Емилия Друмева
Конституционно право (91)

Конституционна уредба. Принципи

Материята за местното самоуправление и местната администрация има принципна уредба в Конституцията.

1. В правната традиция на България всички конституции съдържат принципи за местно управление и самоуправление. В Търновската конституция чл. 3 гласи: „Територията административно се дели на окръжия, околии и общини. Особен закон ще се изработи за наредбата на това административно деление върху начала за самоуправление на общините.“ Така първата българска конституция закрепва самоуправлението на общините като основно конституционно начало.

Последвалите две конституции на България — 1947 г. и 1971 г. (вж. Раздел IV), отделят на местното управление вече цялостни глави, но в тях принципите са претърпели съществени изменения: те са вградени в „системата на съветите“ и съответно на нея — променени. Принципите на съветската демокрация са заели мястото на принципите на парламентаризма, разделението на властите и свободния мандат. Самата съветска система е построена върху отхвърлянето на парламентарната система и на организационния принцип за разделението на властите; основната градивна клетка — съветите като представителни органи на различни управленски равнища, формират цялостна система, и са носители на законодателна и на изпълнителна власт едновременно — Конституцията от 1971 г. изрично го предвижда за Народното събрание (чл. 67), и за народните съвети, които „… съединяват работата по вземане на решения и тяхното изпълнение“ (чл. 113). Народните съвети се формират чрез преки избори, но без плурализъм в политическото пространство. Те са „местни органи на държавната власт“; горестоящите народни съвети ръководят и контролират дейността на долустоящите народни съвети, при което могат да отменят техни противозаконни или неправилни актове и действия. Кметове няма, а народните съвети избират из средата си изпълнителни комитети.

Съветската система като теория се заражда в Германия и в Австрия непосредствено след Първата световна война. Примерът е Парижката комуна (18.03.–28.05.1871 г.). Целта е установяването на социалистическа демокрация, в която формирането на политическата воля да е институционализирано в организационния модел „съветска демокрация“. В Австрия социалдемокрацията изоставя съветския модел като реална алтернатива на парламентаризма. В Германия този процес отива по-далече, като в теорията се стига до принципно разграничаване, а в социалдемократическата партия — до разцепление. Така в Европа моделът на съветската система не се превръща в средство за борба и воюване за държавната власт; социалдемократите се отказват от този път. Усилията им се насочват към използването на съветската идея за повече социални права и придобивки в условията на парламентаризма и на пазарното стопанство и действат като мощен трансформиращ механизъм в обществото и държавата — стремежът за участие в управлението да не е „преодоляване на системата“, а вграждането на социалната държава (вж. Раздел IV) в държавното управление.

2. Действащата българска Конституция отделя на местното самоуправление и местната администрация самостоятелна Глава седма и с това следва широко застъпената практика в съвременния конституционализъм. Освен в Конституцията, правната уредба на материята се съдържа в закони — Закон за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА, ДВ, бр. 77 от 1991 г., с изм.), Закон за административно-териториалното управление на Република България (ЗАТУРБ, ДВ, бр. 63 от 1991 г., с изм.), Закон за администрацията (ЗА, ДВ, бр. 130 от 1998 г., с изм), Закон за местните избори (ЗМИ, ДВ, бр. 66 от 1995 г., с изм.), Закон за общинските бюджети (ЗОБ, ДВ, бр. 33 от 1998 г., с изм), Закон за териториалното деление на столичната община и големите градове (ЗТДСОГГ, ДВ, бр. 66 от 1995 г., с изм.) и др., както и в наредби и правилници.

КРБ съдържа принципите, които очертават рамката за местното самоуправление на ниските нива и неговото срещане с държавната политика по места. Смисълът и предназначението на тази конституционна конструкция е стабилизирането на местното самоуправление като самостоятелна фигура и като равнище в управлението на държавата. Определяйки формата на държавното устройство, КРБ извежда местното самоуправление като основно начало още в чл. 2, ал. 1: „Република България е единна държава с местно самоуправление“, което се опира на принципите, заложени в Глава седма „Местно самоуправление и местна администрация“:

— местното самоуправление и местната администрация следват очертанията на административно-териториалното деление на страната. Самото административно-териториално деление се определя със закон;

— общината е основната административно-териториална единица, в която се осъществява местното самоуправление от народа на общината и нейните органи; орган на местното самоуправление е общинският съвет, избиран пряко от народа на общината за 4 години (чл. 135, 136 и чл. 138);

— кметът на общината е особен орган: едновременно е орган на общината, но и орган на изпълнителната власт, като във второто си качество подлежи на пряк контрол от органите на държавната администрация (чл. 139);

— общината е юридическо лице, има своя собственост и самостоятелен бюджет (чл. 136, ал. 3, чл. 140 и чл. 141, ал. 1);

— областта е основната единица, в която се осъществява държавното управление по места; на равнище област държавата има своите органи, чрез които постига синхрон между национални и местни интереси (чл. 142–143);

— централните държавни органи и техните представители по места осъществяват контрол за законосъобразност върху актовете на местното самоуправление, когато това е предвидено със закон (чл. 144). Без изрично да е записан в Конституцията, в отношенията централна власт — местно самоуправление, е заложен и се прилага принципът на субсидиарността: в полето на местното самоуправление централната власт има субсидиарна функция — ако местното самоуправление не се справя с отделни функции, централната власт осигурява изпълнението им.

Така КРБ предвижда две главни равнища за публичната власт по места — общината и областта, като предвижда също, че със закон могат да се създават и други административно-териториални единици и съответно органи на самоуправление в тях (чл. 135). Общинските органи имат обща компетентност за решаване на местните въпроси. Но те поемат и задачи по делегация от централната държавна власт. Чрез децентрализацията на публичната власт Конституцията залага върху вертикалното разделение на властите; цели се преодоляване противопоставянето на държавното управление спрямо местното самоуправление. Като гаранция Конституцията предвижда възможност за особен процес пред Конституционния съд, когато е възникнал спор за компетенции между органи на местното самоуправление и на централната власт; общинският съвет може да сезира съда (чл. 149, ал. 1, т. 3 и чл. 150, ал. 1).

ЗМСМА преди изменението в 1995 г. добавяше към конституционно предвидените „община“ и „област“, още една административно-териториална единица — „околия“ като междинно равнище на местно управление, на което местното самоуправление и държавното управление по места се срещат, изглаждат спорове и синхронизират местни и централни интереси. В 1995 г. се прие специалният закон — Законът за административно-териториалното устройство на Република България (ЗАТУРБ), в който околията я няма.

Развивайки Конституцията, същият закон въведе създаването на райони и кметства като вътрешносъставни административно-териториални единици в някои общини. Райони задължително се създават в градовете с население над 300 хил. души, а в градове с население над 100 хил. души райони могат да бъдат създавани по решение на общинския съвет (чл. 10, ал. 1 и 2). Кметства могат да се създават на територията на общината по решение на общинския съвет (чл. 14 ал. 1). В района управлява районен кмет, в кметството управлява кмет — и двата вида кметове се избират пряко от народа на района, респ. на кметството (чл. 2, ал. 4 и 5 от ЗМСМА).