Емилия Друмева
Конституционно право (98)

Конституционна уредба

1. Основните права в българската конституционна история

В Търновската конституция правата и задълженията на гражданите са изложени подробно (чл. 54–84) в самостоятелна Глава дванадесета „За гражданите на българското царство“, и частично — в други глави: право на лична неприкосновеност, неприкосновеност на жилището и кореспонденцията, свобода на печата, свобода на събранията, свобода на сдружаването, право на собственост, избирателни права, право на държавна и обществена служба, право на молби и петиции, и др. В Учредителното събрание през 1879 г. комисията, която е натоварена с подготовката на доклад по проекта за Конституция, подчертава, че бъдещата уредба трябва да се основава върху четири основни начала: свободата, равенството, самоопределянето (самоуправлението) и сигурността. Към тях комисията предлага да се прибавят още начала, които намират подкрепа и се превръщат в конституционни текстове забрана на робството (чл. 61), на различията по съсловия (чл. 57) и на благородническите титли (чл. 58).

Учредителното събрание добавя към изработения проект (вж. Раздел IV) още текстове с права и свободи — „Никому не може да се наложи наказание, което не е установено от законите (чл. 75), правото на сдружаване (чл. 83), а към задължителното начално образование се добавя «безплатно» (чл. 78)^[1].

Търновската конституция използва едно удачно понятие — «правдини»: «С политически правдини се ползват само гражданите на Българското царство, а с граждански правдини спроти законите, се ползват всички живущи в Царството.» (чл. 60). «Правдини» се употребява със значение на основни права, като се прави разлика между права за българските граждани (политически правдини), и права за всеки (граждански правдини). Присъщо на конституция от XIX в., Търновската конституция не урежда социални права; идея в тази посока се съдържа в чл. 78: «Първоначалното учение е безплатно и задължително за всите поданици на българското Царство.»

Търновската конституция съдържа и задължения на гражданите: задължителна военна служба (чл. 71), и задължение за плащане на данъците и носене на тегобите (чл. 69).

Уредбата на правата и задълженията на гражданите в Търновската конституция е основание тя да бъде нареждана до най-демократичните конституции по онова време^[2].

Българската правна теория при действието на Търновската конституция е дала забележителни произведения в областта на правата и свободите: монографията «Правата на българските граждани» от Стефан Киров (София, 1942 г.); третият том «Граждани. Права-свободи-длъжности-гаранции», на учебника «Конституционно право» на Стефан Баламезов (София, 1946 г.).

Конституциите от 1947 и 1971 г. съдържат подробен каталог от лични и социални права, както и задължения на гражданите. Но вместо личните и социалните права да бъдат съчетавани, в теорията и практиката те са противопоставяни: дава се предимство на правата в социалната сфера^[3] като по-важни и значими права, без да се отчита, че без реални лични и политически права, социалните права не могат да бъдат защитавани. Силно се експонира държавата като гарант за прокламираните права и задължения.

През 1987 и 1990 г. са публикувани две значими произведения на българската конституционноправна наука — «Основни задължения на гражданите в Народна Република България» и «Основни права на гражданите в Народна Република България и тяхната правна защита», от Велко Вълканов, издание на БАН.

2. Основните права са пряко действащо право

Поначало всички разпоредби на конституцията имат пряко действие. Така предвижда и действащата българска Конституция. Някои съвременни конституции (напр. германската) изрично подчертават прякото действие на основните права, с което се изразява един водещ принцип в демократичната и правова държава: основните права не са само програмни изречения, оставени на волята на законодателя, а са обективно право, с пряко обвързващо действие към публичната власт. Основните права като действащо право задължават законодателната, изпълнителната и съдебната власт. Прогласяването правата на личността като смисъл и цел на конституционната уредба (в преамбюла на КРБ) задължава държавата да гарантира живота, достойнството и правата на личността и да създава условия за свободното развитие на човека и на гражданското общество — чл. 4, ал. 2 от КРБ. С това публичната власт е обвързана да съблюдава и подпомага всички проявни форми на основните права; «пробив» в закриляната сфера на личната свобода може само, ако е допустим от конституционноправна разпоредба, т.е. ако е налице оправдано от Конституцията отклонение. Обвързаността е налице в пълен обем при отбранителните права. Що се отнася до съпричастните права, приема се, че обвързаността е конституционноправна повеля, насочена преди всичко към законодателя за създаване на законови гаранции за реализацията на правата.

Законодателят е обвързан от основните права във всички области, вкл. и в частното право — напр. една публикация в пресата може да бъде атакувана от гледна точка на принципите в частното право и на дължимата закрила на собствеността, но преценката задължително ще трябва да се съобрази и със свободата на печата като основно право (чл. 40 от КРБ). Адресат на основните права е държавата. Това е правилото, произтичащо от същността и предназначението на основните права. Но държавата участва и в частноправни отношения (вж. Раздел II). В тези случаи докъде държавата има задължения като адресат на основни права? В отговор съвременната правна доктрина е приела, че по изключение основните права могат да имат адресат от частното право. Това е отклонение от общото правило, че основните права действат вертикално (отбрана на гражданина срещу държавата) и признание, че по изключение основните права могат да имат хоризонтално действие (в частното право, спрямо другите граждани). Като оправдание се сочи значимостта на основните права като обективни ценности. Това отклонение от общото правило е допустимо обаче само когато се преценява, че според обстоятелствата частната автономия трябва да отстъпи пред гаранцията в полза на трето лице^[4], произтичаща от конкретни основни права; само тогава основните права могат да придобият действие и в частноправните отношения. За това положение, което предпоставя преценка, правната наука е въвела специфичен термин, установил се в конституционната наука и практика, като «Drittwirkung» — нем.^[5], означаващ опосредено действие на основните права спрямо трети лица.

Българската доктрина и конституционна практика имат предпазлива и сдържана позиция относно т.нар. Drittwirkung на основните права.

3. Основните права помежду си — конкуренция и колизия

Всяко основно право, като субективно право, освен по носител и адресат, е определено и по съдържание. В многообразието от основни права, признати в съвременната конституционна държава са възможни и чести хипотезите на натрупване, конкуренция и колизия на права, което затруднява реализацията им; задача на конституционната юриспруденция е да намира решения.

Един фактически състав може да е място на действие на няколко основни права; конкретно поведение може да е закриляно от няколко основни права, при това у един и същ носител: напр. гражданинът, който държи реч на събрание, упражнява правото си на мнение и свободата за разпространяването му (чл. 39, ал. 1 от КРБ), но и свободата на събрания (чл. 43, ал. 1 от КРБ). Въпросът е дали упражняването на тези права у един и същ носител може да се извършва едновременно с допълване и обогатяване, или едното право измества или неутрализира другото. Съвременната правна доктрина^[6] разграничава тези хипотези съответно като конкуренция или колизия на основни права. Конкуренция е налице, когато за поведението на едно лице са приложими няколко основни права и лицето може едновременно да се позовава на всяко едно от тях. Въпросът е кое от правата е меродавно в случая. В теорията и практиката няма спор, че ако едно от правата се явява специална норма спрямо другите права, то ще има предимство^[7] и тогава въпросът за конкуренцията на основни права няма да стои.

За разлика от случаите на конкуренция, когато основни права могат да се упражняват «едно до друго», при колизията упражняването на основните права е «едно срещу друго» — едното е за сметка на другото (напр. при аборт — колизия на правото на лична свобода (чл. 30, ал. 1 от КРБ) и правото на живот (чл. 28 от КРБ). Колизия може да възникне и когато много носители на едно и също основно право се позовават на него, напр. и майката, и бащата настояват на правото да отглеждат и възпитават детето си (чл. 47, ал. 1 от КРБ).

Основна задача на конституционната практика е да намира изход в случаите на конкуренция или колизия в правата, при това разумен и конформен с Конституцията. Конституционният съд на Република България изпълнява тази си функция, като извежда заложения в Конституцията метод на балансиране на правата и го прилага: «Конституцията при регламентирането на основните права на гражданите… държи сметка за съотношението и взаимодействието на тези права. В дадени моменти и при упражнението им тези права могат да влезнат в противоречие. За решаването на колизията между отделните основни права на гражданите Конституцията си служи с метода на балансиране на правата»^[8]. Принципно положение, спазвано при преодоляването на конкуренция или колизия в основните права, е балансирането да се извършва по най-щадящия начин.

4. Граници на основните права. Принципът на пропорционалността

4.1. Граници в упражняването. Като признава права, при това основни, Конституцията държи сметка, че правата на индивида «влизат в допир» с правата на другите индивиди. Всички права присъстват и се упражняват в рамките на общ публичен ред. Принципно положение на съвременния конституционализъм, вкл. и на българския, е че не се допуска тяхното упражняване, ако то накърнява правата и законните интереси на другите (чл. 57, ал. 2 от КРБ). Следователно за упражняването на всяко основно право трябва да е ясно къде са границите на неговото съдържание, тъй като те опират в границите на основните права на другите.

Действащата българска Конституция изрично забранява с обща клауза злоупотреба с основните права (чл. 57, ал. 2), с което поставя широка рамка, в която се прави преценка дали конкретно основно право се упражнява в съответствие с неговия смисъл, съдържание и обективна ценност. Злоупотребата изкривява действието на основното право, заложено в Конституцията. Става дума за превратно, противно на Конституцията действие на конкретно основно право, което се проверява от органа, осъществяващ контрол за съответствие с Конституцията.

4.2. Ограничаване на основните права. То се появява в зоната, където се търси успокояване на възникнало напрежение между индивидуалните и общите интереси. Основните права осигуряват определена закриляна област на свобода или равенство; това е обхватът на всяко основно право. Но тази област не е осигурена вечно и безгранично; нейните граници опират до границите на други основни права, от което следва, че заедно с правата «живеят» и техните възможни ограничения. Източник на ограничения могат да бъдат: самите основни права, основните права на другите, и защитените от Конституцията блага.

Правило е, че тъй като основните права са установени в Конституцията, всички ограничения на правата трябва да могат да бъдат основани и изведени от нея. Оттук следва, че закон, който ограничава основни права, подлежи на ограничаване от страна на Конституцията, т.е. трябва да вмести въпросните ограничения в рамката на допустимото, което Конституцията е определила; в противен случай ограничаването ще бъде противоконституционно^[9].

Ограниченията в основните права, които съвременната конституционна държава позволява, могат да бъдат групирани като:

— произтичащи пряко от Конституцията — напр. свободата за събрания има защита само ако събранието е мирно и без оръжие (чл. 43, ал. 1 от КРБ);

— осъществявани със закон — конституционната уредба на немалко основни права съдържа изричната уговорка, че закон ще детайлира уредбата (чл. 25, ал. 6; чл. 120, ал. 2 и др. от КРБ). Действащата българска Конституция съдържа изключение от този ред за допустимо ограничаване на основните права, като забранява ограничаване на изрично посочени права (чл. 57, ал. 3) дори и при извънредно положение;

— присъщи на духа и разума на Конституцията — напр. свободата на научното творчество и изследванията (чл. 54, ал. 2 от КРБ) има ограничение в забраната за изтезаващи медицински и научни опити (чл. 29 от КРБ).

Действащата българска Конституция съдържа неотменимостта на основните права като признак, принадлежащ към самото понятие за такива права (чл. 57, ал. 1). Съпоставянето на това принципно положение с възможността основните права да бъдат ограничавани, ако самата Конституция го позволява, води до заключението, че ограничаване в основни права поначало е допустимо, без обаче да се накърнява същностното ядро на конкретното право. Това е общият ред.

Особената хипотеза има уредба в чл. 57, ал. 3 от КРБ: при обявяване на война, на военно или друго извънредно положение със закон може да бъде временно ограничено упражняването на отделни права на гражданите, с изключение на правото на живот (чл. 28), презумпцията за невиновност (чл. 31, ал. 1, 2 и 3), неприкосновеността на личността (чл. 32, ал. 1), свободата на съвестта и на вероизповеданията (чл. 37). Осъществяването на правата в тези извънредни хипотези е скрепено с още по-плътна гаранция: принципът за неотменимостта на основните права и принципът за допустимото им временно ограничаване в извънредни условия са поставени между онези избрани предмети, които могат да бъдат изменяни не от обикновен парламент, а само от Велико народно събрание (чл. 158, т. 4 от КРБ, вж. Раздел IV).

Особен случай за определяне границите за упражняването на основни права са т.нар. силови отношения. Има се предвид правни отношения, с чиито рамки гражданинът влиза в по-тесни отношения с държавата — качеството му на държавен служител, на задържан, на служещ във въоръжените сили и т.н. При държавния служител ограниченията са в свободата на мнението и политическата принадлежност; при служещите във въоръжените сили правата се упражняват в условия на по-строг ред, йерархия и подчиненост, предвид което в някои държави е създаден и работи конституционен орган с правомощия да се застъпва за спазване на основните права във въоръжените сили.

4.3. Принципът на пропорционалността. Той има широко приложение в съвременната правова държава и доминиращо значение за контрола върху публичната власт, осъществяван с мащаба на основните права. Прилага се като решаващ критерий за вида и размера на допустимите със закон ограничения, както и за определянето на конкретни граници при упражняване на основни права.

Първоначално принципът за пропорционалността се е формирал в полицейското право като обща преграда пред навлизането на изпълнителната власт в сферата на основните права в случай на заплаха за обществения ред и сигурност. В рамките на тази «преграда» навлизането се възприема за правомерно само когато то: а) е наложително за отбрана от опасността, и б) бъде приложено най-мекото според обстоятелствата средство за отбрана. Тези два критерия: положителност и съразмерност/пропорционалност, правната наука обединява в понятието «забрана за прекомерност»“. Към тези критерии се добавя изискването за подходящо средство, като допълнителен критерий при допускането на наложително ограничаване на основни права.

В действащата българска Конституция принципът на пропорционалността в контекста на ограничаването на основни права не е изрично прогласен, но присъства имплицитно в много конструкции — напр. „Не се допускат ограничения в правата на обвиняемия, надхвърлящи необходимото за осъществяване на правосъдието“ и „На лишените от свобода се създават условия за осъществяване на основните им права, които не са ограничени от действието на присъдата“ (чл. 31, ал. 4 и 5 от КРБ). За законодателството принципът на пропорционалността се е превърнал в необходим ориентир и директива за съразмерност, когато се касае за ограничаване на основни права. Пропорционалността, респ. забраната за прекомерност, е широко застъпен критерий в практиката и на българския Конституционен съд^[10].