Емилия Друмева
Конституционно право (21)

Конституциите на България

1. Търновската конституция от 1879 г.

Победният ход на конституционната държава навсякъде по света слага своя отпечатък върху новосъздадени или възстановени държави; резултатът е приемането на нова конституция. Така Санстефанският мирен договор (3 март 1878 г.) предвижда, че едно събрание от видни българи, свикано в Пловдив или в Търново, ще изработи Органически устав на княжеството, подобно на Влахия и Молдова непосредствено след сключване на Одринския мир през 1830 г., и всичко това ще стане преди избирането на княз; цялата процедура по изработване и приемане на Органически устав следва да бъде осъществена под наблюдението на комисарите на Русия и Турция. В страната има временно руско управление и в изпълнение на Санстефанския договор към канцеларията на княз Дондуков-Корсаков, изпълняващ длъжността комисар на руския император, започва работа по съставянето проект за Органически устав на България.

Берлинският договор от 13 юли 1878 г., който ревизира Санстефанския договор, намалява срока на руското управление от две години на девет месеца; при тези обстоятелства руското правителство е принудено да бърза, за да може в оставащото време освен другите задачи да се свършат две главни неща: да се приеме Органически устав на Княжество България и да се избере негов княз. Инструкцията, която канцеларията на императорския комисар в София получава, е в посока скъсяване на процедурата, изготвяне на проект за Органически устав в България и изпращането му за предварително преглеждане и одобрение в Петербург, след което одобреният вариант на проекта да бъде представен на Учредително събрание в България.

Работата върху проектоустава е възложена на С. И. Лукиянов, завеждащ съдебния отдел при канцеларията на княз Дондуков-Корсаков. Проектът е работен около четири месеца, след което е изпратен в Русия за преглеждане. Този първопроект, по думите на неговите създатели^[1], се придържа към „умерено народовластие“ — запазване на широко местно самоуправление, което се компенсира със сдържаност спрямо правомощията на националния представителен орган. Обяснението за тази сдържаност и консервативност на руските автори е в опасенията от неподготвеността на българите за самостоятелно управление. Проектът се подготвя от руски чиновници след консултациите им с български първенци — проведена е писмена анкета с 16 български „първенци“; анкетата има за предмет бъдещото политическо устройство на България.

Проектоуставът е изпратен в Петербург през ноември 1878 г. Върху него се правят поправки с участието на известния петербургски професор по държавно право А. В. Градовски, оценявани по-късно като либерално-демократични: значително се намалява обемът на проекта, уточнява се формата на държавно управление като конституционна монархия, предвижда се всеобщо избирателно право, засилена министерска отговорност. Предвижда се и задължителна ревизия на Органическия устав след изтичането на пет години.

Събранието, което съгласно Санстефанския договор ще приеме Органически устав, следва да е от „нотабили на България“. Думата има своя произход във френското право: „assemblée des notables“ и означава представително събрание, чиито членове не са изборни, а са назначени или по право. През 1879 г. съставът на Учредителното събрание в България включва четири категории депутати:

— по право, съобразно заеманата длъжност (общо 116, от които 13 са висши духовни лица, двама касационни съдии, 103 представители на съдилища и съвети);

— назначени от императорския комисар (21);

— избрани пряко от народа (89);

— по един представител на Рилския манастир, на Българското дружество в Одеса и на Българското благотворително общество във Виена; по-късно се прибавят още двама.

Общият брой депутати, подписали се в протокола на първия ден от заседанието на Учредителното събрание, е 231. „Отварянето“ на

Учредителното събрание е на 10 февруари 1879 г. В същия ден събранието приема своя правилник за вътрешния ред, започва да се нарича официално „Учредително“ и се конституира.

Интересен факт, свързан със заседаването на събранието, е, че паралелно с Учредителното събрание в Търново заседава второ събрание. Неговото място е пак в Търново — църквата „Св. Никола“; участниците са от всички краища на Княжеството, също така и представители на земите извън Княжеството. Поводът за това паралелно събрание е т.нар. общонароден въпрос, чиято същност се състои в следното: допустимо ли е Учредителното народно събрание в Търново да заседава и да гласува Органически устав на Княжество България, с което формално ще узакони резултатите на Берлинския конгрес и ще им се подчини, или следва да не се стига до гласуване на Органически устав и по този начин да се предизвика ревизия на Берлинския конгрес.

Учредителното събрание избира комисия, която да разгледа проектоустава и да изготви доклад по основните му положения. Членове на комисията са Константин Стоилов, Марко Балабанов, Тодор Икономов, Климент и други видни личности, повечето от които получили добро образование в елитни европейски университети. Учредителното събрание дава 14 дни срок за изработване на доклада. Срокът е спазен и на 21 март докладът се чете в пленарната зала.

Погледнато днес, този доклад представлява връх на държавно-правната мисъл за онова време. Обемът му е десет печатни страници. Структурата му включва обща част (теория и принципи) и специална част (разглеждане на най-важни въпроси). Докладът изтъква четирите основни начала, които трябва да съдържа всяка конституция: свободата; равенството пред закона; самоопределянето/самоуправлението и сигурността. Върху тези четири начала авторите на доклада предлагат на Учредителното събрание да изгради бъдещата конституция. Самите те дават следната характеристика: от тази конституция следва да вее „дух на разумен консерватизъм и нашето правителство трябва да бъде силно и крепко“. Консерватизмът на комисията се проявява в нейните предложения: да се въведе имуществен или образователен ценз — предложението не получава прием; Народното събрание да бъде двукамарно, втората камара да бъде Сенат, а самото събрание да се нарича Конгрес; това предложение също се отхвърля. „Разумността“ на този консерватизъм може да се констатира в предложението на комисията да се изхвърли всякакво позоваване на васалност. Комисията предлага Народното събрание да се състои само от изборни депутати. И двете предложения намират широк прием.

Докладът на комисията бива определен като „теоретично много добър“; получава обаче и критики. Общият резултат е, че е отхвърлен с мнозинство^[2].

Органически устав или конституция? Терминът „Органически устав“ има приложение по онова време в организирането на новообразувани държави след разпадането на Отоманската империя. Самият той по своята същност съдържа разбиране за непълен суверенитет; такава държава, която има органически устав, се намира под върховенството на Великите сили. Любопитно е, че руският проект избягва термина конституция. Предложението за замяната на „Устав“ с „Конституция“ е на Драган Цанков, тогава народен представител. Мнозинството на пленарната зала широко го подкрепя.

По-нататък обсъждането на проекта за конституция продължава член по член, редят се бурни и решаващи дискусии. Интересна и впечатляваща е речта на Тодор Икономов за създаване на Сенат в структурата на българския парламент. Предложението е отхвърлено. Парламентът на България се изгражда еднокамарен. Заслужава отбелязване обаче, че по времето на приемането на Търновската конституция, освен Гърция и Сърбия, навсякъде в Европа и по света преобладават двукамарните парламенти (вж. Раздел X).

На 16 април 1879 г. Търновската конституция е приета. България има своята конституция.

Ако се сравни проектоуставът, изработен от руските юристи, и това, което приемат българските учредители, ще се установи следното: Държавният съвет като институция е отпаднал; проектът е давал законодателна инициатива само на княза, а учредителите дават законодателна инициатива и на народните представители; прокламирани са конституционните свободи; въведено е всеобщо (само за мъже), пряко и нестеснявано от цензове, избирателно право.

Така Учредителното събрание в Търново прави от един умерено консервативен проектоустав една от най-демократичните конституции на света за времето си — характеристика, която широко се споделя в националната и в чужда правна и политическа теория. Освен посочените по-горе разлики от проектоустава, заслужава да бъдат отбелязани още демократични черти на Търновската конституция: безплатното задължително първоначално учение; свободата на печата, правото на сдружавания, както и целият класически каталог на правата и свободите.

Друга, не по-малко важна характеристика на Търновската конституция, е нейната антифеодалност. Тази конституция изиграва ролята на буржоазна революция, разчиствайки икономически и юридически заварените феодални порядки и подготвяйки пътя за свободата на капитала и пазарното стопанство.

По форма на управление Конституцията характеризира държавата като наследствена конституционна монархия. Съдържа принципа за разделението на властите в следната схема: законодателната власт принадлежи на народното представителство и на царя; изпълнителната власт е у царя, министрите управляват от негово име; съдебната власт също действа от името на царя. Всичко това придава определено монархически облик на първата българска конституция.

Търновската конституция е изменяна два пъти — през 1893 и 1911 г. В периода 1881–1883 г. тя е временно суспендирана от княз Александър Батенберг, т.е. не действа. През юни 1923 г. се извършва военен противоконституционен преврат. 21 години по-късно също след преврат (на 19 май 1934 г.) настъпват съществени промени в политическото пространство — забранени са политическите партии.

2. Конституцията от 1947 г.

На 9 септември 1944 г. след държавен преврат и в условията на сложна вътрешна и международна обстановка, в България започват дълбоки обществено-политически промени с цел установяването на стопански и политически ред по модела на съветската държава с диктатура на пролетариата. В тези условия се поставя въпросът за евентуалната пригодност на Търновската конституция — дали със съответни изменения би могла да служи като основен закон на новия държавен ред. Възможността е отхвърлена, което е общо явление във всички страни на Източна Европа, в които се развиват аналогични събития.

Търновската конституция действа още 3 години след 9 септември 1944 г., като съществени елементи от нейната уредба отпадат един по един. На 8 септември 1946 г. е проведен национален референдум. Народът трябва да реши със своя вот дали България да продължи да бъде монархия. Впрочем, въпросът не е формулиран така — референдумът се провежда на основание приетия през юни 1946 г. Закон за допитване до народа за премахване на монархията и провъзгласяване на Народна Република и за свикване на Велико народно събрание^[3]. Самото заглавие на закона свидетелства за очаквания отговор и за подсказаната необходимост от нова конституция.

Съобразно с резултатите от референдума България е прогласена за „народна република“ с декларация на Народното събрание. Започва подготовка на проекти за нова конституция. Задачата се ръководи от Националния комитет на Отечествения фронт, от чието име на 4 октомври 1946 г. е обнародван официалният проект за нова конституция^[4].

Той закрепва републиканската форма на управление и принципа за народния суверенитет. Без изрично да формулира принципа на разделението на властите, проектът го съдържа чрез стройна и балансирана схема на разделените власти: а) Народното събрание, с мандат 4 години, е постоянно действащ орган — то законодателства, избира правителство, държавен глава, председателите на Върховния касационен съд и на Върховния административен съд, както и главния прокурор; б) Правителството отговаря поотделно и солидарно пред парламента; има законодателна инициатива, каквато имат и най-малко 1/5 от всички депутати; в) Съдебната власт запазва триинстанционното разглеждане на делата, запазва се Върховният административен съд; има и новост — Върховен съдебен съвет като вътрешен кадрови орган на съдебната власт; г) Новост представлява и председателят на Републиката с функции, присъщи на държавен глава — избира се от Национален изборен съвет, състоящ се от народните представители и представители на околийската и областната власт; мандатът също е 4 години.

Проектът за Конституция от 1946 г. съдържа подробен каталог на правата и задълженията на гражданите. За разлика от Търновската конституция, той съдържа и права в икономическата и социалната сфера — право на труд, на пенсия, на почивка и т.н. Съдържа отделна глава „Обществено-стопанско устройство“, което представлява новост в сравнение с Търновската конституция, в смисъл икономическите основи на държавата да получат конституционна уредба. Правото на собственост принадлежи на държавата, общините, кооперациите, обществените организации, както и на частни физически или юридически лица. Регламентират се обекти, които са изключителна държавна собственост, и отношенията по повод на тях. Външната и вътрешната политика се направлява от държавата. Признава се частната собственост и частният почин в стопанството, като придобитата с труд и спестовност частна собственост се ползва с особена закрила.

Проектът за конституция от октомври 1946 г. има стегната структура; впечатлява с ясни и съдържателни формулировки. Едно сравнение с текстовете на сега действащата Конституция показва сходство в редица възприети решения.

Новата конституция да се приеме от Велико народно събрание — така предвиждат все още действащата (тогава) Търновска конституция и законът, по който се провежда референдумът за републиката. Произведени са избори за Велико народно събрание и новоизбраното събрание започва да работи на 7 октомври 1946 г. За основа служи проектът на Отечествения фронт. Представени са и проекти от политически сили, от обществени организации, от видни учени. След продължителни дебати, изменения и допълнения е разработен втори проект (15 май 1947 г.), който се придържа към първия. На 20 юни 1947 г. проектът за конституция е приет на първо четене.

Но изгледите този проект да се превърне в републиканска конституция на България свършват дотук. През юни 1947 г. САЩ подписват мирния договор, с който междудържавните отношения след края на Втората световна война са уредени. За България, заедно с другите страни от Източна Европа, е предопределено обществено и икономическо развитие в орбитата на една от Великите сили — Съветския съюз. Това има скорошно отражение върху процеса по създаването на конституция: във Великото народно събрание е формирана нова комисия; изработен е нов проект, който плътно се приближава до действащата тогава конституция на СССР^[5]. Направени са дълбоки и съществени изменения: едноличният председател на Републиката е заменен с „колективен“ — Президиум на Народното събрание; широко място и роля е отделено на местните органи, вече като „държавна власт“ по места по подобие на „системата на съветите“ и нейната основна роля в съветската държава; дълбока промяна има и в съдебната система — инстанциите вече са само две, Върховният административен съд го няма, прокуратурата е обособена като самостоятелно звено в държавния апарат, с особено голяма тежест.

С тези изменения проектът за конституция се приема на второ, трето и четвърто четене в пленарна зала. На 6 декември 1947 г. Конституцията влиза в сила. Неофициално тя е наричана на изявения комунистически деец Георги Димитров „Димитровска“. Най-често срещаната характеристика за нея е, че тя е конституция на прехода от капитализъм към социализъм, без това изрично да се постулира в нея. Според текстовете на Конституцията Народното събрание има силна позиция — чрез него се избират други държавни органи, нему са отговорни Президиумът на Народното събрание и правителството. Но самата конституция и последвалите актове на практика ограничават функциите на Народното събрание: чрез кратката продължителност на двете годишни сесии; чрез прехвърлянето на редица функции, вкл. законодателни, върху Президиума, за времето между сесиите; в същото това междусесийно време правителството е отговорно пред Президиума.

Концепцията, заложена в приетата Димитровска конституция, е основна за модела на „народната демокрация“ и се изразява в две главни идеи: първата е „единството на властта“. В нейната рамка учението на Монтескьо за разделението на властите и за взаимния контрол между органите няма място. В новия конституционен модел държавните органи са йерархично зависими един от друг; техният връх — Народното събрание и неговият Президиум упражнява цялата власт. Втората идея е принципът на „демократическия централизъм“. Според него всички органи трябва да бъдат избирани (демократически принцип) и едновременно с това органите от по-ниско равнище са подчинени на орган от по-високо равнище (централистичен принцип). За да стане този принцип действителност, се въвежда принципът на „двойната отговорност“, според който нормотворчески и изпълнителни органи са подчинени на висшестоящите нормотворчески органи; едновременно с това висшестоящ изпълнително-разпоредителен орган може да дава указание и да спира актове на нисш нормотворчески орган на власт.

До ноември 1961 г. Конституцията няма изменения по предвидения от нея ред. Следват такива, направени със Закон за изменение на Конституцията^[6], както и изменения, направени с укази на Президиума на Народното събрание. Те засягат административно-териториалното деление, нормата на представителство при изборите за Народно събрание, „Държавен вестник“ (преименуван за кратко като „Известия на Президиума на Народното събрание“).

3. Конституцията от 1971 г.

Защо бе необходимо приемането на нова конституция през 70-те години? Нямаше революция, нямаше промяна в държавното устройство. Обяснението е в доминиращата роля на Българската комунистическа партия; съгласно решенията на нейния X конгрес социализмът като обществено-икономически държавен строй е победил в България. И тъй като Конституцията от 1947 г. е считана за конституция на прехода към социализъм, фактът, че страната е навлязла в качествено нов етап — този на победилия социализъм — следва да намери конституционен израз, при това най-силен — нова Конституция. Третата поред Конституция на България е приета чрез национален референдум, произведен на 16 май 1971 г. В сила е от 18 май 1971 г.

Характерно за тази трета българска конституция е, че в нея силно присъства идеологизацията. Самата конституция дава характеристика на държавата като „социалистическа“. Идеологизацията се проявява и във водещата конституционна постановка, че Българската комунистическа партия е ръководна сила в държавата и в обществото (чл. 1, ал. 2). Това представлява конституционната основа на сливането между държава и партия и на доминиращата роля на партийните структури над държавните органи и институции.

Конституцията изрично постановява единството на властта (чл. 5), с което се отклонява от класическото му разделно осъществяване от различни взаимно контролиращи се титуляри. В продължение на тази линия, на Народното събрание се възлага да олицетворява принципа за единство на властта, като „съединява законодателната и изпълнителната дейност на държавата и осъществява върховен контрол“ (чл. 67).

Въведен е нов висш държавен орган — Държавен съвет, на мястото на Президиума на Народното събрание, като еманация на народното представителство, снабден с широки функции: присъщите на държавен глава функции, както и значителни функции, принадлежащи на Народното събрание и упражнявани от Държавния съвет между сесиите. За изминалите почти 20 години (1971–1990) Държавният съвет заема централно място и роля сред висшите държавни органи.

С демократичните промени, настъпили след 10 ноември 1989 г., в държавата започва преход към пазарна икономика, осъществяван в условия на политически плурализъм и парламентарна демокрация. Етапите, по които такъв неосъществяван досега в човешката история преход следва да протече, бяха предмет на продължителни дискусии около един уникален феномен в българската политическа история — Националната кръгла маса на водещите политически сили, заседавала в първите месеци на 1990 г. В хода на дискусиите политиците се обединиха около становището, че Конституцията от 1971 г., дори със съществени изменения, не би могла да послужи адекватно като основен закон на държавата в такъв решителен преход; поради това следва да се приеме нова конституция. А докато тя се изработи и приеме — да действа заварената Конституция, като се приемат нетърпящи отлагане изменения. Новата конституция, по българска традиция, да се приеме от Велико народно събрание, избрано чрез демократични избори в условията на политически плурализъм.

На Националната кръгла маса са взети съдбоносни за държавата политически решения, които бяха облечени в законова форма в последните дни на IX Народно събрание през април 1990 г.^[7]. Но още преди тези закони, през януари на бурната 1990 г. същото Народно събрание прие Закон за изменение на Конституцията на НРБ, с който бяха отменени алинеи 2 и 3 на чл. 1 относно ръководната роля на Българската комунистическа партия^[8].

4. Конституцията от 1991 г.

Процедурата по приемането й бе изложена. Какво е характерното за тази Конституция?

 

4.1. Въпреки че бе създадена в общество, което излиза от тоталитарен режим и изгражда демокрация и пазарно стопанство, Конституцията от 1991 г. не е замисляна, нито изпълнена като конституция „на преходен период“. Създадена е като пълноценен основен акт на държавна организация, с всички присъщи нему елементи и признаци.

 

4.2. Един поглед върху съдържанието на Конституцията показва, че тя включва всички онези въпроси, които конституционната наука и практика са определили като задължителен минимум правна уредба, който една съвременна конституция трябва да съдържа.

 

4.3. Конституцията залага на „парламентарното управление“ — чл. 1, ал. 1 гласи: „България е република с парламентарно управление“ — т.е. има форма на управление, при която изпълнителната власт почива върху доверието на законодателната власт и е отговорна пред нея (вж. Раздел III), с което Конституцията от 1991 г. продължи традицията в националния конституционализъм, свързан със стойностите на парламентарната демокрация. Впрочем, моделът на държавната организация, съдържащ се в Конституцията от 1991 г., съчетава елементи от различни модели на управление, прилагани в други страни и отразява стремежа у създателите на Конституцията да сътворят една демократична и работеща конституция.

Резултатът е конституционна система от смесен тип^[9]. Въпреки изричното споменаване на парламентарното управление (чл. 1) като форма на държавата, парламентаризмът, който се съдържа в КРБ, не е в чист вид. В Конституцията е заложена схема на разделените власти, която да гарантира стабилност в държавата и взаимен контрол при осъществяване на властта: парламентът е носител на законодателната власт; правителството е носител на изпълнителната власт; президентът на Републиката има функции, насочени и към трите власти, и е посредник и балансьор за нормално функциониране на конституционния ред; схемата на Конституцията включва и Конституционен съд, поставен в служба на върховенството на Конституцията (вж. Раздел XV).

Парламентът като национално представителство и президентът като държавен глава са пряко избирани от народа — това ги снабдява с демократична легитимност и осигурява стабилност на институциите. Народното събрание заема централно място в конституционната схема, а оттам — и в политическия живот на страната. Правителството се формира по парламентарен път и е отговорно пред парламента (вж. Раздел XIII).

Форма на държавно управление в чист вид не се среща в съвременния конституционализъм; „примесите“ биват смесвани различно. И в действащия български конституционен модел се открояват примеси от други форми на управление:

— народен представител не може да бъде едновременно и министър; двете длъжности не могат паралелно да бъдат ефективно упражнявани — а точно съвместяването на длъжността министър с тази на депутат е присъщо на класическото парламентарно управление.

— при успешно гласуван вот на недоверие правителството не може да разпусне парламента, а следва да се опита отново формиране на правителство при действието на стария парламент, чийто мандат още не е изтекъл. Обичайно за парламентарното управление е, че в тази хипотеза министър-председателят може да предизвика разпускане на парламента.

 

4.4. Конституцията прокламира и развива като основни принципи:

а) народния суверенитет („Цялата държавна власт произтича от народа. Тя се осъществява от него непосредствено и чрез органите, предвидени в тази Конституция“ — чл. 1, ал. 2);

б) разделението на властите („Държавната власт се разделя на законодателна, изпълнителна и съдебна“ — чл. 8);

в) изграждането на държавата ни като демократична, правова и социална (чл. 4 и 5);

г) реалния политически плурализъм („Политическият живот в Република България се осъществява върху принципа на политическия плурализъм“ — чл. 11, ал. 1 и сл.).

 

4.5. Непосредственото действие на конституционните разпоредби е основно положение, записано за първи път така категорично в българска конституция. Записано е като принцип в „Основните начала“ на Конституцията от 1991 г. (чл. 5, ал. 2). Този принцип не може да бъде изменян със закон на Народното събрание, а само със закон на Великото народно събрание (чл. 158, т. 4).

Принципът за непосредственото действие на Конституцията произтича от характера на Конституцията като върховен закон, съдържащ правни норми от най-висша степен; опосредяващи действия и актове не са необходими. Непосредственото действие като принцип, свидетелства за стремежа Конституцията да се наложи като действащо право. Този стремеж може да бъде обяснен с историческия момент, в който бе създадена Конституцията, като реакция на наследството от предишните две конституции, когато на Конституцията се гледаше до известна степен като на програма, и за да се приложи Конституцията, бе необходим закон, дори и той да повтаря и да възпроизвежда отделни конституционни разпоредби.

Проява на заложения принцип за непосредственото действие на конституционните норми е прякото действие на Конституцията по отношение на заварените закони, които й противоречат. Правилото е закрепено в § 3, ал. 1 от преходните и заключителните разпоредби на КРБ и гласи, че заварените закони или части от тях се прилагат, ако не противоречат на Конституцията. Що се отнася до „следконституционните“ закони, т.е. приетите и влезлите в сила при действието на Конституцията от 1991 г., тяхното съответствие с Конституцията се проверява от Конституционния съд по реда на чл. 149, ал. 1, т. 2 от КРБ.

 

4.6. Конституцията от 1991 г. съдържа още една значима новост за българската конституционна традиция — прякото инкорпориране във вътрешното право на страната, на нормите на международните договори, ратифицирани по конституционния ред, обнародвани и влезли в сила за България. Веднъж станали част от вътрешното право, тези норми имат предимство пред нормите на вътрешното законодателство, които им противоречат (чл. 5, ал. 4). Тогава това бе ново направление във взаимодействието на международното и на вътрешното право, което постави нови изисквания към законодателството и към правоприлагащите органи и създаде правна среда, която се оказа подходяща за участието на Република България в международния живот, вкл. конституционното пространство да бъде подготвено и да отговаря на изискванията, произтичащи от членството на българската държава в Европейския съюз.