Емилия Друмева
Конституционно право (84)

Контрол за конституционност в България

1. Новост в правната и политическата традиция

Конституцията на Република България установи наред с парламента, президента и правителството още един висш държавен орган — Конституционния съд като върховна юрисдикция за опазване и защита на Конституцията. Установи го с особена природа и статус — едновременно и конституционен орган, и съд с особена правораздавателна функция. В него има съединяване на чистата теория на правото с конституционната практика и с правоприлагането. Така за първи път в България се институционализира разбирането за необходимост от контрол за конституционност на законите, съсредоточен в специален съд по модела на австрийските юристи Меркл и Келзен.

Но така предвиденият Конституционен съд не остана „само на книга“; в периода септември-октомври 1991 г. Конституционният съд бе формиран. На 3 октомври с.г. конституционните съдии положиха клетва и встъпиха в длъжност.

Конституционното правосъдие е новост в правната и политическа традиция на България. Съгласно чл. 49 от Търновската конституция (вж. Раздел IV): „Само Народното събрание има право да решава опазени ли са всички показани в тази Конституция условия при издаването на някой закон.“ В конституционната история на България, с изключение на някои правомощия на Държавния съвет при „режима на пълномощията“ (1881–1883), никой друг орган на власт, включително общ или специализиран съд, не е имал право да контролира дали законите са съобразени с Конституцията. Тази философия и правна нагласа продължава по-нататък и в следващите конституции на България в смисъл, че Народното събрание се самоконтролира, като само следи дали приеманите от него закони съответстват на Конституцията.

Ако за конституционната практика в България идеята за извънпарламентарен контрол върху конституционността на законите е била чужда, същото не може да се каже за българската юридическа мисъл. Нейни изтъкнати представители — Стефан Киров, Петър Джидров, и др. Още в първите десетилетия на миналия век се застъпват в полза на американския модел и неговото въвеждане в България^[1]. Други — Стефан Баламезов и Любомир Владикин, изтъкват аргументи в полза на Конституционен съд по подобие на този в Чехословакия, Австрия и Испания, който да се произнася по конституционността на закони и да изключва приложението на онези, които не съответстват на Конституцията^[2].

След Втората световна война, в условията на социалистическия режим, идеята за конституционен контрол върху законите, осъществяван извън Народното събрание, просто не се вмества в идеологията на тоталитарната държава. Пример за това е съдбата на предвидения в Конституцията на Чехословакия от 1968 г. Конституционен съд, който остава само на книга, въпреки обстоятелството, че Чехословакия е първата държава в света, която има Конституционен съд още през 1920 г.

През последните десетилетия на миналия век правното пространство в Източна Европа се раздвижи към въвеждане на конституционен контрол. Мнения за необходимост от такъв контрол бяха изказвани и в България, в разни посоки: едни настояваха за контрол, който да остане у Народното събрание, предлагайки създаване на „конституционен комитет, който организационно да е прикрепен към Народното събрание“; други се застъпваха за държавен орган извън системата на Народното събрание, който да упражнява контрол върху нормативни актове, върху решения на Върховния съд, без да може да ги отменя, а само да ги връща на автора им за съобразяване с Конституцията^[3].

В рамките на извършващите се демократични промени в България Конституцията от 1991 г. учреди Конституционния съд като специален орган на концентриран контрол за конституционност с присъщите за него правомощия. Самото учредяване на Конституционния съд свидетелства за ново виждане относно реализирането на държавата като конституционна и правова и относно върховенството на Конституцията, защото тя „… е върховен закон и другите закони не могат да й противоречат“ (чл. 5, ал. 1 от КРБ).

2. Разпръснат контрол за конституционност и в България?

Конституцията на Република България учреди концентрирания контрол за конституционност в лицето на Конституционния съд. И все пак, действащата Конституция не изключва, а дори експлицитно предвижда в § 3 от преходните и заключителните си разпоредби, че заварените закони се прилагат, ако не й противоречат. Това правило обхваща правоприлагащите органи, в т.ч. и съдилищата, и им възлага да упражняват контрол за конституционност на законите, действащи от преди влизането на Конституцията от 1991 г. в сила. Този прочит на § 3 изглежда на пръв поглед неприемлив, тъй като България традиционно следва класическата за Западна и Централна Европа правна линия относно уеднаквеното прилагане на законите от съдилищата. В тази класическа рамка трудно може да бъде допуснато, че съдилищата, за да приложат един заварен, т.е. предконституционен закон, ще го проверяват дали съответства на Конституцията, при което може да се получат различни и противоречиви резултати, т.е. нееднакво прилагане.

Правилото, че заварените закони, които противоречат на Конституцията, не се прилагат, е основано върху принципната постановка за непосредственото действие на конституционните норми, изрично записана в чл. 5, ал. 2 от КРБ. Така пряката приложимост на конституционните норми се проявява особено ярко спрямо предконституционните закони: съдията или друг правоприлагащ орган прави преценка дали релевантен по конкретния спор закон, но заварен, т.е. действащ отпреди 13 юли 1991 г., отговаря на сегашната Конституция; и ако неговата преценка е, че законът не отговаря, той просто няма да го приложи. Това произнасяне ще има действие само между страните. Изводът е, че КРБ в § 3, ал. 1 във връзка с чл. 5, ал. 2, без изрично да го прогласява, допуска реализирането на разпръснат контрол за конституционност по отношение на заварените от нея закони.

Но допускайки тази възможност, конституционният законодател е останал сдържан; той не постановява как да бъде преодолявано противоречието, когато едни съдилища констатират „неконституционност“ на заварен закон и не го прилагат, а други го прилагат, считайки, че съответства на Конституцията. Впрочем, самият Конституционен съд в първата година от съществуването си е преценил като неприложими текстове от заварен закон заради несъответствие с действащата Конституция: в Решение № 5 от 1992 г. Конституционният съд сочи, че конкретни разпоредби на заварения Закон за изповеданията (от 1949 г.) са в противоречие с Конституцията и следва на основание § 3, ал. 1 да не се прилагат от момента на влизане на Конситуцията в сила^[4].

С това произнасяне, макар и obiter dictum, Конституционният съд призна на всеки правоприлагащ орган правото да не приложи заварен закон, считайки го за противен на Конституцията, и вместо него да приложи Конституцията.

Две години по-късно Конституционният съд се произнесе кои органи са компетентни да приложат контрол за конституционност спрямо заварените от Конституцията закони. Това той направи с Решение № 10 от 1994 г. и потвърди предишното си становище, че „Проблемът за конституционосъобразността на завареното законодателство… е разрешим по принцип от компетентните за всеки конкретен случай правоприлагащи органи (съдебни, административни и др.)… Позоваването на Конституцията в един спор в областта на гражданското, наказателното, административното или някакъв друг клон на правото не изисква специален процесуален ред за разрешаването му… защитата на правото ще се реализира… по действащия процесуален ред. Решението по такъв спор няма да има общозадължителна сила, а ще породи действие само за конкретния случай. Инстанционната проверка на правилността му ще се осъществи на общо основание по реда на действащото процесуално законодателство“^[5].

С посочените две решения Конституционният съд легитимира приложението на разпръснатия контрол за конституционност в хипотезата на заварените от КРБ закони, с присъщите на този вид контрол характеристики. Контролът за конституционосъобразност, упражняван в рамките на § 3, ал. 1 от КРБ обаче не изключва инцидентното произнасяне и на Конституционния съд — той също е правоприлагащ орган. Но за разлика от решенията на другите правоприлагащи органи, които имат действие само in casu et inter partes, решенията на Конституционния съд имат действие erga omnes, т.е. обвързват всички държавни органи, юридически лица и граждани (чл. 14, ал. 6 от ЗКС), и са окончателни.