Емилия Друмева
Конституционно право (90)

Децентрализация на държавната власт. Местно самоуправление

Съвременната държава, запазвайки своето правно и политическо единство, разделя територията си на административно-териториални единици с цел да направи управлението по-рационално и по-ефективно. Пълна централизация означава всичко, дори в най-малките подробности, да се нарежда и управлява от централната власт чрез нейните органи, подчинени в административна йерархия. Но в историята абсолютно централизирана държава не е имало^[1]. Дори и в абсолютната монархия (вж. Раздел III) територията на държавата се е разделяла на административни единици, в които централното управление е съжителствало с местното самоуправление.

Модерната демократична държава проявява тенденция към децентрализация, т.е. към признаване самоуправителни права на административно-териториалните единици, запазвайки в същото време за себе си върховната власт и надзора за опазване интересите на държавата. Понятията „централизирано управление“, „децентрализация“ и „самоуправление“ са се формирали и наложили като корелативни/свързани понятия.

Основната форма на децентрализирано управление в държавата е местното управление. Чрез него се реализира вертикалното разделение на властите (вж. Раздел IV). Докато класическата линия на разделението на властите — законодателна-изпълнителна-съдебна власт се развива и реализира на хоризонтална плоскост, то децентрализацията на държавната власт се извършва по вертикална линия. Вертикалът има своето начало в централната държавна власт, а своя завършек — в местното самоуправление; децентрализираното управление „се спуска“ по места от високото равнище на централната власт, а местното самоуправление стои „на другия полюс“ на вертикала, захранва се и израства „из недрата“ на местното население. Смисълът и предназначението му е управлението да е по-близо до хората по места.

Местното самоуправление не се осъществява в изолирано пространство, а в държавата. Неговите принципи са част от организацията на държавата и поради това имат място в основния закон на държавата — Конституцията. Конституционноправните измерения на местното самоуправление въплъщават неговата същност като управление от публичноправен характер. Населението по места „излъчва“ власт и формира органи на власт, за да се постигнат определени местни цели.

Но тези цели са и държавни цели. Ако си представим вертикалната права, по която се осъществява децентрализацията на държавната власт и се развива вертикалното разделение на властите, то при самото „спускане“ на държавната власт надолу към осъществяването й по места се извършва интересен процес: държавата се отдръпва от упражняването на присъщи нейни управленски функции; държавната власт се самоограничава и освободеното пространство се заема от местното самоуправление. Самоуправляващите се общности поемат функции на държавната власт и ги упражняват, вече от свое име, спрямо граждани, юридически лица и органи на публичната власт. В този смисъл местното самоуправление изпълнява функции на децентрализираната държавна власт, при което демократично формираните от народа местни органи осъществяват публична власт, без обаче (с някои изключения) да са в административна зависимост от орган на държавната власт. Осъществила се е делегация на функции и задачи от страна на държавата спрямо самоуправляващите се общности. Там, където държавата доброволно се е оттеглила, на това място нейната роля е поета от органите на местното самоуправление. Тези органи осъществяват публична власт; но те не са извън държавата, а са част от нея. В този смисъл местното самоуправление е част от държавното управление. И тъй като то се осъществява по делегация на държавата, цялата правна фигура на местното самоуправление действа вместо държавата. Въпросът за това кои функции да се резервират за централното равнище на власт и кои да се делегират на местното самоуправление, се решава позитивно в Конституцията и законодателството според установената форма на държавно устройство (вж. Раздел III) в синхрон с националните традиции и международното право.

В българската правна традиция доминира разбирането (С. Чолаков, П. Стайнов)^[2], че местното самоуправление черпи властта си от държавата, а не я има първично въз основа на собствени неотнемни изконни права. Потвърждение на това е ангажиментът на държавата, изрично предвиден в КРБ (чл. 141, ал. 5) да подпомага чрез средства от държавния бюджет или по друг начин нормалната дейност на общините. Присъства обаче и становището (Б. Спасов)^[3], което изразява несъгласие с горното, поддържайки, че общинската власт произтича от народния суверенитет. Всъщност двете виждания не си противоречат, а се допълват, тъй като държавната власт в демократични условия също произтича от народния суверенитет. Вярно е, че като историческа поява общината предхожда държавната организация и има самоуправление, но то е различно от „местното самоуправление“ в държавата.

Властта, упражнявана като местно самоуправление, функциите и тяхната организация, органите и механизмите на управление наподобяват упражняването на държавната власт. Самоуправляващата се местна общност притежава основните елементи на държавата (вж. Раздел II): и държавата, и самоуправляващата се местна общност съдържат елементите територия, народ и власт. Но при самоуправляващата се местна единица тези елементи нямат първичен характер.