действащата българска Конституция предвижда кой и кога обявява „извънредното положение“, но не съдържа уредба на въпроса какво вършат висшите държавни органи: Министерският съвет, президентът на Републиката и Народното събрание при условията на извънредно положение, т.е. разместването във функциите не е регламентирано от Конституцията, а е оставено на закона. Конституцията предвижда обаче, че в случай на извънредно положение се допуска със закон временно ограничаване правата на гражданите. Но относно изрично посочени такива права и принципи (право на живот, забрана за изтезания, неприкосновеност на личността, презумпция за невиновност, свобода на съвестта и вероизповеданията и др.) дори и в условията на извънредно положение не се допуска ограничаване — чл. 57, ал. 3 от КРБ.

 

13. Народното събрание упражнява наблюдение и контрол по въпроси на Европейския съюз.

Народното събрание регулярно получава от Министерския съвет информация относно задълженията, произтичащи за Република България от членството й в Европейския съюз. Когато участва в разработване и приемане на актове на Европейския съюз, Министерският съвет информира предварително Народното събрание и дава отчет за своите действия (чл. 105, ал. 3 и 4 от КРБ).

Правилникът на Народното събрание съдържа в самостоятелна Глава десета „Парламентарно наблюдение и контрол по въпросите на Европейския съюз“, с подробна правна уредба в чл. 97а-97л: Министерският съвет внася в Народното събрание приетата от него Годишна програма за участие на Република България в процеса на вземане на решения на Европейския съюз в едноседмичен срок от приемането й. Председателят на Народното събрание я изпраща на Комисията по европейските въпроси и на другите постоянни комисии (вж. Раздел X). Комисията по европейските въпроси, като взема предвид и предложенията на другите комисии, предлага проект за Годишна работна програма на Народното събрание по въпросите на Европейския съюз. Годишната работна програма съдържа списък на проектите за актове на институциите на Европейския съюз, по които Народното събрание осъществява наблюдение и контрол. Проектът се обсъжда и приема от Народното събрание, след което се изпраща на Министерския съвет.

Проектите за актове на институциите на Европейския съюз, включени в Годишната работна програма, се внасят от Министерския съвет в Народното събрание в триседмичен срок от получаването им, придружени с информация, която съдържа кратко описание на акта, първоначална позиция, след оценка на интересите на страната и отражението на акта върху тях, процедурата по приемането и датите на обсъждане на проекта от институциите на Европейския съюз, и друга информация.

Председателят на Народното събрание разпределя на Комисията по европейските въпроси и на други постоянни комисии получените от Министерския съвет проекти за актове на институциите на Европейския съюз, придружени от становище. Когато с тях се засягат въпроси на външната политика или отбраната, председателят на Народното събрание задължително ги разпределя на Комисията по външна политика, съответно на Комисията по отбраната. Комисията по европейските въпроси обсъжда проектите за актове на институциите на Европейския съюз и становищата към тях, а след постъпване на докладите на другите постоянни комисии изготвя доклад, който се изпраща на Министерския съвет.

Министерският съвет внася отчет в Народното събрание за своите действия във връзка с приемането на актове от Европейския съюз. В отчета се посочват и въпроси, по които при окончателното приемане на акта от институциите на Европейския съюз са възникнали различия спрямо приетата позиция на българската страна.

Комисията по европейските въпроси изслушва кандидатите за длъжности в институциите на Европейския съюз, предложени от Министерския съвет.

Министерският съвет текущо предоставя на Народното събрание информация за проектите за актове на Европейския съюз, отнасящи се до задълженията на Република България, които произтичат от нейното членство в Европейския съюз, както и за проекти на актове, в разработката на които участва. На всеки две седмици Народното събрание и Министерският съвет обменят информация за актовете, като Министерският съвет текущо предоставя разработваните по тези актове становища.

Народното събрание:

— Изслушва доклад на министър-председателя в началото на всеки шестмесечен период на председателство на Европейския съюз за участието на Република България в Европейския съюз през предходното председателство и за задачите на Република България по време на текущото председателство.

— Може да провежда изслушване на министър-председателя относно позицията на Република България в предстоящи заседания на Европейския съвет.

— Организира и поддържа база данни за проекти за актове и други документи на институциите на Европейския съюз, както и за становищата на българската страна по тях, изпратени на Народното събрание.

В заседанията на Народното събрание могат да участват без право да гласуват членовете на Европейския парламент от Република България.

С очакваното ратифициране на измененията в ДЕС и ДСЕО, осъществени с Лисабонския договор през декември 2007 г. ще се засили ролята на националните парламенти в нормотворческия процес и в други жизнено важни сфери на Съюза, което ще повиши неговата демократична легитимност, но и очакванията за постижения от националните парламенти.

Правомощията на Народното събрание произтичат непосредствено от конституционни норми. Това е принцип на правовата държава — правомощията на конституционните органи да бъдат почерпени Пряко от Конституцията. Но има изключения, когато законодателството изрично предвижда правомощия За Народното събрание, не са записани в Конституцията — напр. съгласно Закона за висшето образование (чл. 9, ал. 2, т. 1) Народното събрание е компетентно да открива, преименува, преобразува и закрива висши училища.