Емилия Друмева
Конституционно право (37)

Референдумът

1. Същност

В парламентите на швейцарската и германските конфедерации (вж. Раздели III и V) решенията са се вземали „ad referendum“, лат. — „да се отложи до допълнително изясняване“, т.е. под условие, че гласуването на представителите ще получи одобрението на правителствата на държавите. Впрочем, решаването под условието „ad referendum“ е правило в международното право, прилагано и в по-ново време на международни форуми, когато делегатите не са генерално упълномощени да подписват взетите решения^[1]. В Европа в зората на конституционализма референдумът не е бил популярен, освен в Швейцария. Конституцията на Франция от 1793 г., наричана „Якобинска“ е изисквала всеки закон да бъде приеман и с референдум; така е приета самата конституция, но тя не влиза в сила (вж. Раздел V).

Първата българска Конституция — Търновската, не предвижда нито референдум, нито друга форма на пряка демокрация, което е характерно за епохата. Конституцията от 1947 г. предвижда „допитване до народа“ като родово понятие. Конституцията от 1971 г. освен родовата правна фигура „допитване до народа“ предвижда изрично и референдума като основна форма на пряката демокрация. Впрочем, тази конституция е приета с референдум, въпреки че самата тя предвижда специален ред за приемане на нова конституция, в който референдумът не е споменат като задължителна фаза; така през 1971 г. е приет Закон за произвеждане на референдум за приемане на нова Конституция на Народна Република България (ДВ, бр. 36 от 1971 г.).

Сега действащата Конституция, както бе посочено по-горе, предвижда изрично референдума на национално и на местно ниво, с подробна уредба в Закона за допитване до народа. Конституцията не съдържа дефиниция на понятието за референдум. Специалният закон — ЗДН, съдържа лаконична дефиниция за националния референдум: чрез него гражданите на Република България непосредствено решават основни въпроси от компетентността на Народното събрание (чл. 4).

От уредбата на ЗДН се налага изводът, че в българското право референдумът е най-силната форма на пряката демокрация. Чрез него държавната власт функционира непосредствено по волята на нейния първичен носител — народът; чрез референдума обществото има възможност да сверява съответствието на волята на учредените държавни институции със своята собствена воля. Докато при изборите внасянето на корекции в поведението на държавната система се извършва чрез промяна в персоналния състав на държавните институции, при референдума внасянето на корекции става чрез непосредствено вграждане волята на суверена в процеса на властването.

В теорията и практиката видовете референдуми биват подреждани като двойки по различни критерии: императивен и консултативен; задължителен или факултативен; конституционен или законодателен; общодържавен или местен, и др.

Референдумът (абстрахираме се от консултативния) има още една съществена особеност: въпросите, които се решават чрез референдум, не подлежат на последващо одобрение или утвърждаване. Това означава, че въпрос, по който народът се е произнесъл с референдум, е решен дефинитивно. Обяснението се корени в народния суверенитет — след като народът се е конституирал и изявил като суверен и неговото волеизявление е надлежно осъществено, то не може само да бъде „взето предвид“, а трябва да бъде осъществено дефинитивно; империумът присъства изначално и постоянно. В тази връзка в правната теория^[2] с основание се обръща внимание, че т.нар. консултативен референдум всъщност не е референдум, тъй като след него решаващата дума имат учредените власти, което не съответства с принципа за народния суверенитет. Консултативният референдум или „всенародното обсъждане“ има правна природа, различна от тази на референдума; при него няма организиране и обективиране на властно изявление на народа, а само се дава възможност да се проучи и прогнозира волята му. Поради това резултатите от консултативния референдум не са задължителни за всички, вкл. и за държавните органи.

2. Плебисцит

Какво е плебисцитът? Отличава ли се от референдума? Това е класически въпрос на конституционното право. Отговорът тръгва от ети-мологията. И двата термина са латински. Plebiscitum включва plebs — обикновеният народ, и scitum — постановление. В древния Рим така са именували постановленията на Плебейското народно събрание (V в. пр.н.е.), които имат задължителна сила само за плебса, и много по-късно са придобили силата на закон^[3].

В конституционното право плебисцитът се налага като форма на пряката демокрация, при която народът гласува „за“ или „против“ зададен въпрос. Чрез плебисцита държавният глава или държавник с водеща позиция се стреми и постига укрепване на властта си; получава непосредствено от народа „вот на доверие“ и така заобикаля например парламента.

В термина „плебисцит“ ударението е върху „постановяването от народа“ — народът е този, който решава; в термина „референдум“ ударението е върху „допитването до народа“ — решението се взима чрез допитване. Различието в етимологията има развитие и като различие в съдържанието, въпреки несъмнената близост на понятията.

Различието в съдържанието се е формирало в различното им прилагане през вековете, в намеренията и целта за търсеното произнасяне на народа. Плебисцитът в конституционното право се възприема като отклонение от референдума, към което се прибягва при назрял или вече разразил се конфликт между висшите държавни органи, когато други прилагани механизми са изчерпани или неприложими, т.е. на плебисцита се гледа като изход от криза в институциите на държавата и предотвратяване на парализа в управлението. Целта на исканото произнасяне от народа не е в конкретния въпрос, послужил като повод за плебисцита, а в очакваното одобрение на водената политика; чрез плебисцита тя получава „демократична дреха“. Плебисцитът охотно е прилаган в авторитарни режими, тъй като ги снабдява с демократична легитимност — Франция при Бонапартите, Хитлерова Германия, Испания при Франко.

Плебисцитът няма позитивна уредба нито в конституционната традиция на България, нито в сега действащото конституционно право. Законодателят не е констатирал необходимост от такава уредба.

3. Национален референдум в Република България

Уредбата в КРБ е принципна; разположена е в няколко разпоредби. Те предвиждат: в Република България се произвеждат национални и местни референдуми; датата за произвеждане на национален референдум се определя от президента на Републиката след като Народното събрание е взело решение за това (чл. 84, т. 5, чл. 98, т. 1); национални и местни референдуми се провеждат на базата на всеобщо и равно избирателно право, с пряко и тайно гласуване (чл. 10); кой има право да участва в допитвания до народа (чл. 42, ал. 2); границите на общините се определят чрез допитване до населението (чл. 136, ал. 2). Всички други въпроси са оставени за уреждане със специален закон. Това е Законът за допитване до народа (ЗДН).

Предмет. КРБ не поставя ограничение. По отношение на националния референдум тя съдържа уредба само на факултативния референдум, за чието провеждане Народното събрание гласува решение. А уредба на задължителен референдум Конституцията съдържа относно местния референдум — промяната в границите на община изисква провеждане на допитване до населението (чл. 136, ал. 2).

ЗДН предвижда, че национален референдум се провежда за непосредственото решаване от българските граждани на основни въпроси, които са в компетенциите на Народното събрание (чл. 4). В правната теория тази дефиниция среща критика — Народното събрание е конституционен орган и черпи компетенциите си от Конституцията. Що се отнася до основната му компетенция — законодателството, КРБ не предвижда ограничения досежно възможния предмет — всички основни обществени отношения, които се поддават на трайна уредба, са възможен предмет на уредба със закон. Спрямо общото (и неясно) правило на посочения чл. 4, други разпоредби на закона съдържат ограничения. От тях следва, че с национален референдум не могат да се решават въпроси:

— за изменение и допълнение на Конституцията;

— от компетенциите на Велико народно събрание;

— на държавния бюджет и данъчното облагане;

— от компетенциите на съдебните органи;

— от компетенциите на Конституционния съд;

— за решаването на които със закон е предвиден специален ред (чл. 5).

Този забранителен списък също е предмет на критика в теорията и практиката като пример за пресилена защита на конституционната институционализация, недържащ сметка за реализацията на народния суверенитет^[4]. Впрочем, уредбата на ЗДН относно възможния предмет на националния референдум се отнася само до факултативния референдум. Както вече бе посочено, КРБ и законодателството предвиждат задължителен референдум само на местно равнище.

Кой има право да участва в национален референдум? Отговорът се съдържа в КРБ — всички граждани с избирателни права (чл. 10 и чл. 42, ал. 1). Към него ЗДН добавя и уточнява, че става дума само за граждани на Република България (чл. 4).

Кой има инициативата за произвеждане на национален референдум? Отговорът на закона е: най-малко 1/4 от всички народни представители; Министерският съвет и президентът на Републиката (чл. 6). Искането се отправя до Народното събрание. Що се отнася до гражданина, индивидуално или колективно, той няма това право.

Самото решение дали да се проведе или не исканият национален референдум, се взима от Народното събрание (чл. 84, т. 5 от Конституцията). С решението се определя въпросът, на който гражданите трябва да отговорят с „да“ или „не“ и редът за провеждането на разяснителната кампания.

Определянето на датата за националния референдум е в правомощията на президента на Републиката (чл. 98, т. 1 от Конституцията). Той е длъжен да го направи в едномесечен срок след приемането на решението на Народното събрание, като датата не може да е по-рано от 2 месеца и по-късно от 3 месеца след обнародване на решението в „Държавен вестник“. В едномесечния срок президентът утвърждава образците на книжата за референдума (чл. 8 от ЗДН).

Организационно-техническата подготовка на националния референдум се осъществява от Министерския съвет и от областните и общинските администрации във взаимодействие с избирателните комисии. Разноските по произвеждането на референдума се покриват от националния бюджет (чл. 9 от ЗДН).

Национален референдум се произвежда по избирателните списъци от последните по време избори, съответно актуализирани (чл. 10 от ЗДН). Законът предвижда, по аналогия с изборите, Централна комисия за произвеждане на национален референдум (ЦКПНР) и възлага нейните функции да се изпълняват от действащата към момента Централна избирателна комисия за произвеждане на избори за народни представители. Действащите към момента общински избирателни комисии също са натоварени с функции по провеждането на референдума по места; тези комисии назначават секционните комисии, отчитат резултатите от гласуването в общината и ги предават в ЦКПНР.

Бюлетините са бели; съдържат въпроса, на който трябва да се отговори, и са два вида — с „да“ и с „не“. Законът предвижда пликове, регулира начина на гласуването, правила за определяне на недействителни бюлетини и за изготвяне на протоколите.

ЦКПНР обобщава данните от цялата страна и обявява резултатите от гласуването. При произвеждането на национален референдум не се предвижда гласуване в чужбина.

Референдумът е редовно произведен, ако в него са участвали повече от половината правоимащи гласоподаватели (чл. 17, ал. 2 от ЗДН). Предложението, предмет на референдума, е прието, ако „за“ него са подадени повече от половината от действителните гласове „за“ (чл. 17, ал. 3 от ЗДН).

Законността на резултатите от националния референдум може да бъде оспорена в 7-дневен срок пред Върховния административен съд; той се произнася с окончателно решение също в 7-дневен срок. Право да направят такова оспорване имат субектите, които имат правото да инициират провеждане на национален референдум — народните представители, Министерският съвет и президентът на Републиката (чл. 18, ал. 1 от ЗДН).

Резултатът от националния референдум се оформя като решение на Народното събрание и се обнародва в „Държавен вестник“. Народното събрание приема необходимите актове за изпълнението на решението (чл. 18, ал. 2 и 3 от ЗДН).

Ако за въпроса, който е бил предмет на референдума, подадените гласове с „не“ са повече, национален референдум по същия въпрос може да се произведе най-рано след 3 години (чл. 18, ал. 4 от ЗДН).

При произвеждане на национален референдум субсидиарно за неуредените със ЗДН въпроси приложение намират Законът за местните избори относно дейността на общинските комисии и Законът за избиране на народни представители — по останалите въпроси (чл. 19 от ЗДН).

4. Местен референдум

КРБ изрично го предвижда, а ЗДН съдържа подробна уредба. Уредба на местния референдум съдържат и други закони — ЗМСМА и ЗАТУРБ. Конституцията и законите предвиждат на местно равнище както факултативния (общото правило), така и задължителния референдум.

Предмет. Местен референдум се произвежда в община, район, кметство или населено място само по въпроси от местно значение, които са от компетентността на органите на местното самоуправление и за които това е изрично предвидено в закон. Този текст (чл. 20) от ЗДН във втората си част е неясен, като се има предвид, че орган на местно самоуправление е общинският съвет (вж. Раздел XVI). Това е правилото. ЗДН предвижда и изключения, т.е. чрез местен референдум не могат да се решават въпроси на общинския бюджет и данъчното облагане по Закона за местните данъци и такси, както и местни въпроси, за решаването на които със закон е предвиден специален ред (чл. 21).

Правото на инициатива за произвеждането на местен референдум е дадено на различни субекти според това дали референдумът е в община, район, кметство или населено място. В община такова право имат: най-малко 1/4 от гласоподавателите, най-малко 1/4 от всички общински съветници, кметът на общината и областният управител; в район — най-малко 1/4 от гласоподавателите, кметът на района и кметът на общината; в кметство или населено място — най-малко 1/4 от гласоподавателите в границите на кметството или населеното място, кметът на кметството, кметът на общината и най-малко 1/4 от общинските съветници. Искането за произвеждане на местен референдум се отправя до председателя на общинския съвет, който е длъжен да насрочи заседание за разглеждането му в едномесечен срок (чл. 22 от ЗДН). Общинският съвет приема решение — ако в подкрепа на искането гласуват повече от половината от всички общински съветници, искането е прието и започва подготовката за референдума (чл. 23, ал. 2).

ЗДН предвижда няколко хипотези, в които референдумът се превръща в задължителен. Една от тях е, когато искането е направено от повече от половината гласоподаватели — тогава общинският съвет не може да откаже произвеждането му (чл. 23, ал. 2).

С решението на общинския съвет за произвеждане на местен референдум се определят: датата на гласуването, точният въпрос, на който се отговаря с „да“ или „не“, редът на разяснителната кампания.

ЗДН предвижда и ратификационен референдум на местно равнище: на одобрение чрез местен референдум могат да се поставят решения на общинския съвет относно: сключване на заеми с банки и други финансови институции, продажба, даване на концесия или под наем на общинско имущество със значителна стойност или особена важност за общината, изграждане на здания, обекти и други съоръжения за нуждите на общината, когато се изискват капитални вложения, които не могат да се осигурят с редовните приходи на общината. Такива решения на общинския съвет се обявяват за „всеобщо узнаване“. Законът предвижда такъв референдум като факултативен. Но ако в течение на 20 дни след обявяването на решението най-малко 1/4 от гласоподавателите в общината поискат чрез подписка да се произведе референдум по решението, тогава пътят към референдума се скъсява: общинският съвет е изключен от разрешаването на референдума, а кметът на общината направо определя датата на референдума, който трябва да се произведе в срок от 2 месеца след постъпването на подписката (чл. 25 от ЗДН) — така факултативният ратификационен референдум се е превърнал в задължителен.

Организационно-техническата подготовка се извършва от кмета. Разходите се поемат от общинския бюджет. Ако обаче инициативата за референдума идва от държавен орган, напр. от областния управител, тогава разходите се поемат от държавния бюджет (чл. 17, ал. 4 и 5 от ЗМСМА).

Гласуването е по избирателни списъци от последните по време избори, съответно актуализирани. Кметът на общината утвърждава изборните книжа.

Организацията, произвеждането на референдума и отчитането на резултатите от него се извършват от избирателни комисии — общински и секционни; общинските назначават секционните комисии. Бюлетините за гласуване са бели; те са два вида и съдържат „да“ или „не“, името на общината, района, кметството или населеното място и въпроса за отговаряне. Броенето на бюлетините и отчитането им прави секционната комисия. Общинската комисия обобщава данните, определя резултата от гласуването и го обявява.

Местният референдум е редовно произведен, ако в него са гласували повече от половината от правоимащите гласоподаватели. Предложението — предмет на референдума, е прието, ако „за“ него са подадени повече от половината от действителните гласове.

Законността на резултатите от проведения референдум може да се оспори пред съответния окръжен съд (чл. 35 от ЗДН)^[5], който се произнася окончателно. Право да оспорят законността имат субектите, които могат да инициират референдум, с изключение на областния управител.

Актът, с който поставеният на референдум въпрос е подкрепен, се оформя като решение на общинския съвет, придружен с набелязване на мерки за неговото изпълнение. Изпълнението на решението се организира от кмета.

Когато на поставения с референдума въпрос повечето са гласували с „не“, нов референдум по същия въпрос може да бъде проведен едва след 2 години (чл. 36, ал. 3 от ЗДН).

ЗДН предвижда по възникнали неуредени с него въпроси субсидиарно да се прилага Законът за местните избори (чл. 37).