Емилия Друмева
Конституционно право (83)

Концентриран контрол

1. История

Формите на концентрирания контрол за конституционност се различават от тези на разпръснатия контрол, прилагани в САЩ, и са присъщи на европейските правни традиции. В историческото си възникване и развитие двата типа контрол за конституционност показват, че докато разпръснатият контрол възниква и се налага като гаранция за закрила на индивидуалните права и свободи, концентрираният контрол пробива път и се налага преди всичко като арбитър в споровете между политическите сили.

На Стария континент първо има да се преодолява изричната (Франция, Полша) забрана за съдилищата да проверяват конституционността на законите — по време на Великата френска революция (вж. Раздел V) недоверието към съдилищата от предишния режим е толкова голямо, че се отразява на приетите конституции. Още Монтескьо и Русо не подкрепят съдебен контрол над законодателното тяло — Монтескьо държи за равенството на властите, Русо вярва в непогрешимостта на народа-суверен — творецът на законите е общата воля, която по своята същност стои над всяко подозрение и над всеки надзор. За съдилищата като гаранти на конституцията въобще няма и дума.

И все пак развитието на конституционализма, макар и в революционна среда, подсказва нуждата от гаранции, че органите, на които народът-учредител делегира власт, няма да злоупотребят с нея и да нарушат естествените му права. При създаването на Третата поред конституция на Франция (1795 г., вж. Раздел V) вездесъщият и креативен политик абат Сийес поставя въпроса: След като конституцията е сбор от задължителни закони, пита се, къде ще бъде пазачът, къде ще бъде компетентният съд на този законник, и отговаря — необходимо е едно съдебно конституционно жури (un jury constitutionnel, Сийес избягва да го нарече tribunal) със специална задача да съди оплакванията срещу всяко нарушение на Конституцията^[1].

Такова конституционно учреждение — „Сенат-пазител“ във Франция е създадено с Конституцията от 1799 г., с основно правомощие да спира влизането в сила на всеки закон, за който преди неговата промулгация преценява, че е противоконституционен (вж. Раздели XI и XII). Историците преценяват, че този първи опит за концентриран контрол за конституционност в Европа не е оправдал обективните надежди и е станал жертва на политизирането си. Въпреки това моделът на контрол за конституционност на законите преди тяхното влизане в сила е оставил трайна следа. Днес се практикува в съвременна Франция, както и в страните от Северна и Централна Африка, които следват френската правна традиция, в Камбоджа, Афганистан и др.

Концентрирано упражняване на контрол за конституционност се въвежда в Швейцария с втората й Конституция (1874 г.) чрез правомощията на Федералния върховен съд да се произнася по жалби на гражданите за нарушаване на конституционните им права. Швейцария е федерална държава и този съд решава спорове за компетентност между федералната държава и кантоните, както и между самите кантони. Върховният федерален съд обаче няма право да проверява съответствието на федералните закони с Конституцията, което се обяснява с функционирането на пряката демокрация (вж. Раздел VIII) в смисъл, че всеки нов закон при спазване на определени изисквания може да стане предмет на национален референдум, и тогава народът ще проверява за съответствието. Сега действащата Конституция на Швейцария от 1999 г. затвърди това положение.

Година след края на Първата световна война в Централна Европа се създават особен вид съдилища — конституционни съдилища; в 1920 г. такъв се създава първо в Чехословакия, скоро след това — в Австрия. През 1933 г. в Испания е създаден Съд за конституционни гаранции. Така в Континентална Европа се установява нов вид контрол за конституционност на закони и други актове — концентрираният контрол. Правомощието по произнасяне за съобразността на конкретен закон или друг акт с Конституцията е концентрирано в един-единствен орган. За разлика от разпръснатия контрол, само този орган (съд/съвет) е правомощен да обявява закон за противоконституционен и да спре прилагането му в бъдеще, с действие erga omnes (спрямо всички).

Институтът на концентрирания контрол за конституционност теоретично е разработен и обоснован в рамките на нормативистката школа (вж. Раздел I) в правната теория с най-ярки представители Адолф Меркл и Ханс Келзен. Първите конституционни съдилища, създадени в Чехословакия и Австрия, стриктно следват техните идеи. Конституцията на Ирландия от 1922 г. концентрира такъв контрол като изключително правомощие на Върховния съд.

След края на Втората световна война концентрираният контрол за конституционност намира приложение в Германия, в Италия и др. с непрестанно обогатяващо се развитие. Успешният пример, особено на германския Федерален конституционен съд, служи за образец на страни, които възстановяват своята конституционна система след режим на диктатура — Испания, Португалия. Интензивното развитие на конституционното правосъдие в модела на концентрирания контрол за конституционност намери реализация в рамките на демократичните преобразувания, извършени в бившите социалистически страни в Централна и Източна Европа в 90-те години на миналия век — почти навсякъде там се създадоха конституционни съдилища, функциониращи в две битности: първо — като конституционен орган, който черпи пряко своите правомощия от Конституцията, и второ — като особен съд със специфични правораздавателни функции по опазване и закрила на Конституцията.

От времето на Меркл и Келзен (20-те години на миналия век) до наши дни концентрираният контрол за конституционност като концепция и институционализация печели позиции.

2. Същност

Основните задачи на такъв орган, в който е концентриран контролът за съответствието с Конституцията, са:

— да установява авторитетно съдържанието на конституционните норми тогава, когато има неяснота или спор;

— да конкретизира конституционното право, да го интерпретира и да допринася за неговото усъвършенстване;

— да направи стандартите на конституционното право непосредствено действащо право както в осъществяването на държавната власт, така и в спазването правата и свободите на гражданите.

Контролът за конституционност се осъществява чрез отделни правомощия. Основното е контролът за съответствието на приетите закони с Конституцията, т.нар. нормен контрол. Освен него на органа, в който е концентриран контролът за конституционност, са възложени и други правомощия за опазването на Конституцията (вж. Раздел IV): решаване на спорове за компетентност между конституционните органи (парламент, правителство, държавен глава), решаване на спорове между централни и местни органи на власт (вж. Раздел XVI), между федерални и провинциални органи на власт (във федералните държави, вж. Раздел III), реализирането на политическата отговорност на държавния глава и други висши длъжностни лица (т.нар. импийчмънт, вж. Раздел XII), контрол върху политическите партии (вж. Раздел VII) в държавата за тяхната конституционосъобразност, контрол върху сключените от държавата международни договори преди тяхната ратификация. Предвид предназначението на органа за конституционен контрол да пази върховенството на Конституцията, на него са възложени и правомощия да проверява законността на изборите за парламент и за държавен глава (вж. Раздел IX).

Господства разбирането, че тъй като смисълът и предназначението на една Конституция е да установи такава държавна организация, че да се осъществяват правата и свободите на гражданите, крайното предназначение в упражняването на всички правомощия по контрола за конституционност е спазването на тези права и свободи. В редица държави гражданите имат право непосредствено да търсят закрила на конституционните си права от органа на конституционен контрол, след като са изчерпали редовните правни средства. Упражняването на всяко едно правомощие предпоставя, че органът-титуляр на конституционния контрол тълкува Конституцията; в някои държави (вкл. Република България) тълкуването на Конституцията е самостоятелно правомощие, чийто резултат е задължителен.

С тези си функции дейността на органа за конституционен контрол, концентрирал в себе си такива задачи, не се изчерпва само с правосъдие — в ядрото си тя представлява и контрол за конституционност върху цялото политическо пространство; осъществяват се функции, с които се участва във взимането на политически решения, като право и политика постоянно се преплитат. Още от първите стъпки доктрината и практиката са наясно с опасността от политизация на такъв контрол, и съответно се създават гаранции срещу такава опасност — напр. особеното комплектуване на органа за конституционен контрол и забраната към членовете му да бъдат политически ангажирани и да решават по политическа целесъобразност. Политическото изкуство изисква да се установява хармония между отделните власти, а не да се гради върху тяхното противопоставяне и борба за надмощие. Изводът е, че концентрираният контрол за конституционност, осъществяван от висш държавен орган, който е и особен съд — пазител на конституционното върховенство, не е „политическо правораздаване“, а правораздаване относно „политическото“, което не бива да напуска стандартите и релсите на правото.