Емилия Друмева
Конституционно право (22)

Конституцията на Република България и Европейският съюз

Още от създаването си 1990–1991 г. КРБ има открито отношение към другите държави и субекти на международното право, както и съпричастност към създаването на справедлив международен ред. Откакто Република България е член на Европейския съюз, осъществяването на държавната власт вече не се обхваща цялостно само от категориите и нормите на националното конституционно право.

И четирите изменения на Конституцията бяха свързани с членството на Република България в Европейския съюз; с Втората поправка (ДВ, бр. 18 от 2005 г.) бяха осъществени най-наложителните.

Изменението на Конституцията през 2005 г. бе пестеливо. На базата на ангажираността на българския конституционализъм към постигането на справедлив международен ред бяха извършени редица конституционни изменения, засягащи: придобиването на земя от чужди физически и юридически лица; участието на граждани на страни — членки на Европейския съюз, в местни избори и избори за Европейския парламент, провеждани в Република България и реципрочно за български граждани; участието на Министерския съвет в изработването и приемането на актовете на Европейския съюз и отчитането на тази дейност пред Народното събрание, и т.н.

Особено внимание заслужава създаването на новите текстове в чл. 85 по материята за международните договори и българската държава — ал. 1, т. 9 и ал. 2: сред видовете, сключвани от Република България международни договори, които задължително подлежат на ратифициране от Народното събрание, са посочени и договорите, които предоставят на Европейския съюз правомощия, произтичащи от действащата българска Конституция; такива договори се ратифицират от Народното събрание с квалифицирано мнозинство — 2/3 от всички народни представители. Казано с други думи, след като на Европейския съюз се предоставят правомощия, принадлежащи на националните държавни органи, и тази възможност е изрично предвидена в Конституцията, това означава, че наднационалното, прякото и универсалното действие на правото на Европейския съюз в Република България като страна — членка, има легитимност.

Преди осъществяването на това изменение (2004 г.) към Конституционния съд бе отправено искане за задължително тълкуване на чл. 153 и чл. 158 от КРБ в смисъл коя от двете процедури за нейното изменение — обикновено или Велико народно събрание трябва да се приложи, за да се промени Конституцията в следните посоки:

1) Да се приеме конституционна разпоредба, която да предвижда органите на Европейския съюз да могат да приемат решения и да създават юридически актове, които имат наднационално, пряко и универсално действие по отношение на Република България.

2) Да отпадне от Конституцията забраната за придобиване право на собственост върху земя от страна на гражданите от ЕС.

3) Да се предвиди европейското гражданство и произтичащите от него последици.

4) Да се приемат разпоредби, възлагащи на национални държавни органи упражняването на представителните функции в органите на ЕС.

5) Да се приеме разпоредба, относно възможността за осъществяване на предварителен контрол от Народното събрание в процеса на изработване на актовете, приемани от органите на ЕС.

6) Да се приеме разпоредба, позволяваща предаването на български граждани на чужда държава или международен съд за целите на наказателното преследване в случаите, когато това е предвидено в международен договор, по който Република България е страна.

7) Да се разширят признаците на равноправие на гражданите в съответствие с Хартата за основните права на ЕС.

Искането пред Конституционния съд търсеше отговор на въпроса дали посочените по-горе евентуални изменения на Конституцията, налагащи се във връзка с приемането на Република България в Европейския съюз, представляват промени във формата на държавно устройство и на държавно управление. И ако „да“ — те следва да се извършат от Велико народно събрание.

Конституционният съд се произнесе в следния смисъл: С подписването на Договора за присъединяване на Република България към Европейския съюз и неговото ратифициране, обнародване и влизане в сила тя става страна по учредителните договори на Европейските общности и Европейския съюз (с техните изменения и допълнения) и приема съдържанието им, което е първично общностно право, уреждащо изчерпателно съюзните институции и органи, техните компетенции и актовете им. Актовете на първичното право на Европейския съюз представляват международни договори по смисъла на чл. 5, ал. 4 от КРБ и при спазване на предвидените условия техните разпоредби стават част от вътрешното право на България^[1].

Европейският съюз приема и т.нар. вторично право. Съгласно чл. 249, ал. 1 от Договора за създаване на европейска общност (ДСЕО) институциите на Европейския съюз „приемат регламенти и директиви, вземат решения, изказват препоръки или мнения“ (вторичното право). Тези актове се приемат на основание изрични разпоредби, приети в първичното право. Основна характеристика на вторичното право е, че неговите актове не са международни договори по смисъла на чл. 5, ал. 4 от КРБ и не подлежат на ратификация от националните парламенти след приемането им. И те обаче имат пряко действие и не се нуждаят от изрично въвеждане в националното законодателство. Това е така, защото институциите на европейските общности действат в рамките на техните компетенции с пряко обвързващ правен ефект спрямо институциите и гражданите в държавите-членки. Същевременно обаче следва да се има предвид, че начините и механизмите на приемането на актовете на вторичното право, както и неговият обхват, се определят от първичното право, което, съставляващо международни договори, подлежи задължително на ратификация.

Приемането на конституционна разпоредба, която да предвижда органите на Европейския съюз да приемат актове с пряко действие по отношение на Република България, без да е необходима тяхната ратификация, поставя въпроса не застрашава ли това суверенитета на страната?

Конституционният съд даде ясен отговор: суверенитетът не е застрашен (вж. Раздел II). Демократичният конституционен модел, по който е организирана съвременната българска държава, и формата на държавно управление и държавно устройство няма да бъдат засегнати от бъдещо членство в една наднационално организирана междудържавна общност, в която произтичащата от народите на държавите-членки демократична легитимация е гарантирана. Следователно желаните изменения в Конституцията могат да бъдат осъществени от обикновено Народно събрание 36.

Втората поправка засегна още един конституционен текст с принципно значение — чл. 4, съдържащ уредбата на принципа за 36 Реш. № 3 на КС от 2004 г., ДВ, бр. 61 от 2004 г. правовата държава. Създадена бе нова алинея 3 на чл. 4: „Република България участва в изграждането и развитието на Европейския съюз.“ Този запис е разпоредба-принцип, притежаващ плътно и синтезирано съдържание: Република България участва във функционирането на Европейския съюз и в създаването и прилагането на неговите актове в качеството си на правова държава, с принадлежащите към него компоненти и признаци — правна стабилност, но и справедливост, законност, правнонормативна йерархия и др. Фактът, че супранационалната ангажираност на българската държава обхваща и качеството й на правова държава, свидетелства за съзнание и повеля към законодателя да извърши необходимите действия, за да се осъществява хармонията между националното българско право и правото на Европейския съюз, както и предимството на правото на Европейския съюз пред вътрешното право в случай на противоречие. Значима стъпка в тази посока представлява приемането(ДВ, бр. 46 от 2007 г.) на наложителни изменения и допълнения в Закона за нормативните актове, едно от които постановява предимството на правото на Европейския съюз пред нормативните актове на вътрешното право в случай на колизия:

„Ако нормативен (български — бел. авт.) акт противоречи на регламент на Европейския съюз, прилага се регламентът.“ (чл. 15, ал. 2).

Възниква въпросът дали предимството на правото на Европейския съюз над законите и подзаконовите актове от националното право обхваща и нормите на Конституцията на държавата — членка? Поначало такъв въпрос е зареден с напрежение. Той засяга взаимодействието на два правопорядъка, всеки от които има предимство, респ. върховенство пред норми, които му противоречат — европейското право и националното конституционно право. В практиката на Съда на Европейските общности (СЕО) и в доктрината^[2] господства разбирането, че предимството на общностното право обхваща не само закони и подзаконови актове на националното право, но и конституционното право на държавите-членки.

Едновременно с това обаче, в практиката на конституционните съдилища на държавите-членки и в доктрината се отчита, че взаимодействието между правото на ЕС и националното конституционно право поначало не съдържа въпроса за йерархия между двете правни системи. Конституциите биват изменяни, за да отговарят на изискванията на европейското право; а европейското право се твори от упълномощени представители на държавите-членки, които са „конституционни държави“ (вж. Раздел II) с върховенство на Конституцията. Следователно отношението между правото на Европейския съюз и националното конституционно право е в постоянна динамика, взаимно въздействие и обогатяване, в който процес националното конституционно право се „европеизира“, а правото на Европейския съюз се обогатява с конституционни черти.

Съдебна практика (Конституционен съд):

Решение № 11 от 1992 г., ДВ, бр. 64/1992: (социалната държава).

Решение № 14 от 1992 г., ДВ, бр. 93/1992: чл. 6, ал. 2 (правовата държава);

Решение № 14 от 1996 г., ДВ, бр. 84/1996: чл. 4, ал. 1 и 2 (правовата държава);

Решение № 1 от 1997 г., ДВ, бр. 9/1997: чл. 4, ал. 1 и чл. 6, ал. 2 (правовата държава);

Решение № 12 от 1997 г., ДВ, бр. 89/1997: чл. 4, ал. 1 и 2 (правовата държава);

Решение № 8 от 1998 г., Дв, бр. 41/1998: чл. 4, ал. 1 и 2 (правовата държава);

Решение № 27 от 1998 г., ДВ, бр. 121/1998: чл. 4, ал. 1 и 2 (правовата държава);

Решение № 5 от 2000 г., ДВ, бр. 55/2000: чл. 4, ал. 1 и 2 (правовата държава);

Решение № 7 от 2001 г., ДВ, бр. 38/2001: чл. 4, ал. 1 и 2 (правовата държава);

Решение № 13 от 2001 г., ДВ, бр. 51/2001: чл. 8 (разделението на властите);

Решение № 11 от 2002 г., ДВ, бр. 110/2002: чл. 8 (разделението на властите);

Решение № 13 от 2003 г., ДВ, бр. 66/2003: преамбюла (социалната държава);

Решение № 3 от 2003 г., ДВ, бр. 36/2003: чл. 4, ал. 1 и 2 (правовата държава);

Решение № 5 от 2003 г., ДВ, бр. 39/2003: чл. 8 (разделението на властите);

Решение № 3 от 2004 г., ДВ, бр. 61/2004: чл. 4, ал. 1 и 2 (правовата държава);

Решение № 1 от 2005 г., ДВ, бр. 13/2005: чл. 4, ал. 1 и 2, чл. 31, ал. 3 (правовата държава, презумпцията за невиновност, продължавано престъпление, балансираща преценка);

Решение № 8 от 2005 г., ДВ, бр. 74/2005: чл. 158, т. 3 (конституционни промени в съдебната власт изискват ли ВНС?);

Решение № 2 от 2006 г., ДВ, бр. 32/2006: чл. 4, ал. 1 и 2 (правовата държава);

Решение № 7 от 2006 г., ДВ, бр. 78/2006: чл. 8 (разделението на властите);

Решение № 1 от 2007 г., ДВ, бр. 18/2007: чл. 4 (правовата държава);

Решение № 5 от 2007 г., ДВ, бр. 35/2007: чл. 4 (правовата държава);

Решение № 6 от 2007 г., ДВ, бр. 35/2007: чл. 4 (правовата държава);

Решение № 7 от 2007 г., ДВ, бр. 59/2007: чл. 8 (разделението на властите).

Литература:

Баламезов, Ст. Конституционно право. I част. С., Софи-Р, 1993.

Близнашки, Г. Формалните и материалните измерения на правовата държава. — Философски форум, 1999, № 2–3.

Близнашки, Г. Съвременната конституция като ценностна харта. — Юридически свят, 2000, № 2.

Близнашки, Г. Върху историята и теорията на учредителната власт. Юридически свят, 2001, № 1.

Български конституции и конституционни проекти. С., Д-р Петър Берон, 1990.

Владикин, Л. История на Търновската конституция. С., Народна култура, 1994.

Владикин, Л. Учредителната власт на народа. — Юридически архив, 1940, № 2.

Друмева, Е. За правовата държава (в практиката на Конституционния съд). — Правна мисъл, 2005, № 2.

Лок, Дж. Два трактата за управление, С., ГАЛ-ИКО, 1996.

Монтескьо, Ш. За духа на законите. С., Наука и изкуство, 1984.

Начева, Сн. Конституционната цивилизация и българският конституционализъм. Част I. С., Сиби, 2004.

Спасов, Б. Учение за Конституцията. 3. изд. С., Сиби, 1997.

Танчев, Е. Политическа и юридическа същност на конституцията. — Съвременно право, 2000, № 4.

Танчев, Е. Възникване и развитие на конституциите. — Юридически свят, 2000, № 1.

Танчев, Е. Проблеми на социалната държава в модерния конституционализъм. — Правна мисъл, 1994, № 2.

Loewenstein, К. Verfassungslehre, Springer, 1957.

Stark, Ch. La constitution — cadre et mesure du droit, dans: Collection droit public positif, 1995.

Ribarov, N. Bulgarien als konstitutioneller Staat, Diss., 1941.

Wheare, K. C. Modern Constitutions, Oxford University Press, 1960.