Емилия Друмева
Конституционно право (14)

Понятие. Същност на конституцията

1. За термина „конституция“

Терминът „конституция“ има латински произход — глаголът е „constituere“ със значение „устройвам, установявам“. В древния Рим терминът се е срещал често в следното словосъчетание — rem publicam constituere — „да уредим общите дела“.

В правната наука^[1] се приема, че терминът „конституция“ в смисъл на държавна организация за първи път е бил използван от римския оратор Цицерон (106–43 г. пр.н.е.). По-късно е използван пак в древния Рим за именуване на императорските закони.

През Средновековието употребата на термина „конституция“ в Европа е въведена от християнската църква. В светския живот значението на термина като комплекс от основни норми, уреждащи организацията и управлението на една общност, при това не само писани норми, но и неписани, се появява към XVII в. Предхождат го leges fundamentals в Германия, както и редица известни споразумения и актове от Средновековието с договорен характер: пактове, харти, билове и други специфични за феодализма правни форми. Характерното за тях е, че се сключват с благоволението на монарха — всяка харта е „дарена“ от него. Договорният характер на тези предтечи на съвременната конституция илюстрира разбирането за същността на един такъв държавотворен и държавоустройствен акт: той е договор между монарха и управлявания народ. В средата на XVII в. разбирането за договорния характер е все още преобладаващо — напр. известното „Съглашение на народа“ (Agreement of the People, 1647–1649 г.) в Англия. Но в същата тази епоха през 1653 г. в Англия се създава първата (и единствена) в нейната история писана конституция със заглавие „Инструмент за управление“ („Instrument of Government“) — в това наименование вече се съдържа по-широко разбиране за конституцията като инструментариум, като средство за управление, а не само като договор.

Първите конституции са на Новия континент: Конституцията на щата Вирджиния (1776), последвана от конституции на други щати и през 1787 г. — от Федералната конституция на Съединените американски щати, която с 27 поправки е в сила и днес.

На европейския континент през 1791 г. се приемат две конституции, които си съперничат за първенство — Конституцията на Полша (май 1791 г.) и френската Конституция (септември 1791 г.), известна като „Първата“ в рамките на Великата френска революция. Впрочем, терминът „конституция“ присъства още в Декларацията на правата на човека и гражданина от 1789 г. — в известния чл. 16. Така в края на XVIII в. на американския континент и в Европа понятието „конституция“ вече се е наложило в съвременния му смисъл.

В ранния XIX в. германските княжества приемат свои конституции, използвайки немския термин „Verfassung“. В него акцентът е върху устройството, организацията на една общност. „Verfassung“ са последвалите германски конституции (вж. Раздел V) до приемането през 1949 г. на „Основен закон“. Тогава е предпочетен средновековният термин „Основен закон“ с разбирането, че е по-подходящ при разделената Германия. Но след обединяването и възстановяването целостта на германската държава в 1990 г. названието „Основен закон“ бе запазено, с което пък се подчертава нормативният характер на конституцията като основен закон в съвременната държава.

В края на XIX в. на Балканския полуостров е разпространен терминът „органически устав“ със значение на конституционен акт, но по-слаб от „конституция“ на суверенна държава. Обяснението е, че след разпадането на Отоманската империя се създават васални държави, които нямат пълна независимост. А наложилото се по това време понятие за „конституция“ съдържа разбирането като за творение и основен закон на суверенна държава. Затова Великите сили предпочитат „органически устав“ вместо „конституция“ и такова е било названието на бъдещата конституция, която Учредителното събрание на България е следвало да приеме през 1879 г. Но същото това събрание с голямо мнозинство гласува против този несуверенен термин и налага първият основен закон на възстановената българска държава да се нарича с полагащото й се име „конституция“, станала известна като Търновската конституция.

2. Понятие за конституция

Така както за феномена държава (вж. Раздел II) не може да се даде единна дефиниция, така и за „конституция“ трудно може да се даде общоприето определение. Смята се, че дефинирането на понятието за „конституция“ принадлежи към най-костеливите орехи на правната наука. Още от Античността създаването и изучаването на основния ред в държавата принадлежи към философията. За Аристотел конституцията е била „politeia“ със значение: формата на държавата и реда за осъществяване на отделните задачи по управлението й.

Във втората половина на XVIII в. терминът „конституция“ вече се използва като синоним за легитимност на контролираното управление и ограничаване на властта в държавата. И за да действа спрямо много и неограничен брой адресати, на преден план излиза нормативното действие на конституцията; налага се понятието за конституцията като нормативен акт — трайно и задълго се установява нормативисткото разбиране, имащо своя най-изтъкнат теоретик в една по-късна епоха — Ханс Келзен и неговото „Чисто учение за правото“ (вж. Раздел I). Нормативното разбиране за конституцията като съвкупност от правни норми с висш ранг продължава да бъде господстващо.

Следва да се отбележат и други аспекти, от които правната и политическата теория се опитват да погледнат конституцията. Внимание заслужава децизионистичното разбиране за конституцията, разработено от германския юрист Карл Шмит (1888–1985); децизионизъм — от „решение“. В рамките на това учение конституцията се възприема като „общо решение за вида и формата на политическото единство“; ударението е върху решението, което е взето в конкретния политически момент по установения ред.

Интеграционното учение, свързвано пак с германската правна наука и нейния представител Рудолф Сменд (1882–1975), е съсредоточено върху интегриращата функция на конституцията; смята се, че значението й за обществото и държавата е толкова голямо, че е способно да изчерпи понятието за конституция. Учението има последователи и в политологията.

Конституцията е сложно и многопластово явление. За неговото изучаване може да се използват различни подходи, тя може да се разглежда от различни аспекти. За конституцията като явление важат същите характеристики, които вече бяха посочени за конституционното право: фундаментно за цялата действаща правна система; тясно свързано и ориентирано към политиката; рамково (вж. Раздел I). Както за конституционното право като клон на действащото право, така и за самата конституция като център на конституционното право и на цялата правна система, се употребяват две основни понятия: широко и тясно.

Според широкото понятие, под „конституция“ се разбира цялостното състояние на държавата. Такова понятие принадлежи не само на конституционното право; с това понятие конституцията не е явление само на правото, а надхвърля неговите предели; конституцията се възприема като фокус на духовни и рационални концепции, на социални борби и политически разбирания. Конституцията се разглежда и като вътрешноорганизирано понятие от идеи, интереси и институции, които в процес на стълкновения, на изглаждане на тези стълкновения и на взаимно проникване се съединяват в едно цяло, което вече представлява конституционната действителност на една епоха. В този порядък на разсъждения, в рамките на широкото понятие, конституцията се възприема като състоянието на една общност — държавата. В този смисъл дори и анархията представлява едно конституционно състояние. Конституцията се разглежда като феномен, като статика в конкретен исторически момент на една държава. Статиката е в държавната организация и в отношенията между висшите държавни органи. Статичният момент в това понятие го приближава до понятието за „институция“.

Конституционното право работи с тясното понятие за конституция. Абстрахирайки се от различни възможни срещани негови нюанси, то може да бъде обобщено в следното: съвкупност от писани и неписани правни норми, които установяват основния ред на държавата, формата на държавата, изграждането и функциите на висшите държавни органи, основните черти на икономическия и обществен живот, правното положение на гражданите. Всичко това конституцията съдържа като принципна уредба. Обхватът на една конституция е ограничен; тя не може да урежда всичко, което има отношение към посочените по-горе предмети. В този смисъл конституцията, както и конституционното право, е „рамково“. Тази характеристика има за последица това, че реалният живот в държавата трябва да се явява като желана последица от действието на конституционните норми; само тогава държавата ще има нормална конституция, т.е. „здравето на държавата“ е в добро състояние. Или според тясното понятие конституцията е: 1) систематизирана съвкупност от правни норми, имащи най-висок ранг; 2) по правило те са закрепени в писмен документ; 3) регулират основния ред в държавата относно нейната форма, структура и организация; 4) установяват отношението на държавата към нейните граждани; 5) тези правни норми са създадени от учредителна власт. Конституцията е инструмент на реда, чрез който политическата структура на държавата трябва да бъде очертана и установена по общообвързващ начин — и всичко това да се постига с юридически средства.

В българската конституционноправна класика няма спор относно понятието за конституция: „Конституция наричаме системния сбор от действащи публичноправни норми, които определят основни положения в правното устройство и в управлението на една държава и са дадени от една учредителна власт“^[2].

3. Същност на конституцията

3.1. Конституцията като договор. Разбирането за такава същност идва от теорията за договорния произход на държавата (вж. Раздел II) и за договорното обосноваване на нейната същност. В тази рамка идеята за конституция се ражда като една необходимост за ограничаване на централната власт (монарха) чрез харти, були и други писмени документи, които по своята същност представляват договори. А конституцията следва да уреди, да установи по общозадължителен начин отношенията между управляващи и управлявани. Договорната форма се приема като сигурна гаранция за спазването на правата и изпълнение на поетите задължения.

Основното е в учението за обществения договор. Държавотворният договор вече не представлява подарен чрез благоволението на монарха договор с права и задължения за него и за управлявания народ; общественият договор е договор между свободни хора, които сключват помежду си споразумение за упражняване на властта в държавата. Класически пример за това съдържа преамбюлът на една от първите (1780) конституции през XVIII в. — Конституцията на щата Масачузетс:

„Държавата се образува чрез доброволното съюзяване на индивидите. Тя е резултат на един обществен договор, чрез който целокупният народ се договаря с всеки гражданин и всеки гражданин се договаря с целокупния народ, с цел всички да бъдат управлявани по определени закони, за общо добро. Дълг на народа е, когато се учредява конституция, да установи справедлив начин на законодателстване, а също така и безпристрастно тълкуване и вярно изпълнение на законите, така че всеки гражданин да може по всяко време да намери в законите подкрепа и защита. Вследствие на всичко това ний, народът на Масачузетс, благодарим на върховния законодател на света, който, като ни озари със своето напътствие, ни дава възможност доброволно и мирно, без измама, без насилие и без изненада да се свържем едни с други чрез един първичен договор, изричен и тържествен, и да установим за себе си и за потомците си една нова конституция за гражданското ни управление, учредяваме и обявяваме единодушно следващите декларации за правата и плана на управлението, които са конституцията на Република Масачузетс“^[3].

В идеологията на Великата френска революция се отделя голямо внимание на конституцията като обществен договор и се прави нюансирано разграничение в етапите на сключване и на произвеждане последици от този обществен договор: първият етап е Декларацията на правата, т.е. присъщият за това време обичай за тържествено встъпление към конституцията; вторият етап е самият обществен договор, който по време се сключва след Декларацията, но преди приемането на самата конституция; и третият момент е приемането на конституцията, която дава начините на управление на вече създадената чрез държавотворен договор държава. Това фино разграничение по-късно се заличава и остава разбирането за същността на конституцията, което я отъждествява с обществен договор — пример е приетият по времето на Наполеон III във Франция „Pacte fondamentale“ през 1852 г. Монархична Европа от началото на XIX в. възстановява разбирането за конституция като обществен договор между управляващите и народа.

3.2. Конституцията като закон.

Разбирането за същността на конституцията само като договор, макар и обществен, не може да задоволи развитието на конституционализма. Прилагането на това разбиране в континентална Европа среща затруднения при монархичната институция — монархът продължава да е активен/решаващ участник в политическия процес, а възприемането на конституцията като договор оставя суверенитета, в голямата му част, у монарха, тъй като договорът е между монарха и народа. Решителната и радикална крачка се прави от революцията, като народът бива обявен за единствен титуляр на суверенитета, т.е. върховната власт; суверенитетът вече не се дели с монарха, суверенитетът е у народа и конституцията е творение на суверенната воля на народа. Тъй като народът сам не е в състояние да напише конституцията, тя се създава чрез негови особени представители. Следователно конституцията не е само договор.

Съвременното разбиране за същността на конституцията се ражда в условията на конституционната държава — този тип държава, в който упражняването на властта е разделно и ограничено, и човешките права са признати и закриляни. Този ефект не може да се постигне с конституция, която е само обществен договор. Налага се разбирането, че инструментът за контролирано упражняване на властта в държавата следва да има правнонормативен характер; този инструмент трябва да бъде закон, при това основен, върховен, писан, трудно подлежащ на изменяне. Конституцията е „квалифициран закон“.

За да е ясна потребността от преодоляването на разбирането за същността на конституцията като договор, достатъчно е да се приведе съображението, че само закон може да е правнозадължителен за всички. Така се стига до основното, определящо разбиране за същността на конституцията — тя представлява фундаментният закон на държавата в качеството й на общност, на организация. А държавата е най-сложната организация, най-сложният съюз. Той има нужда от юридическа структура, от организация, предвидими отношения и от ред. Според този ред се образуват политическите общности, осъществяват се държавните задачи. Конституцията дава процедурите за решаване на конфликтите в общността „държава“, дава организацията за протичането на процеса по създаване на единство. Конституцията създава основите и нормира главните черти на действащия правен ред. С това конституцията представлява структурен план, насочен към постигане на определени цели, и едновременно с това — носеща конструкция в юридическата снага на общността „държава“. Като закон конституцията съдържа правни норми с най-висок ранг в йерархията на правнонормативните актове. Това е така, защото те съдържат основните принципи на власт и посочват обективните ценности в държавата. С това си съдържание и нормативен ранг конституцията е „закон на законите“.

3.3. Върховенството на конституцията.

Какво са искали да вложат първотворците в това понятие? В конституцията, като в съкровищница, те са включили всички политико-правни постижения и придобивки на буржоазната революция и на Новото време. На конституцията се гледа като на обща гаранция за всички записани в нея правила и положения; щом е в конституцията, всичкото нейно съдържание е гарантирано; гарантирано е най-вече чрез „твърдостта“ на конституцията — съзнанието, че тя не бива лесно да бъде изменяна, но и съзнанието и обществената потребност да бъде спазвана.

В какво се състои „върховенството на конституцията“? Държавата като правна организация се организира чрез конституция. Главните държавни органи, т.нар. конституционни органи, черпят своето правно основание и компетенции от конституцията. Като ги учредява, конституцията определя функциите им и пределите на властта им. Да прекрачат тези предели, би означавало да се отрекат от правното си основание. Следователно всички учредени органи, включително и законодателните, са обвързани от спазване на конституцията, тъй като не могат да я изменят, без да спазят особената процедура. Така „върховенството на конституцията“ формално юридически укрепва себе си.

Върховенството на конституцията е основен белег на нейната същност като върховен закон и се проявява преди всичко в принципа на правовата държава. Според него законите и цялата система от действащо право трябва да са съобразени с конституцията. Това е големият въпрос за контрола в конституционната държава, упражняван върху съответствието на законите и подзаконовите актове с конституцията. Немалко съвременни конституции предвиждат, че завареното законодателство, т.е. действащо от времето преди приемането на конституцията, остава в сила само доколкото съответства на новоприетата конституция; ако не отговарят на това условие, заварените закони спират да се прилагат — Белгия, Гърция, Португалия; това предвижда и § 3, ал. 1 от действащата българска Конституция.

И все пак има ли случаи, при които самата конституция разрешава правомерно отстъпване от принципа за нейното върховенство? С други думи, конституционната теория и практика предвиждат ли възможност самата конституция, при ограничени случаи и определени обстоятелства, да се отдръпне от върховното си положение в интерес на необходимостта от бързо постигане на конкретни цели? Отговорът е отрицателен. Дори за случаи на извънредно положение конституцията трябва или да съдържа принципна уредба, или да препраща към изрична законова уредба. Дори и в такива хипотези конституцията не отстъпва от своето върховенство, а за преодоляване на извънредните обстоятелства предвижда допустимо и регламентирано отклонение от установения ред, известни размествания в упражняването на правомощия и възможно временно ограничаване на права и свободи. Като правило позитивната уредба на извънредното положение пази върховенството на конституцията. Пример за такава уредба са случаите на извънредно положение, предвидени в КРБ (чл. 57, ал. 3, чл. 64, ал. 2, чл. 100, ал. 5) и развити в законодателството (Закон за отбраната и въоръжените сили, Закон за управление при кризи).