Към текста

Метаданни

Данни

Включено в книгата
Година
(Пълни авторски права)
Форма
Учебник
Жанр
Характеристика
  • Няма
Оценка
4,5 (× 2 гласа)

Информация

Сканиране
Диан Жон (2010)
Корекция и форматиране
проф. Цвети (2011)

Издание:

Проф. Емилия Друмева. Конституционно право

Българска. Трето преработено и допълнено издание

Редактор: Михаил Гочев

Коректор: Илка Стамболиева

Технически редактор: Божидар Стоянов

Предпечатна подготовка: Петър Дамянов

Печат и подвързия: „Абагар“ АД, Велико Търново

Художник на корицата: Дамян Дамянов

Сиела софт енд паблишинг АД 1463 София, 2008

ISBN: 978–954–28–0248–8

История

  1. — Добавяне

Конституционен процес

1. Източници

Процедурата за разглеждане на конституционните дела има за цел с помощта на ефикасни правила да въведе такъв процесуален ред пред Конституционния съд, който да отговаря на спецификата на съдебните дела. Процедурата трябва да удовлетворява изискването за пълнота при събирането на доказателства по делото, и да дава широки възможности за излагане на доводи и съображения от страните в процеса. Конституционният процес има за цел и да осигури относителна бързина за решаване на повдигнатите пред съда спорове, тъй като последствията от решенията му засягат най-често обществено значими интереси.

В правната теория се отчита, че конституционният процес има своя специфика[1]. Принципът за публичност, който е присъщ на традиционните съдебни процеси, тук не е изискване от първо значение. Конституционното производство най-често е закрито — страните в процеса представят становища (писмени защити)[2]. Специфика има и при принципа за състезателностга: в конституционния процес той не винаги е изведен до край — напр. Конституционният съд може да обяви противоконституционност на закон дори и на непредявено основание за несъответствие с Конституцията (чл. 22, ал. 1, изр. второ), като не е длъжен да уведомява предварително страните и сезиращия орган, нито да изчаква техни допълнителни становища по непредявеното основание.

Освен в Конституцията правната уредба на конституционния процес се съдържа в Закона за Конституционния съд и Правилника за организацията на дейността на Конституционния съд. Законовата уредба се ограничава до специфично необходимите за конституционния процес общи правила, характерни за традиционните съдебни процеси и предоставя на Конституционния съд да развие в детайли отделните процедури в Правилника си до степен, която той преценява за необходима. Чрез тази законова делегация Конституционният съд е нормотворец по отношение на собствената си дейност. Обяснението се корени в същностно различаващите се видове конституционни спорове, които могат да са предмет на дела пред Конституционния съд: тяхното обхващане с процесуалноправна уредба не позволява законовата уредба да се задълбочава в детайли. Това е специфичен признак на съвременния конституционен процес — той по правило не е така детайлиран, както са процесите в други клонове на правото, и оставя пространство и по-голяма свобода на Конституционния съд за детайлите в процесуалната форма. Илюстрация на този признак е обстоятелството, че в конституционния процес в Република България няма (все още) обособяване на особени конституционни производства съобразно отделните правомощия на съда, по подобие на такова деление на общо и особени производства, каквото съществува напр. в гражданския процес.

Източник на процесуални правила са и самите решения и определения, произнесени от Конституционния съд, които създават конституционната практика.

2. Сезиращи субекти

Бидейки съд, макар и особен, Конституционният съд в България не действа ех officio, а по сезиране, т.е. с искане за разглеждане и решаване на конкретен конституционноправен въпрос (спор). Възможните сезиращи субекти са посочени в Конституцията: най-малко 1/5 от народните представители, президентът на Републиката, Министерският съвет, Главният прокурор, Върховният касационен съд и Върховният административен съд; общинските съвети и омбудсманът сезират Конституционния съд само за определени правомощия.

Отбелязване заслужава, че всички тези сезиращи субекти, посочени в чл. 150, ал. 1 и 3 от КРБ, са носители или посредници на публичната власт. Изброяването в чл. 150, ал. 1 и 3 не е окончателно, въпреки че редакцията на текста навежда на такова впечатление. Прочитът на цялата Конституция показва, че освен посочените в чл. 150, ал. 1 и 3 субекти Конституционният съд може да бъде сезиран при подаване на оставка от президента или вицепрезидента на Републиката (чл. 97, ал. 1, т. 1 и 2); от 2/3 от народните представители (при искане за импийчмънт на президента или вицепрезидента по чл. 149, ал. 1, т. 8 във връзка с чл. 103); от конституционен съдия (при подаване на оставка по чл. 148, ал. 1, т. 2). Съгласно чл. 9, ал. 2 от ЗКС Конституционният съд може да бъде сезиран и от главния прокурор при искане за снемане на имунитета на конституционен съдия. Така конституционният законодател е предоставил активната роля за сезирането на Конституционния съд на органите по високите етажи на публичната власт, които са отговорни за спазването на Конституцията. А що се отнася до гражданина, той може да сезира Конституционния съд опосредено чрез някой от споменатите органи, упражнявайки основното си право на жалби и петиции (чл. 45 от КРБ). Законът за съдебната власт (вж. Раздел XIV) изрично предвижда и друга възможност: „… Когато прецени, че закон противоречи на Конституцията на Република България, съдът уведомява ВКС или ВАС“, а прокурорите и следователите — главния прокурор, за да бъде сезиран Конституционният съд (чл. 15 от ЗСВ). Тази правна фигура, която не е обвързана непременно с висящ съдебен процес, представлява възможност за органите на съдебната власт да се обърнат към онези субекти от съдебната власт, които имат правомощието да сезират Конституционния съд (чл. 150, ал. 1 от КРБ).

Това е концептуалната рамка и действащата уредба, с която конституционното правосъдие на България принадлежи към онези конституционни модели (Франция, Италия, Португалия и др.), които не съдържат института на конституционната жалба. При създаването на Конституцията 1990/1991 г. имаше ясното разбиране, че след като основните права и свободи са закрепени в Конституцията, те ще ползват закрилата на Конституционния съд чрез упражняването на неговите правомощия[3].

Сред правоимащите субекти най-много искания до Конституционния съд в досегашната практика са отправяни от (минимум) 1/5 от народните представители. Този факт се преценява като силна изява на правовата държава, защото се дава път за защита на малцинството в парламента срещу действия на мнозинството в нарушение на Конституцията. С това се слага край на неоспоримото предимство на парламентарното мнозинство, съпровождано от правното безсилие на парламентарното малцинство. Конституционният съд упражнява възпиращ ефект срещу евентуално нарушение на Конституцията чрез закон, без обаче да се допуска превръщането на самия Конституционен съд в „негативен законодател.“

В практиката на Конституционния съд не са малко случаите, когато са били оттегляни подписи и броят на народните представители е падал под изискуемия за сезирането минимум. В тези случаи съдът е прекратявал производството, независимо дали оттеглянето на подписите е било преди допускането на искането или след това; разбирането на съда е, че поддържането на искането през време на цялото производство е условие, за да се стигне до произнасяне по съществото на спора. Противното би означавало съдът да се постави над органа, който го е сезирал, да изземе функцията му и да продължи процеса служебно. Тази практика, макар и съпровождана с мнения в противната посока, има подкрепа и в правната теория[4].

3. Искане

Конституционното правосъдие се поставя в ход само след надлежно направено искане. То трябва да е писмено и да е придружено с мотиви и доказателства (чл. 17, ал. 1 от ЗКС). Тези изисквания са общоустановени независимо от посоченото основание за несъответствие с Конституцията. Искането в конституционния процес представлява това, което е исковата молба в гражданския процес и обвинителният акт в наказателния процес.

При получаването на искането председателят на съда извършва ред подготвителни действия. Ако искането не отговаря на посочените изисквания (чл. 18 от ПОДКС), председателят дава срок за отстраняване на недостатъците. Впрочем, отстраняване на недостатъците може да поиска и съдът, и то по време на цялото производство, независимо, че е пропуснато при образуването му.

Конституционното дело се образува от председателя на съда с негово разпореждане; председателят определя един или няколко съдии за докладчици, както и датата на разглеждането на делото. Съдията-докладчик поема грижата за по-нататъшното му движение: разпорежда размножаването на постъпилите доказателства и становища от страните, подготвя проектите за определение на съда по допустимостта, по доказателствата, по допълнително конституиране на заинтересувани страни или други възникващи в хода на производството процесуални въпроси. Той представя доклад и проект за решение във фазата по решаване на делото.

Съществено значение за движението на делото има уредбата в чл. 26 от ПОДКС: когато се установи, че искането изхожда не от правоимащ субект, или е извън компетентността на съда, или има други процесуални пречки, с мотивирано определение съдът отклонява искането и прекратява производството. Общото в тези процесуални пречки е, че недостатъкът не може да бъде отстранен. Когато Конституционният съд се е произнесъл с решение или определение за недопустимостта на направеното искане, по същия предмет не могат да се правят нови искания (чл. 21, ал. 5 от ЗКС). Тази разпоредба повдига редица въпроси в теорията и практиката. Досега практиката на съда се придържа към стриктното тълкуване и прилагане на текста[5], макар че в тази връзка и по конкретни случаи то е било обект на критика. В теорията се застъпва, че тълкуването на чл. 21, ал. 5 от ЗКС трябва да бъде такова, че формалната идентичност на предмета сама по себе си не би трябвало да бъде достатъчно основание за отхвърляне на искането[6], т.е. тълкуването да не е строго формално, а да отговаря на общите принципи на правовата държава, приложени към конкретното искане.

Внимание заслужава и правната фигура присъединяване на конституционни дела и обединяването им в едно производство. Тази конструкция не е предвидена в ЗКС, но присъства в процесите от други правни клонове. Оттам Конституционният съд заимства като прилага общите правила на конституционния процес: когато исканията съвпадат предметно или има връзка между тях, но са направени от различни субекти, тогава съдът преценява дали да предприеме присъединяване: ако счете за необходимо — присъединява второто дело към първото и се пестят процесуални усилия, време, разноски. Съдът обаче може да не предприеме присъединяване, въпреки съвпадението в предмета.

Решаващо за образуването на делото е разпоредбата на чл. 13 от ЗКС: Конституционният съд сам решава дали отправеният към него въпрос е от неговата компетентност. Решението му е окончателно.

4. Заинтересувани страни

За всяко дело съдът определя заинтересувани страни — лица и институции. Критерият е те да са заинтересувани от начина за разрешаване на конституционния спор. Въпросът се решава конкретно. Правната уредба не степенува „заинтересуваността“; всички конституирани страни имат еднакви процесуални права и задължения. Определянето на страните се прави единствено от Конституционния съд. Преобладава практиката подателят на искането да посочи страните, които би искал да бъдат конституирани като такива в делото.

Заинтересуваните страни се конституират с определението на съда по допустимостта на искането. С него на страните се указва, че могат да представят доказателства и писмени становища. Има практика и за допълнително, по-късно (в движението на делото) конституиране на заинтересувани страни.

Тогава когато конституционният спор засяга интересите на физическо лице, то също се конституира като заинтересувана страна по делото — напр. оспорва се решение на Народното събрание за снемане имунитета на народен представител, за неизбираемост или несъвместимост, и др.

5. Доказателства

Характерно за конституционния процес, което го различава от процесите в други клонове на правото, е че в него са допустими само писмени доказателства, с изключение на производството по импийчмънт (чл. 29, ал. 1 от ПОДНС). Доказателствата могат да се искат както служебно от съда, така и от заинтересуваните страни. Последните имат право да се запознаят с всички доказателства по делото.

Специфични доказателствени средства, широко използвани в практиката на съда, са писмените информации и справки, които съдът изисква от ведомства и институции. В конституционния процес на общо основание е допустимо назначаването и изслушването на експертизи в случаите, когато се налага използването на специални знания в определена област за изясняване на едно или друго обстоятелство.

Когато съдът прецени, че събраните доказателства са достатъчни, той се произнася с решение в двумесечен срок (чл. 21, ал. 4 от ЗКС).

6. Заседания

Заседанията на съда се провеждат без живото участие на заинтересуваните страни, с изключение на изрично посочените в закона случаи (при спорове за несъвместимост на мандата на народен представител и при импийчмънт на президента или вицепрезидента), както и когато съдът реши друго (чл. 21, ал. 1 от ЗКС). От това следва, че заседанията на Конституционния съд в България са по правило закрити и публичността не е сред основните начала на конституционния процес. Законът обаче предоставя на съда сам да реши дали да не проведе конкретно заседание като открито, което до голяма степен релати-вира правилото за закритите заседания. ПОДКС съдържа подробна уредба за провеждането на открити заседания.

По света практиката относно това дали процесът е закрит или открит, е различна. Откритият процес е правило в Германия и в Австрия, но се прилага само при важни конституционни дела. В някои страни (Франция, Португалия) производството е предвидено само като закрито, а откритите заседания представляват изключение. В други страни се предвижда закрито развитие на процеса като предварителен стадий и открит процес — като главен стадий (Гърция, Италия).

В България Конституционният съд заседава, ако присъстват най-малко 2/3 от всички съдии (чл. 15, ал. 1 от ЗКС), а при импийчмънт на президента или вицепрезидента — най-малко 3/4 от тях (чл. 24, ал. 1 от ЗКС).

Конституционните дела се разглеждат в две фази: по допустимост и по същество (чл. 25 от ПОДКС).

7. Фаза по допустимостта

Това е първата фаза в конституционния процес, която завършва с определение на съда: Конституционния съд се произнася дали приема за разглеждане постъпилото искане и същевременно извършва неговата точна правна квалификация. Във втората фаза съдът разглежда делото по същество и се произнася с решение.

Веднага следва да се отбележи, че българският Конституционен съд може да се произнася по допустимостта на искането във всяка фаза на конституционния процес, т.е. и по-късно, когато с определение вече е допуснал направеното искане за разглеждане по същество (чл. 25, ал. 2 от ПОДКС). Няма съмнение, че мястото на тази разпоредба не е в Правилника, а е в закона. Такова произнасяне не е ограничено нито във времето, нито в причините — напр. искането не е било точно квалифицирано и съдът констатира това по-късно.

При допустимостта съдът прави преценка за редовността на искането и процесуалната легитимация на сезиращия субект, като при нередовност може да върне искането за коригиране. Но има случаи, когато искането отговаря на формалните изисквания и въпреки това съдът го отхвърля като недопустимо: напр. когато вече е произнесъл решение по същия спор (хипотезата на чл. 21, ал. 5 от ЗКС), както и когато вече е налице определение, с което не е допуснал искане, идентично с предмета на направеното. Практиката на съда съдържа още случаи — напр. до 1996 г. съдът не допускаше спорове за конституционността на заварени от КРБ закони с разбирането, че самата Конституция (§ 3, ал. 2) възлага на Народното събрание да прочисти „предконституционните“ закони, ако съдържат противоречие с Конституцията. Това разбиране бе преодоляно с аргументи, черпени от функциите на конституционното правосъдие да поощрява единството в правната система, вкл. с изискването за съответствие с Конституцията.

Какво съдържа определението, с което съдът се произнася по допустимостта? Мотиви и диспозитив. Диспозитивът съдържа: точния предмет на бъдещото разглеждане по същество и кое от правомощията на Конституционния съд ще бъде упражнено; конституират се страните по делото и им се определя срок за представяне на доказателства и становища; приемат се доказателствата, ако такива са посочени в искането, и се набелязват други действия, необходими за развитието на делото. Определенията (и решенията) на Конституционния съд се постановяват с мнозинство повече от 1/2 от всички съдии (чл. 15, ал. 2 от ЗКС). Правилата ще бъдат разгледани по-нататък, при решенията.

8. Фаза по решаването на делото

В тази втора фаза делото се разглежда и решава по същество. Активна роля има докладчикът по делото. Той подготвя доклад с проект за решение, в който се взима отношение по всички доводи, изложени в искането и в становищата на страните; докладът служи за основа при разискванията в съдебното заседание. Самото заседание започва с доклада на съдията-докладчик, преминава в разискванията на съдиите и завършва с гласуване на решение.

Решенията се постановяват с мнозинство повече от половината от всички съдии (чл. 151, ал. 1 от КРБ), т.е., за да бъде уважено едно искане, за него трябва да са гласували поне повече от половината на 12, т.е. седем съдии. Изключение от това правило е предвидено при снемането имунитета на съдия и при установяване на фактическа невъзможност за изпълнение на задълженията на съдия, при които случаи решенията се взимат с мнозинство най-малко 2/3 от всички съдии (чл. 148, ал. 2 от КРБ). Ако не се събере това мнозинство, искането се отхвърля.

При равенство на гласовете „за“ или „против“ искането, в немалко държави решаващ е гласът на председателя на съда (Швейцария, Италия, Испания, Португалия). В Германия при равенство в гласовете се счита, че искането е отхвърлено. Тази фигура е залегнала и в практиката на българския Конституционния съд — равенството на гласовете 6:6, или „6 на 5“ и т.н. означава, че е налице недостиг на мнозинството, необходимо за уважаването на искането, поради което искането се отхвърля[7].

Въздържане от гласуване не се допуска (чл. 15, ал. 3 от ЗКС). От което следва, че всички съдии, участвали в постановяването на решението, са длъжни да го подпишат; тези, които са несъгласни с мнозинството съдии, подписват с особено мнение.

Разпореждания издава председателят на съда или съдията-докладчик.

Гласуването на решенията и определенията е явно. Изключението е при случаите на снемане на имунитет на съдия, при установяване на фактическа невъзможност за упражняване мандата на съдия, както и при произнасяне по импийчмънт, когато и в трите случая гласуването е тайно (чл. 148, ал. 2 от КРБ и чл. 24, ал. 3 от ЗКС).

Конституционните съдии, така както и съдиите в съдебната система, когато не са съгласни с постановеното решение или определение, са длъжни да подпишат съдебния акт, но подписват с особено мнение. То е равносилно на отрицателен вот. В този случай задължително се представят писмени мотиви по несъгласието. При тайно гласуване не се прилагат особени мнения (чл. 32, ал. 3 и 4 от ПОДКС).

Сроковете, в които Конституционният съд трябва да се произнесе, са само частично регламентирани. Още с образуването на делото председателят на съда определя дата за разглеждането му (чл. 18, ал. 1 от ЗКС). Оттам нататък съдът работи, събира доказателства, включително становища на заинтересуваните страни, и едва когато прецени, че „… събраните доказателства са достатъчни…“ и че делото е изяснено, той се произнася с решение в двумесечен срок (чл. 21, ал. 4 от ЗКС). Следователно едва след автономната преценка, че делото е достатъчно изяснено, Конституционният съд е обвързан от фиксиран законов срок.

Кое от произнасянето на Конституционния съд подлежи на задължително обнародване? Във Франция например на задължително обнародване подлежи както диспозитивът, така и мотивите на решението на Конституционния съвет. Действащото българско право следва същия принцип — на задължително обнародване в „Държавен вестник“ подлежат мотивите, диспозитивът и особените мнения (ако има такива) по всяко решение (чл. 151, ал. 2 от КРБ; чл. 33 от ПОДКС). Срокът за задължителното обнародване на решенията в „Държавен вестник“ е 15 дни от приемането им.

В други страни преобладава практиката, че на задължително обнародване подлежи само диспозитивът на решението. Що се отнася до особените мнения, практиката също е разнообразна, почивайки на различно виждане: в Италия, Австрия, Франция, Белгия виждането е, че публикуването на особените мнения би накърнило независимостта и безпристрастността на съдиите, поради което особените мнения не подлежат на публикуване. Различно е виждането в Германия, Испания, Гърция, където тези мнения може да бъдат публикувани. В Португалия тяхното публикуване е задължително.

Паралелно с развитието на същинския конституционен процес, в други правни системи се предвиждат охранителни и обезпечителни мерки. Конституционният процес в България по принцип не предвижда такива. Изключение се съдържа в Гражданския процесуален кодекс — съдебното гражданско производство се спира, когато по конституционността на приложимия закон протича паралелно оспорване пред Конституционния съд и то е навлязло във фазата по същество[8]. Аналогична е уредбата в Административнопроцесуалния кодекс, изискваща от административния орган да спре висящото пред него производството[9].

Производството пред Конституционния съд е безплатно. Това положение няма изрична правна уредба, но такава е съществуващата практика от създаването на съда досега, почиваща върху принципно разбиране за особената функция на Конституционния съд по опазването на Конституцията.

Конституционният съд на България няма вътрешни структури — отделения и камари, с каквито работят конституционните съдилища в Испания, Германия, Португалия, Австрия, Гърция и др. Не познава и по-малки структури, такива като напр. комисии от трима съдии, отговорни за допустимостта на исканията (Испания, Германия).

Бележки

[1] Пенев, П., Я. Зартов Конституционно правосъдие на Република България. С., Сиела, 2004, с. 44–47.

[2] „Заседанията на Конституционния съд се провеждат без участието на заинтересованите страни с изключение на изрично посочените от този закон случаи, както и когато съдът реши друго.“, чл. 21, ал. 1 от ЗКС.

[3] Стенографски протоколи на VII ВНС, II четене на проекта за Конституция, 165. заседание, 25. 06. 1991 г.

[4] Пенев, П., Я. Зартов. Цит. съч., с. 55–56.

[5] Определение на Конституционния съд от 9 октомври 2007 г. по к.д. № 6 от 2007 г.

[6] Пенев, И, Я. Зартов. Цит. съч., с. 60.

[7] В правната теория се поддържаше мнение (Ж. Сталев), че в случая не само че няма решение по съществото на спора, но и че въобще производството трябва да се прекрати, а не да се постановява решение за отхвърляне. — Сталев, Ж., Н. Неновски. Конституционният съд и правното действие на неговите решения. С., Сиби, 1996, с. 114–115.

[8] ГПК, чл. 182, ал. 2, б. „ж“; в новия ГПК — чл. 229, ал. 1, т. 6.

[9] АПК, чл. 54, ал. 1, т. 4.