Емилия Друмева
Конституционно право (16)

Принципи на конституцията

1. Разделение на властите

1.1. Функции на държавната власт. Държавната власт е единна, но различни нейни функции/задачи може да се извършват, без да се нарушава нейното единство. Изкуството е тези функции да се извършват в синхрон и постъпателно да възпроизвеждат единството на държавната власт.

Конституционноправната теория работи с три основни елемента: власт, функция и орган. Тези елементи имат своето място и водеща роля във формирането на учението и принципа за разделението на властите. Но преди него следва да се отдели внимание на историческото развитие на идеята за функциите на държавната власт и за тяхното разделно осъществяване.

Според древногръцкия философ Аристотел (вж. Раздел III) прекаленото единство на държавата е лошо^[1] и посочва три главни функции в държавата, нарича ги „три части на държавното устройство“^[2]:

— „обсъждаща част“, която има власт да взема решения по публични дела (законодателство, избиране на държавни служители, въпроси на война и мир, налагане на смъртно наказание и др.) — тези функции могат да се извършват от всички, от някои, или отчасти от всички, отчасти от някои;

— „ръководни длъжности“ — политически, икономически и помощни, чиито титуляри вземат решенията и дават нарежданията за изпълнение;

— „правораздаване“, което се осъществява от съдилищата.

Аристотел описва органите в Атинската държава и дейностите за нейното управление по правно установен ред, без да изключва възможността едни и същи хора да участват в осъществяването и на трите функции.

През Средновековието се развива стремеж към концентрация на власт с цел преодоляване разпокъсаността и раздробеността на раннофеодалната държава. Тома Аквински (1225–1274) — доминикански монах, известен като теолог и философ, препоръчва разделянето между законодателство и правосъдие.

Жан Боден (1530–1596) отхвърля тристранното деление на Аристотел и го заменя с учението за суверенитета (вж. Раздел II), за „върховните управителни права на краля“ (iura majestatica). Теорията на Боден е насочена към оправдаване съсредоточаването на цялата власт у монарха.

В по-късна епоха това съсредоточаване получава вече необходимата специализация в раздробяването на няколко функции: външни работи, война, камералия, правосъдие, полиция; всички те се осъществяват от името на краля. Самуел Пуфендорф (1632–1694) — виден представител на Просвещението, дава система на държавните функции, като предлага седем направления.

И така, с този бегъл поглед върху развитието на идеята за функциите на държавната власт, се стига до Англия през XVII в. и до едно голямо име от епохата на Просвещението, с което е свързано създаването на конституционната държава — философът Джон Лок (1632–1704). Лок излага своите идеи в най-известното си произведение — „Два трактата за управлението“, където разработва и идеята за разделното управление. Схемата, която той предлага, съдържа три функции: законодателна, изпълнителна и федеративна. Законодателната се извършва от парламента и краля; парламентът не е постоянно действащ, а като представителен орган заседава на сесии. Лок отрежда върховно положение на парламента, което има обяснение в буржоазната революция в Англия, която се извършва по това време с главен герой парламентът. Изпълнителната функция е у краля и съответно е постоянно действаща. Третата функция е федеративната, т.е. „външната власт“ — упражняването на държавна власт в отношения с другите държави и е поверена на същия орган, който има и изпълнителната, т.е. на краля. Характерното за схемата на Джон Лок е, че „съдебната власт“ въобще не присъства като самостоятелна функция, а е съставна част от изпълнителната.^[3]

 

1.2. Учението на Монтескьо.

Вече беше посочено, че държавната власт по своята същност е единна. А Шарл дьо Монтескьо — френски писател, юрист, философ, виден представител на Просвещението, живял през XVIII в., пише в своите съчинения относно „власти“ (pouvoirs). Смята се, че с това Монтескьо има предвид функциите на единната власт, а не някаква „тройна власт“, без обаче в своите съчинения да използва термина „функции“.

Изучаването и прилагането на учението на Монтескьо за разделение на властите се базира върху следните основни положения: „власти“ по смисъла, който учението влага в това понятие, е комплексно понятие; то включва упражняването на основни функции по осъществяване на държавната власт, от една страна, и органите/субектите, които са натоварени с осъществяване на тези функции, от друга. Разделените власти, в схемата на Монтескьо, представляват комбинация от функция и органи, които осъществяват тази функция.

В своето най-известно произведение „За духа на законите“ (1748)^[4] Монтескьо задава един основен въпрос, който е едновременно и основен въпрос на теорията на естествените права и на Просвещението: „Какви да бъдат законите, за да се реализира политическата свобода?“ „Демокрацията — пише Монтескьо — сама за себе си не гарантира политическата свобода. И тъй като всеки властимеющ е склонен да злоупотребява с властта, за да бъде предотвратена каквато и да е злоупотреба, следва да се намери такъв начин на държавна организация, при който едната власт да възпира другите и обратно — «lе pouvoir arrête le pouvoir».“

По същество Монтескьо разграничава три отделни власти: законодателна (легислатива), изпълнителна (екзекутива) и съдебна (юдикатива). Това тройно деление Монтескьо вижда като модел за всяка държава. Черпещ вдъхновение от развитието на Англия в началото на XVIII в. (макар че това развитие в по-късните години се отклонява от учението), Монтескьо извлича основния принцип за разделението на властите на законодателна, изпълнителна и съдебна и го прогласява като принцип за всяка държава. В това се съдържа оригиналният принос и главната характеристика на учението на Монтескьо. Преди него и други мислители, философи и юристи са споделяли идеята за разделното упражняване на държавната власт, но едва при Монтескьо тази идея се превръща в стройно теоретично учение.

Другото основно положение, съдържащо се в учението на Монтескьо, е, че всяка от трите власти е поверена на отделен носител/титуляр, който е независим от другите две власти. Смисълът е да не се допуска прекомерна концентрация на власт у едно лице/орган. Това положение обслужва добре идеите на буржоазната революция за ограничаване на кралската власт.

И така, на поставения въпрос какви да бъдат законите, за да има политическа свобода, Монтескьо отговаря: принципът за разделението на властите се явява гаранция за политическата свобода; постига се чрез организационни средства — „par la disposition des choses“ — „чрез разположението на нещата“. Задачата, която стои пред всяка държава, уважаваща правата и свободата на личността, е да създаде такъв ред, който да гарантира тази свобода, да пази гражданина от други граждани и от самата държава. Решението, което предлага Монтескьо, има правно-организационен характер: това е решение „чрез разположението на нещата“.

Смисълът и целта на учението е да се гарантира политическата свобода, т.е. правото да се върши всичко, което законите позволяват, както и предотвратяване злоупотребата с власт.

В своята теория Монтескьо постулира равнопоставеност на легислативата, екзекутивата и юдикативата, като всяка функция е поверена на отделен орган. Монтескьо изоставя самостоятелността на „федеративата“, която присъства у Джон Лок, и вместо нея в тройната констелация на властите извежда самостоятелно съдебната власт.

Впрочем, сравнението между схемата на Монтескьо и тази на Лок е особено интересно по отношение на кралската власт. У Лок кралят участва и в трите власти; тази схема подхожда на конституционната монархия. Това може да бъде илюстрирано с пример за участието на краля в законодателния процес. В схемата на Лок участието на краля и въздействието му върху приетия закон е същностен елемент (вж. Раздел XI) на самия законодателен процес; санкцията/ветото се възприема като задължителна — самият законодателен процес се осъществява от „Краля в парламент“. Така в схемата на Лок кралят е непосредствен и задължителен участник в законодателния процес.

В схемата на Монтескьо кралската санкция е само една възможност за попречване (faculté d’empêcher), докато парламентът има компетентността да законодателства (faculté de statuer). Приема се, че тази конструкция е по-подходяща за парламентарната монархия, където кралят се явява само „балансьор в законодателния процес“. Това положение ражда една допълнена схема, която друг именит конституционалист — Бенжамен Констан (1767–1830) предлага по-късно. Схемата на Констан съдържа разделение на властите, в което държавният глава има уравновесителна роля — това е „арбитражната“, или „неутралната“ власт, която се упражнява наред със законодателната, изпълнителната и съдебната власт (вж. Раздел XII).

В учението на Монтескьо трите власти са равни по сила. Това е необходимо, за да могат те да се контролират взаимно; търси се хармонията между тях. Но точно това се възприема като слабост в учението на Монтескьо: равнопоставянето на трите власти, изолирането им всяка в своята сфера, може да доведе до застой, до „безветрие в движението на държавния кораб“, до спиране на държавната машина. За да е ясно как този уязвим момент в учението бива впоследствие преодолян, следва да се отдели внимание на всяка от трите разделени власти.

Законодателната власт — кои органи в различните форми на държавата (вж. Раздел III) я осъществяват?

— в абсолютната монархия — кралят;

— в конституционната монархия — кралят и парламентът;

— в парламентарната монархия — парламентът и избирателите;

— в авторитарната държава — изпълнителната власт или образуванието, което тоталитарно ръководи държавата.

Законодателната процедура има уредба в конституцията, в закони и подзаконови актове. Законодателната власт не е постоянно действаща; тя работи на сесии (вж. Раздел X).

Изпълнителната власт, по своята същност, включва функции по изпълнение на законите и управителни функции. Законите се създават, за да бъде управлявана държавата чрез тях. А управлението се извършва според законите. Следователно по дефиниция законодателната и изпълнителната власт имат нужда една от друга. Изпълнителната власт е в постоянна динамика, която протича в рамките на законността. Затова административните органи са постоянно действащи; те представляват единна система с установена вътрешна съподчиненост/йерархия (вж. Раздел XIII).

Съдебната власт има своята същност в решаването на спорове. Тя прилага правото в конкретни случаи, като привежда фактическата ситуация към хипотезата, предвидена в конкретна правна норма. Съдебната власт е самостоятелна и отделена от другите власти (вж. Раздел XIV).

Учението на Монтескьо, възникнало в конкретна историческа епоха, е запазило своето основно съдържание и идеи, но е претърпяло и съществени изменения. Днес в схемата на Монтескьо трудно може да бъде вместен напр. президентът като държавен глава на една съвременна република, материята на „външните работи“, вкл. война, контролната дейност на парламента и т.н. Но преди да се отдели внимание на „осъвременяването“ на учението на Монтескьо и неговото приложение в съвременния конституционализъм, следва да се отдаде дължимото уважение към това велико творение. Правно-политическото значение на учението е голямо, по-точно неизмеримо. Свидетелство е приложението на учението в позитивното право: теорията оживява — учението се превръща в принцип на действащото конституционно право. Исторически за първи път това се осъществява в конституционното развитие на Североамериканските щати. Идеята е много привлекателна, записана е в конституцията на щата Масачузетс: „Управлението ще бъде управление на закони, а не на хора“. Първите френски конституции правят дълбок поклон пред учението на Монтескьо, като го прилагат, макар и в комбинация с идеите на Ж.-Ж. Русо, Г. Мабли и др. Историята доказва обективната точност на учението за разделението на властите — най-малкото досега не са намерени други, по-подходящи решения за контролирано управление в държавата. Тук е мястото да се посочи прозорливото тълкуване, което прави креативният Абат Сийес (1748–1836): „Що се отнася до политическата конституция, единството, само за себе си е деспотизъм; разделянето, само за себе си е анархия; но разделянето, събрано с единството, дава вече социалната гаранция.“

Спомена се за слабости в учението на Монтескьо. Те веднага се проявяват, ако се направи опит схематично да се приложи учението за разделение на властите в чист вид. Резултатът би бил следният:

— законодателната власт, т.е. парламентът ще се самосвиква и саморазпуска; той няма да може да прави импийчмънт, т.е. да „тегли“ към политическа отговорност висши държавни служители, вкл. президента на Републиката; няма да може да разглежда и приема годишния държавен бюджет; няма да може да бламира правителството и т.н.

— изпълнителната власт няма да може да свиква парламента; няма да може да внася законопроекти; няма да може да слага вето върху приети закони и т.н.;

— съдебната власт няма да може да проверява дали законите и подзаконовите актове съответстват на конституцията и законите; няма да може да проверява резултатите от изборите и т.н.

Следователно, ако се допусне прилагане на учението на Монтескьо по начин, който не допуска каквото и да е смесване на властите и функциите, ще се стигне до абсурдно положение. Това обаче не са имали предвид нито Лок, нито Монтескьо. Затова на помощ идва идеята за необходимата координация на властите/функциите при осъществяването на държавни дейности, превърнала се в конституционен принцип. Тази идея съществено доразвива схемата на Монтескьо, като поставя ударение както върху възпирането на разделените власти, така и върху необходимото сътрудничество и координация между тях. Смята се, че принос за това има американският конституционализъм (вж. Раздел V), последван по-късно от всички съвременни конституционни държави. В какво се изразява тази координация, тази взаимна зависимост чрез т.нар. проверки и баланси между разделените власти?

Законодателната власт взаимодейства с другите власти в „допирните точки“, без обаче да допуска обезсмисляне на своята самостоятелност. Илюстрира се със следното:

— парламентът се формира чрез избори; но горните камари (там, където ги има) често се формират от изпълнителната власт;

— в конституционните монархии кралят свиква, т.е. открива и закрива парламентарната сесия; прекратява и отлага парламентарни заседания и сесии;

— изпълнителната власт участва пряко в осъществяване на законодателни функции посредством предоставената й законодателна инициатива (в парламентарното управление), право на вето върху приети закони, както и чрез института на делегираното законодателство (вж. Раздел XIII);

— съдебната власт има право да проверява законите с оглед тяхната съобразност с конституцията (САЩ и други държави, следващи този модел — вж. Раздел XV).

В какви зависимости се намира изпълнителната власт?

— в немалко страни държавният глава (президентът) се избира от парламента (Чехия, Словакия, Гърция, Турция и др.);

— монархът полага клетва пред парламента и едва тогава встъпва в длъжност, въпреки че е заел своя пост по престолонаследяване;

— в парламентарния режим законодателната власт се намесва в изпълнителната — напр. във Великобритания се пише не само за намеса, но и за интеграция/фузия на законодателна и изпълнителна власт — напр. изискването министрите да са членове на парламента;

— законодателната власт в хода на историческото си развитие е присвоила немалко дейности, които по своето естество имат изпълнителен характер: одобряване на бюджета, ратификация на международни договори, отпускане на пенсии, избиране на висши длъжностни лица и т.н.;

— Сенатът (Горната камара) в американския Конгрес одобрява назначени от федералния президент върховни съдии и висши държавни служители. Във Великобритания и в страните, които следват нейния модел, чрез т.нар. частни закони парламентът извършва на практика административна дейност;

— съдебната власт се намесва в изпълнителната власт чрез института на административното правосъдие.

Доколко самостоятелна е съдебната власт? От всичките три власти тя е най-добре обособена и запазена от влиянието на другите две. Нейната самостоятелност се проявява преди всичко в начина, по който съдии, прокурори и следователи заемат своите постове. Първоначално в първите френски конституции се е предвиждало избиране на съдиите от народа, по-късно се въвежда назначаването от държавния глава по предложение на министъра на правосъдието. Основен принцип, който въплъщава независимостта на съдебната власт, е принципът за несменяемостта на съдии, прокурори и следователи (вж. Раздел XIV). Все пак и в съдебната власт има намеса/взаимодействие на другите власти — напр. амнистията, помилването (вж. Раздели XI и XII).

Учението на Монтескьо, формирало се в рамките на Просвещението и прилагано в буржоазните революции, търпи отстъпления преди всичко от реставрацията на монархията в първата половина на XIX в. в Европа. Всички средноевропейски конституции, създадени след Виенския конгрес (1815), се стремят да докажат, че политическата свобода не е непременно свързана с принципа за разделението на властите и с народния суверенитет. Видни конституционалисти (Паул Лабанд, Георг Йелинек) застават срещу учението на Монтескьо, в полза на „единството“ на държавната власт и в полза на държавата като юридическа личност с единна воля.

Противници на учението се явяват и във Франция — Леон Дюги (1859–1928). В Съединените щати се въвежда заместващ термин „sharing of powers“ — „споделяне на властите“.

Разделението на властите като учение и като конституционен принцип е отричано и от тоталитарните режими. Съвременността предлага различни схеми на „разделност“ при контролираното упражняване на държавната власт. К. Льовенщайн напр. предлага политологично „разделение“:

— основното политическо решение;

— изпълнение на основното политическо решение;

— политически контрол^[5].

С течение на годините става ясно, че пълно съвпадане между стриктното разделяне на функции и органи, както и тяхното реално функциониране и даване резултати, е невъзможно. Конституционното решение е в търсенето и намирането на такава организационна схема, която да е адекватна на самото обособяване на функциите на държавната власт. Въпросът за това как да се реализира принципът за разделение на властите е основен въпрос, когато се пристъпва към създаване на конституция. Закрепването на този принцип във всяка конституция може да има различни модификации и форми.

Разделението на властите, така както бе изложено дотук, е класическото хоризонтално разделение на властите. Освен него науката и практиката отчитат и вертикалното разделение на властите, когато става дума за разпределяне на функции по управление на държавата в рамките на едно децентрализирано управление (вж. Раздел XVI).

Изкуството в създаването на работеща конституция се проявява в това как трите власти ще бъдат разделени, обособени, взаимно възпиращи се, в какви правно-организационни връзки ще бъдат поставени помежду им. А от всичко това ще се определи и формата на самата държава (вж. Раздел III).

Действащата българска Конституция постановява, че държавната власт се разделя на законодателна, изпълнителна и съдебна (чл. 8). Основните функции, като направления на дейност, са институционализирани в компетенциите на съответните държавни органи. Конституционният законодател е заложил това, което днес господства в правната наука и практика — основните направления за осъществяването на държавната власт са законодателно, изпълнително и съдебно, те са нейното съдържателно ядро и се упражняват от основните държавни органи (системи).

2. Правова държава

2.1. Понятие.

За „правова държава“ няма едно общовалидно, абсолютно очертано съдържание. Правната теория съдържа дефиниции, но всички те въплъщават разбирания, битуващи в различни исторически епохи. Исторически съдържанието на понятието за „правовата държава“ се формира от идеи и цивилизационни стандарти за изграждането на едно хуманно общество. Тъй като идеите са изразявани през различни епохи, те неминуемо търпят въздействието им, което пък се проявява в това, че в различните исторически времена в съдържанието на понятието за „правовата държава“ доминират различни компоненти. Резултатът е, че „правовата държава“ като водещо начало в съвременната конституционна държава има исторически оформило се съдържание и динамичен, стойностно обвързан характер. И все пак разбиранията за правовата държава във всички засегнати от това развитие епохи и системи имат едно общо ядро: отричане на абсолютната власт в държавата, признаване господството на правото, гаранции и закрила на личната и политическата свобода чрез разделяне, ограничаване и балансиране при упражняването на държавната власт, както и съдебен контрол. Изразено с други думи, „правова държава“ означава упражняване на държавна власт на основата на конституция, в рамките на закони, които материално и формално съответстват на конституцията и са създадени за запазване на човешкото достойнство, за постигане на свобода, справедливост и правна сигурност.

Идеята за правовата държава повелява държавната власт да поделя с отделния човек жизненото пространство, за което е необходимо произволът в държавното управление да бъде озаптен, като властта бъде подчинена на правото. Идеята е по-стара от понятието. За нейното разпространение са допринесли много мислители от Древна Гърция насам.

А понятието за правовата държава се развива в европейската правна култура през XVIII и началото на XIX в. в съчиненията на видните германски философи и юристи Имануел Кант (1724–1804), Й. Г. Фихте (1762–1814), Робърт фон Мол (1799–1875). Либерализмът и формиращото се гражданство се стремят да отвоюват пространство от поданическата полицейска държава. Основно задължение на тази държава е била грижата за поданиците, за тяхната сигурност и собственост. Тази дължима грижа от страна на държавата се сочи като оправдание за намесата на държавата в личната сфера на човека. Срещу тази намеса на държавата либерализмът противопоставя правото на отделния човек на самоопределяне. Той ще се подчинява само на една естествена, първична законност, не иска да е поданик, а гражданин, да има своя сфера като свободно пространство за самореализация; нему се полагат естествени права, чрез които да се отбранява от нахлуването на „неканената грижа“ в личната му сфера. В този смисъл правата, чрез които човекът и гражданинът се брани срещу намесата, са негови основни права. Така разбирането за правовата държава в началото на XIX в. се ражда в полицейската държава и е реактивно, оттласкващо се спрямо нея. Повелята за обвързването на властта в държавата с правото, като гаранция за личната свобода, дава смисъла и оправданието на правовата държава.

След Втората световна война „правовата държава“, като идея и понятие, се превръща в световен принцип на държавна организация.

 

2.2. Същност.

Днес в европейското правно пространство доминира едно широко споделяно разбиране за правовата държава, съдържащо както формални елементи — определени форми и процеси за прилагането на правните норми, така и материалноправни изисквания — съдържанието на правните норми да гарантира конституционно закрепените основни права. Това означава, че в едър план понятието за правовата държава включва както принципа за правна сигурност (формалният елемент), така и принципа за справедливостта (материалният елемент). Тези основни характеристики на правовата държава се проявяват като водещи максими в различните клонове на действащото право.

В съвременната правна теория^[6] понятието за правовата държава се разглежда във формален и в материален смисъл. Този подход, приложен към законите и другите нормативни актове, е възприет както в българската правна наука, така и в практиката на Конституционния съд (Решение № 14/1992, Решение №17/1995, Решение № 1/2005). Предвид несъмнените му предимства се използва и тук.

Правовата държава „във формален смисъл“ е държава на правната сигурност, където съдържанието на правния ред е ясно и недвусмислено определено; функционират механизми и институции, които гарантират спазването на правните предписания. В тази рамка класически компонент на правовата държава е принципът на законността: всички носители на власт в държавата трябва да се подчиняват на действащото право. Предназначението му е да не се допуска произвол в държавата. Свързано със законосъобразността на държавните дейности е изискването за тяхната предвидимост и разчетеност, последица от което е правната сигурност. Свързан със законността е принципът за йерархията на правните норми, респ. на нормативните актове. Класическото изискване за законосъобразност на подзаконовите актове днес има ново измерение — то е изискването за конституционосъобразност на законите и другите актове. Принципно изискване на правовата държава е регулирането на определени категории обществени отношения да бъде резервирано само за законова уредба. Изискването за определеност, яснота и недвусмисленост на правните норми е основно проявление на правовата държава. Към нея принадлежат и принципите за ефективната закрила на правото (пътят към съда трябва винаги да е отворен), за стабилността на административните актове и за правната сила на съдебните актове, за публичност и прозрачност на държавните дейности.

Правовата държава „в материален смисъл“ е държава на справедливостта. Самата конституционна организация на държавната власт, е обвързана с основните права; тяхната реализация е смисъл и цел на нейното упражняване. Това материално разбиране за правовата държава се явява гаранция за уважението на човешкото достойнство, тъй като това разбиране обвързва цялата власт в държавата. Повелята за закрилата на основните права е конкретизирана в следните постулати на правовата държава: принципът за „разделението на властите“ е носещата конструкция и основно начало в правовата държава; неотнемност на основните права; ограничения в правата са допустими само при спазване принципа на пропорционалността; изискването за балансирана преценка на конкуриращи принципи и основни права; при допустими ограничения и при конкуренция с други права да се запазва сърцевината на конкретното основно право или правен институт (вж. Раздел XVII).

„Закрилата на доверието“ е понятие, използвано в съвременната доктрина за означаване на друга голяма група субстанциални елементи на материалната правова държава. Включва принципа за закрила на законно придобитите права; забраната за обратното действие на правни норми и др.

Проявните форми на правовата държава в областта на наказателното право и процес: Nullum crimen sine lege, Nulla poena sine lege, Nulla poena sine culpa, Non bis in idem, принадлежат към фундамента на правовата държава.

Съвкупността от формалните и материалните елементи дава богатото и многопластово съдържание на правовата държава като конституционен принцип и откроява неговата специфика. Разбира се, това разграничаване на формални и материални компоненти е условно, защото те са взаимно обвързани и всъщност „формалните“ компоненти на правовата държава служат като гаранции за осъществяването на материалното й съдържание — на справедливостта.

Възможна е и конкуренция, дори конфликт между отделни компоненти, тъй като всеки от тях, за да бъде приложим и действен, е снабден с гаранции за реализацията си. Най-често и най-ярко такова напрежение се констатира между постулата за правна сигурност и изискването за справедливост. Изискването за материална справедливост напр. ще бъде спазено, ако действието на законодателните актове бъде предварително обвързано и подчинено на спазването на основните права като безусловно изискуем минимален стандарт; и обратното — ако законодателството противоречи на основните права, то бива обезсилваш.

От друга страна обаче, за да се задоволи формалният постулат за правна сигурност, посоченото по-горе обезсилване на законовите норми може да бъде надлежно осъществено едва и само когато материалноправното им несъответствие с основните права бъде установено общозадължително от създаден за такъв контрол орган и в рамките на съответно формализиран процес.

Между тези два постулата в практиката възникват конфликтни ситуации, особено в периоди на преход, както и при особено динамично законодателство, характерно за правното пространство на съвременните интеграционни процеси.

Интерес представлява въпросът как европейската континентална конструкция за правовата държава се отнася към английското „господство на правото“ — rule of law. Често срещана характеристика е, че принципът за „господството на правото“ е английският вариант на принципа за „правовата държава“. Но има и разлики: при „господството на правото“ акцентът върху основните права не е формализиран, т.е. те не са закрепени като каталог в конституцията, а се съдържат в т.нар. общо право, доколкото не са ограничени от закон; закрилата на основните права се осъществява в съда и не произтича от някакво по-висше право. Предпоставя се, че парламентът няма да приеме закони, които са противни на правото, т.е. няма да накърни „господството на правото“.

 

2.3. Конституционна уредба.

„Правовата държава“ има изрично присъствие в действащата българска Конституция: на първо място — в тържественото въведение (преамбюла), където създаването на „демократична, правова и социална държава“ е сред висшите стойности, за чието запазване и развитие е създадена самата Конституция; на второ място — в чл. 4 сред основните начала на конституционния ред. Тази уредба свидетелства, че КРБ съдържа разбиране за „правовата държава“ като за фундамент в регулирането на отношението „гражданин — държава“ и водеща линия в организацията на държавата. Нещо повече, самата Конституция използва термина „правова държава“ като сумарно понятие, което се проявява в различни правни конструкции в отделните конституционни разпоредби (чл. 5, ал. 1 — върховенството на закона; чл. 6 — равенството в правата; чл. 8 — разделението на властите; чл. 31, ал. 3 — презумпцията за невиновност и др.), без това да изчерпва съдържанието на правовата държава.

Конституцията включва „правова държава“ като понятие с установено съдържание, но без изброяване на неговите компоненти, които задължително трябва да са налице, за да бъде тази характеристика оправдана. Това може да бъде констатирано като общоприет подход в съвременния конституционализъм: същността на правовата държава да не бъде ограничавана в изброяване на съставките, защото такова изброяване, по дефиниция, няма да бъде пълно; целта е тази същност да пронизва цялата конституция и да се проявява в най-важните нейни конструкции — компетенциите на трите разделени власти да бъдат така разграничени и ограничени, че да се гарантира реализацията на правата на гражданите и измеримостта на техните задължения.

В теорията^[7] и в практиката^[8] се приема, че не е възможно, нито потребно да бъдат изброени всички елементи и проявни форми, защото „правовата държава“ е динамично понятие и няма застинало съдържание, което пък обяснява защо в съвременните конституции няма правнопозитивирана дефиниция на „правова държава“.

Без изрично да ги именува, което не е пречка те да бъдат надлежно откроени, КРБ съдържа както формалните, така и материалните компоненти на правовата държава. Те образуват една смислена съвкупност, в която си взаимодействат.

3. Социална държава

3.1. Понятие и същност.

През 1991 г. това понятие бе новост в българския конституционализъм. В световен план още в средата на XIX в. се осъзнава необходимостта от социална намеса на държавата при решаването на животрептящи обществени въпроси, поставя се т.нар. „социален въпрос“, предизвикан от нарастването на индустрията, на населението и свързаните с това нарастващи социални проблеми на стопанския либерализъм. В правото първите крачки се правят в законодателството, а едва след Първата световна война се появява конституцонната уредба на социалната държава.

Идеята за социалната държава е присъща на едно широко разбиране за демокрацията, включващо социална справедливост и сигурност. Социалната справедливост се възприема като принцип за разпределяне^[9], който цели да даде на всеки слой от населението икономически и културен екзистенц на умерено ниво.

Възприема се и като програма, която се изпълнява заедно със свободата на избор на професия и образование, със социалното обвързване на собствеността, с възможното използване на земята, природата и производителните сили в общ интерес. Така в съвременната демократична и правова държава широко се споделя повелята за социална справедливост: целта е баланс и опазване интересите на всички, едно почти изравнено насърчаване на добруването на всички граждани, както и разпределяне на тежестите.

В тази светлина идеята за социалната държава се възприема като перспективно начало за решаването на социалните проблеми в плуралистичното, технически индустриализирано масово общество. Социална е държавата, която се стреми възможно най-добре да доближи принципа за социалната справедливост в законодателството, управлението и правораздаването.

Съвременният конституционализъм издига постулата за социалната държава до основно начало на демократичната и правова държава. Конституционното право е наясно с опасността принципът за социалната държава да остане само като бланкетна формула, като социално-карикативно определение без реално съдържание, но смисълът на закрепването му като конституционен принцип е следният: от него да произтича задължение за носителите на властта в държавата да предприемат активни действия в полза на обществото. Принципът за социалната държава представлява мандат за активна социална, стопанска и културна политика от страна на държавата с цел:

— да доближи обществено-икономическата действителност до социалната справедливост, така че пазарното стопанство да може да бъде възприемано и да оправдава името си като „социално“;

— да не допуска привилегии;

— да осигурява участие в разпределянето на благата, като чрез държавно преразпределяне да се постига елементарно осигуряване на бедните и слабите;

— да предпазва и помага на гражданите в беда.

Следователно принципът за социалната държава създава законодателно задължение за социално подпомагане, за да може отделният човек да упражнява реално своите права. Така принципът за социалната държава е тясно свързан с основните права в икономическата, социалната и културната сфера (вж. Раздел XVII).

Целта е ясна — какво да се постигне! Но в конституционното пространство продължават споровете относно това как да се постигне. Учени и политици се стремят да формулират същността и да оправдаят легитимността на принципа за социалната държава със следните аргументи: съвременната индустриална демократична държава не може да остави всичко на неконтролируемата игра на пазара и на обществените сили; необходима е отговорност и ангажираност на държавата, за да се постигне социален мир и социална интеграция. Желаната реализация обаче е ограничена до икономическите и финансовите възможности в отделните държави.

 

3.2. Конституционна уредба.

В действащата българска Конституция „социалната държава“ присъства в преамбюла: „… прогласяваме своята решимост да създадем демократична, правова и социална държава…“. Правната наука и конституционната практика^[10] са единодушни, че Конституцията съдържа „социалната държава“ като принцип за цялата държавна организация и за основните права; той е заложен в Конституцията като държавна цел и с това е повече от една програмна характеристика. Като част от преамбюла принципът за социалната държава е обективна конституционна норма, от която в конкретни хипотези изникват определени социално насочени задължения преди всичко към парламента и правителството — упълномощаване и възлагане за намеса в съществуващия конституционен ред, социално градивна и насочваща икономиката.

От преамбюла принципът има развитие в тялото на Конституцията в Глава втора „Основни права и задължения на гражданите“, в уредбата на редица социални, икономически и културни права на гражданите — право на труд, на стачка, на обществено осигуряване, здравно осигуряване. Така КРБ съдържа повелята, че всяко упражняване на власт — законодателна, изпълнителна, съдебна, трябва да се съобразява с легитимната потребност за жизнено обгрижване на народа; в противен случай ще се сблъска с конституционния принцип за социалната справедливост.

Характерно за социалната държава е, че принципът има конституционната си уредба в комбинация с демократичния принцип и с принципа за правовата държава, както е в преамбюла на българската Конституция: „… прогласяваме своята решимост да създадем демократична, правова и социална държава…“. Безспорно е, че съвременният човек има нужда както от правова, така и от социална държава. А това в крайна сметка ще осигури човешкото достойнство, записано като върховно изискване в съвременните конституции, вкл. и в българската (чл. 4, ал. 2).

В какво се състои конституционноправното значение на принципа за социалната държава?

— Тежестта и отговорността за правилното държавно решение е у политиците. Законодателят е получил от Конституцията мандат за социално правотворчество — като нормативно обезпечаване на идеята за социалната държава и задачата да контролира и насочва кризисните и конфликтните развития на стопанския и обществения живот. Той е първият адресат на този мандат и е длъжен да развие заложения принцип в детайли, вкл. да осигури закрила на основните права на гражданите в социалната сфера.

— Изискванията са и към изпълнителната власт и правораздаването, към всяка институция на публичната власт. Това далеч надхвърля една социална политика — обхваща цялата икономическа и социална инфраструктура. Социалната държава, като принцип, представлява един необходим стандарт и цел за всяко държавно действие.

— Що се отнася до отделния гражданин, той не може да изведе от формулирания в Конституцията принцип за социалната държава непосредствени права и задължения, закриляни от съда. С пестеливата си конституционна уредба, вкл. и в КРБ, принципът за социалната държава сам по себе си засега не предоставя рационален мащаб за правоприлагането. Но присъствието му в Конституцията представлява задължаващ мандат и повеля за осъществяване.