Към текста

Метаданни

Данни

Включено в книгата
Година
(Пълни авторски права)
Форма
Учебник
Жанр
Характеристика
  • Няма
Оценка
4,5 (× 2 гласа)

Информация

Сканиране
Диан Жон (2010)
Корекция и форматиране
проф. Цвети (2011)

Издание:

Проф. Емилия Друмева. Конституционно право

Българска. Трето преработено и допълнено издание

Редактор: Михаил Гочев

Коректор: Илка Стамболиева

Технически редактор: Божидар Стоянов

Предпечатна подготовка: Петър Дамянов

Печат и подвързия: „Абагар“ АД, Велико Търново

Художник на корицата: Дамян Дамянов

Сиела софт енд паблишинг АД 1463 София, 2008

ISBN: 978–954–28–0248–8

История

  1. — Добавяне

Съставяне на правителство. Срок на правителствените правомощия

1. Съставяне на правителство

Съставянето на правителството е един от най-важните елементи на парламентарната държава; той е считан за ключ към рационално парламентарно управление. В сравнителноправен план съставянето на правителство като процедура съдържа два принципа:

а) Силно участие на държавния глава. Държавният глава (монарх или президент) назначава за министър-председател онзи кандидат, който разчита на подкрепата на мнозинството в парламента. Този министър-председател предлага структурата и състава на правителството, след което държавният глава със свой акт назначава министрите като ръководители на съответни министерства. При този тип съставяне на правителство участието на държавния глава е водещо, но той не може да не се съобразява със съотношението на политическите сили в парламента — така парламентът индиректно участва при съставянето на правителство. Но именно непряката намеса на парламента на този етап в съставянето на правителството обяснява необходимостта от процедурата, известна като инвеститура на правителството. Тя представлява необходимо последващо „обличане“ на правителството с доверието на парламента; протича като последващо гласуване в парламента относно програмата и основните линии в бъдещата политика на новосъставеното правителство. Конституцията на Италия предвижда, че новосъставеното (с водещата роля на президента) правителство следва да представи своята програма в 10-дневен срок след съставянето си, за да получи доверието на парламента; аналогичен срок предвижда Конституцията на Гърция — 15 дни. Конституциите на Турция, на Израел и др. също така предвиждат необходима последваща инвеститура чрез гласуване доверие на новосъставеното правителство — гласува парламентът. В посочените страни президентът като държавен глава не се избира пряко от народа, а се избира от парламента. И още нещо — инвеститурата на правителството като последващо в кратък срок необходимо гласуване на доверие към новосъставеното правителство е институт, присъщ само на парламентарното управление. Той е чужд на президентското управление.

б) Водеща роля на парламента. В Германия, Швеция, Швейцария и др. парламентът гласува за министър-председателя, т.е. постът ръководител на правителството се заема посредством избиране от парламента. Характерно за тази практика е, че конституционният ред не предвижда инвеститура като едно необходимо последващо гласуване на доверие на новосъставеното правителство — обяснението е просто: с избирането на министър-председателя, парламентът, вече е гласувал доверие към него и към бъдещото му правителство.

в) Конституцията на Република България. Процедурата, предвидена в чл. 99, както и разпоредбите, съдържащи се в чл. 84, т. 6 и 7, в същността си съединяват двата посочени по-горе принципа: този за ролята на държавния глава и този за водещата позиция на парламента. С това процедурата по съставяне на правителство в съвременна България е едно оригинално решение и принос в съвременния конституционализъм; едновременно с това обаче представлява тромава процедура. Обяснението е, че съединяването на двата принципа, които взаимно се конкурират, изисква тяхното балансиране, което от своя страна натрупва още процедури. Не бива да се забравя и сложният и компромисен исторически момент, в който беше приета КРБ (вж. Раздел IV).

Процедурата протича в няколко последователни фази. При цялата й сложност водеща роля има парламентът, т.е. Народното събрание; то има решаващата дума при образуването на правителството, както се полага в една парламентарна държава. Началото на процедурата се поставя от президента на Републиката[1]. Той започва консултации с парламентарните групи в новоизбраното Народно събрание, последвани от т.нар. проучвателен мандат (чл. 102, ал. 3, т. 2 от КРБ), който се изразява във възлагане на кандидата за министър-председател, посочен от най-голямата по численост парламентарна група, да състави правителство.

Този кандидат има на разположение седем дни, в които да предложи на президента готов състав за бъдещо правителство. След като това е направено, президентът възлага на Народното събрание да избере кандидата за министър-председател и по негово предложение — бъдещия състав и структура на Министерския съвет.

Ако в този 7-дневен срок кандидатът за министър-председател не успее да предложи състав за Министерски съвет, тогава президентът, съгласно Конституцията, следва да възложи втори проучвателен мандат, този път насочен към кандидата за министър-председател, излъчен от втората по численост парламентарна група. Процедурата се повтаря — ако в 7-дневен срок мандатът приключи успешно и кандидатът за министър-председател предложи състав и структура на бъдещия кабинет, президентът го предлага за гласуване на Народното събрание.

Но ако в 7-дневния срок кандидатът за министър-председател на втората по численост парламентарна група не успее да направи предложение, тогава президентът, в следващ 7-дневен срок, възлага на някоя следваща парламентарна група да посочи кандидат за министър-председател. В този случай президентът не е обвързан тази група да бъде непременно третата по численост парламентарна група. Тук вече се предпоставя пролиферация на политическите сили; налице е значително забавяне в процеса по съставяне на правителство, което оправдава това финално ускоряване на проучвателния мандат. В този случай президентът е свободен да извърши преценка на коя парламентарна група да възложи посочването на кандидат за министър-председател.

На който и да е от трите рунда кандидатът за министър-председател, който е представил бъдещия състав на Министерския съвет в изпълнение на проучвателния мандат, до гласуването му в Народното събрание може да направи промени в така предложения състав и структура[2].

Дотук свършва, по КРБ, пряката роля на държавния глава в процедурата по съставянето на правителството. Следва етапът, който е същински и решаващ. Този етап протича изцяло в Народното събрание и решението на Народното събрание произвежда конститутивния ефект на „постигане съгласие“ по смисъла на чл. 99, ал. 5 от КРБ; това означава избиране на предложения министър-председател и, по негово предложение — избиране на останалия състав и структура на правителството.

От прочита на чл. 84, т. 6 от КРБ може да се направи изводът, че Народното събрание най-напред избира министър-председател, а след това — предложения от него състав и структура на Министерския съвет. Този извод е направен от Конституционния съд при тълкуване на чл. 99 от КРБ, въпреки че той внася известен дебаланс в цялата процедура по съставяне на правителството, като влиза в противоречие с „канцлерския принцип“, т.е. с принципа за силната позиция на министър-председателя — на практика става възможна хипотезата Народното събрание с първото си решение да избере министър-председателя, а с второто си решение да не избере предложения от него състав на правителството; в резултат на това и изборът на министър-председателя ще се счита за нестанал (в този смисъл и споменатото Решение № 20 от 1992 г. на Конституционния съд).

Установена е практиката Народното събрание да гласува 3 решения. Първото — по кандидатурата на министър-председателя. След като той е избран (под условие, че ще бъдат подкрепени неговите предложения за структура и състав на Министерския съвет), Народното събрание гласува второто решение — по структурата на бъдещия Министерски съвет, предложена от министър-председателя, и третото — по състава му, предложен пак от министър-председателя. Предложенията се гласуват en bloc, а не министър по министър, съгл. споменатото решение на Конституционния съд.

Процедурата на чл. 99 от КРБ се прилага за съставяне на правителство при всяко новоизбрано Народно събрание. Същата процедура се прилага и при всички случаи на предсрочно прекратяване правомощията на действащо правителство — подаване и приемане на оставка или гласуване на недоверие. Във всички случаи процедурата по чл. 99 трябва да започне отначало, а не да се продължава чрез преминаване към мандат на парламентарна група, която по численост следва парламентарната група, излъчила вече подалото оставка правителство. Продължителността на периода, през който правителството е действало, е без значение[3].

В първите години при действието на Конституцията на Република България бе поставен въпросът: необходимо ли е новосъставеното правителство да иска инвеститура (в посочения по-горе смисъл) от Народното събрание? Необходимо ли е в кратък срок след своето съставяне правителството да представи програма и да иска доверието на парламента? Конституционната уредба не предвижда такова задължение за правителството. Като се има предвид, че правителството е съставено по сложната процедура на чл. 99 и чл. 84, т. 6 и 7 на КРБ, при която решаваща и конститутивна роля има парламентът, и че тази роля парламентът упражнява чрез гласуване, следва заключението, че извършвайки това гласуване, парламентът вече е дал своя вот на доверие към този министър-председател, към предложения от него състав на бъдещо правителство и неговата програма. Така последваща инвеститура не е необходима. Но много зависи от преценката на конкретното правителство и от политическия момент, дали то да представи или не пред парламента, в кратък или в по-отдалечен срок, своя програма или декларация за бъдещата вътрешна и външна политика; с това ще се търси добро взаимодействие с парламента, на чиято подкрепа правителството разчита.

За да встъпят в длъжност и да упражняват правомощията си, членовете на Министерския съвет полагат пред Народното събрание клетва — това е същата клетва, която народните представители полагат за вярност към Конституцията и законите (чл. 109 от КРБ).

2. Срок на правомощията

Той не е и не може да бъде, по правило, точно определен. Продължителността е в зависимост от доверието на парламента и от неговата легислатура — дали Народното събрание „ще изкара“ пълен мандат, или ще има предсрочни избори. Срокът се определя:

 

2.1. От парламентарните избори и свикването на новото Народно събрание. Водещо правило във всяка парламентарна държава е, че след произвеждане на общи парламентарни избори се съставя и ново правителство, независимо че действащото „е на власт“, не е „свалено“. Обяснението е, че в новия парламент ще има ново разположение на силите. Завареното правителство задължително подава оставка пред новоизбраното Народно събрание — така предвижда и чл. 111, ал. 2 от КРБ. А новоизбраният парламент съставя новото правителство — с посредничеството на президента гласува за министър-пред-седател и за предложения от него състав на Министерския съвет. До приключване процедурата по съставянето на ново правителство завареното правителство изпълнява своите функции (чл. 111, ал. 3 от КРБ), за да се осигури непрекъснатостта в държавното управление.

 

2.2. От предсрочното прекратяване на правителствените правомощия, без да има връзка с произвеждането на парламентарни избори, действа Народното събрание, което е гласувало за този Министерски съвет. По Конституция предсрочно прекратяване се извършва на едно от следните основания (чл. 111, ал. 1):

а) Народното събрание е гласувало недоверие на Министерския съвет или на министър-председателя. По повод на това основание Конституционният съд се е произнесъл, че то е налице както в случаите на успешно упражнен вот на недоверие, така и в случаите на неуспешно поискан вот на доверие от страна на правителството[4].

И в двата случая министър-председателят е длъжен да подаде оставката на Министерския съвет (чл. 89, ал. 2 и 112, ал. 2 от КРБ). Но самото прекратяване на правомощията в тези случаи настъпва по силата на решението на Народното събрание относно доверието/недоверието към Министерския съвет, а оставката е само последица.

б) Министерският съвет или министър-председателят са подали оставка пред Народното събрание. Депозирането на оставката обаче не прекратява автоматически правомощията. Оставката следва да се приеме с решение на Народното събрание, така както Народното събрание със свое решение е избрало министър-председателя и предложения от него Министерски съвет — налице е симетрия в конституционната уредба. Във връзка с това основание за предсрочно прекратяване на правителствените правомощия Конституционният съд е произнесъл тълкувателно решение в следния смисъл: извън хипотезите на успешен вот на недоверие или на неуспешен вот на доверие министър-председателят няма задължението да подаде пред Народното събрание оставката на правителството; такова задължение не възниква и когато Народното събрание отхвърли предложения, направени от Министерския съвет (напр. упражняване на законодателна инициатива) или от министър-председателя (напр. за структурни промени в правителството)[5].

в) Смъртта на министър-председателя прекратява правителствените правомощия автоматично.

Бележки

[1] По цялата процедура Конституционният съд е дал задължително тълкуване с Реш. № 20 на КС от 1992 г., ДВ, бр. 1 от 1993 г.

[2] Реш. № 20 на КС от 1992 г., ДВ, бр. 1 от 1993 г.

[3] Реш. № 20 на КС от 1992 г., бр. 1 от 1993 г.

[4] Реш. № 13 на КС от 1992 г., ДВ, бр. 87 от 1992 г.

[5] Реш. № 4 на КС от 1994 г., ДВ, бр. 56 от 1994 г.