Към текста

Метаданни

Данни

Включено в книгата
Година
(Пълни авторски права)
Форма
Учебник
Жанр
Характеристика
  • Няма
Оценка
4,5 (× 2 гласа)

Информация

Сканиране
Диан Жон (2010)
Корекция и форматиране
проф. Цвети (2011)

Издание:

Проф. Емилия Друмева. Конституционно право

Българска. Трето преработено и допълнено издание

Редактор: Михаил Гочев

Коректор: Илка Стамболиева

Технически редактор: Божидар Стоянов

Предпечатна подготовка: Петър Дамянов

Печат и подвързия: „Абагар“ АД, Велико Търново

Художник на корицата: Дамян Дамянов

Сиела софт енд паблишинг АД 1463 София, 2008

ISBN: 978–954–28–0248–8

История

  1. — Добавяне

Раздел дванадесети
Президентът на републиката

Правно положение

1. Президентът е държавен глава. Видове

1.1. Член 92, ал. 1 от КРБ гласи: „Президентът е държавен глава.“ Какво означава това? Второто изречение дава отговор: „Той олицетворява единството на нацията и представлява Република България в международните отношения.“ С тази конструкция КРБ следва исторически установената световна практика, че към конституционния ред на една република принадлежи изборен държавен глава. Неговият авторитет и компетенции олицетворяват съществуването и единството на държавата: а) в отношенията й с гражданите и юридическите лица, б) във функционирането и взаимодействието на конституционните органи и в) в международните отношения. Така държавният глава олицетворява единството на държавата „навътре“ към нейните граждани и органи, и „навън“ — към другите държави и субекти на международното право.

Президентът е на върха на държавната пирамида (чл. 10 от Закона за държавния протокол). Тази негова позиция оправдава той да има функцията по балансиране на политическите процеси. За да я изпълнява, държавният глава не следва да има много силна власт, за да не се стигна до деспотизъм; но от друга страна, позицията на държавния глава не бива и да е слаба, за да може той да осъществява очаквания от него баланс. В правната теория това положение е известно като „активен арбитраж“ у държавния глава, оприличаван на „четвърта власт“. Присъщо е на френската доктрина, свързва се с именития публицист Бенжамен Констан (1767–1830) и с разбирането за една „балансираща неутрална власт“ — „pouvoir moderateur neutre“ (фр). В по-ново време това виждане има развитие и институционализация в Конституцията на Франция (1958), която с изменения действа и сега.

Конституцията на Република България, без изрично да визира „арбитража“, който президентът на Републиката има като умиротворител и като балансьор сред трите власти, съдържа това разбиране, но изразено с думите: „олицетворява единството на нацията“ посредством предоставените му функции в трите разделени власти. Този, който олицетворява единството на нацията, е висш едноличен държавен орган. Неговата интегрираща роля обаче не произвежда политическо единомислие, а му осигурява участие във вземането и изпълнението на политическите решения в държавата заедно с други конституционни органи; принципно положение в демократичната държава е, че държавният глава не притежава неограничена власт за политически решения и действия.

Понятието за „държавния глава“ се развива в рамките на органовата теория за държавата (вж. Раздел X). Като организъм държавата има „глава“ с определени функции. „Главата на държавата“ се въплъщава във висш държавен орган, който черпи своя правен статус и своите правомощия пряко от Конституцията. Правомощията му навлизат в сферите и на трите разделени власти — на законодателната, на изпълнителната и на съдебната власт; олицетворявайки единството и достойнството на държавата.

Държавният глава има и т.нар. политическа резервна функция. Тя се проявява в случай на криза в държавата, когато държавният глава има специфични правомощия (напр. резервна намеса за съставяне на правителство, когато парламентът не може успешно да го стори (вж. Раздел XIII).

Представителната функция на държавния глава е безспорна. Той представлява държавата в международните отношения, както изрично предвижда чл. 92, ал. 1 от КРБ, и с това я представлява „навън“ — назначава/освобождава посланици в чужбина, приема акредитивните писма на чужди посланици в България, сключва международни договори в предвидените от закона случаи (чл. 98, т. 3 и 6 от КРБ). Но държавният глава представлява държавата и „навътре“ — дава и освобождава от българско гражданство, той е главнокомандващ въоръжените сили в страната.

 

1.2. Според това дали длъжността на държавния глава се заема от едно лице или от повече лица, държавният глава е едноличен и колективен. Приема се, че едноличният държавен глава най-добре ще извършва функциите по обединяване на нацията и по осигуряване единството на народа. Едноличният държавен глава е и преобладаващият вид в различни форми на държавата.

Колективният държавен глава е рядкост в държавната практика. Традиционно Швейцария се сочи за пример, въпреки че в това има условност: колективният орган, който колегиално взема своите решения, е Федералният съвет. Това всъщност е и правителството на Швейцария. Конституцията на страната предвижда изрично, че министрите са 7; нарича ги федерални съветници. Всяка година един от тези 7 министри изпълнява функции на председател на Федералния съвет и заедно с това — функции на държавен глава. По отношение на другите членове този председател на Федералния съвет е primus inter pares. В този смисъл той не се счита за председател на републиката, но я представлява „навън“ и „навътре“. Такъв „колективен президент“ Швейцария има от 1848 г. насам.

В първите десетилетия на XX в. „колективен президент“ има в държавното право на Съветския съюз — така е характеризиран Президиумът на Върховния съвет (федералният представителен орган). По съветски модел в България, както и в повечето източноевропейски страни в 50-те години на XX в., имаше Президиум на Народното събрание с немалко функции, които традиционно са функции на държавния глава. Съгласно Конституцията от 1947 г. (вж. Раздел IV) Народното събрание формира свой Президиум, който действа в две качества: а) като постоянен орган на държавна власт, т.е. конституционен орган, който черпи пряко правомощията си от Конституцията, и б) като орган на самото Народно събрание. Но правната наука тогава се въздържа да оприличава Президиума с институцията на държавен глава[1]. С Конституцията от 1971 г. ролята на Президиума на Народното събрание е поета от нов държавен орган — Държавен съвет, който действа до измененията на тази конституция през април 1990 г. (вж. Раздел IV).

 

1.3. Според начина на заемане на длъжността държавният глава е: наследствен или изборен. Наследственият държавен глава е монарх, а изборният — президент. Тук се абстрахираме от редките случаи на „изборни крале“, известни в Европа през минали епохи.

Монарх. Институтът има хилядолетно развитие. Установено правило е, че монархът заема поста си чрез наследяване. Начинът, по който се заема постът/тронът, има самостоятелно значение в конституционното право — това е институтът на престолонаследието.

Президент. Исторически това е сравнително нов вид държавен глава. Неговият произход е в Конституцията на Съединените американски щати от 1787 г. Основната му характеристика е, че той е изборен държавен глава. Избира се: а) пряко от народа (Франция, Австрия, Португалия, България и др.), б) непряко — от особени колегии (САЩ), или в) от парламента (Чехия и др.). Президентът се избира за определен срок — практиката варира от 3 до 7 години.

Пряко или непряко избиране на президента? Това е класически въпрос в конституционната теория и практика, проявил се още при изработването на американската конституция (вж. Раздел V). Същият въпрос бе предмет на дискусии и при създаването на Конституцията на Република България през 1990–1991 г. Актуалността на този въпрос припламва периодично, тъй като неговата уредба е свързана с въпроса „силен“ или „слаб“ президент.

 

1.3.1. Счита се, че прекият избор от народа дава силна демократична легитимация на държавния глава. Пряк избор на президент е предвиждала Ваймарската конституция (1919 г.) в Германия, с дълъг 7-годишен мандат и широки правомощия (вж. Раздел V). Този пример е образец за силен президент в парламентарна форма на управление. По-новата история и съвременността също са източник на примери. „Силен“ е президентът в съвременна Франция. Той е избиран пряко от народа. Има широки правомощия, въпреки че ги упражнява в парламентарна република, в координация или в „съжителство“ с политически отговорен министър-председател. Съвременният конституционализъм обаче съдържа и примери на пряко избирани държавни президенти, които в условията на парламентарно управление не са така силни. Такъв пример са Австрия, Португалия, България и др.

 

1.3.2. Двустепенният (непрекият) избор е начинът, който „бащите на американската Конституция“, след повече от 30 поред гласувания, са предпочели през 1787 г. като път за заемане на най-високия пост в създаващата се американска държава (вж. Раздел V). Този е пътят, с последвали изменения, по който и понастоящем се заема президентският пост в САЩ. Изборната процедура включва два етапа: издигане на кандидати и самия избор на президент и вицепрезидент. Съществена особеност при този непряк двустепенен избор в САЩ е, че избран е не кандидатът, който получи просто мнозинство от гласовете на избирателите на Съединените щати, а кандидатът, който събере абсолютното мнозинство гласове на електорите („гласните“). Кои са тези електори? Отговорът изисква връщане в историята, към консерватизма (в този случай) на бащите на американската Конституция и към федерализма като устройствен принцип на американската държава.

Създателите на американската конституция не са имали голямо доверие в прекия избор. Известно е, че избирателното право тогава е било неразвито и обременено със значителни имуществени цензове. Смята се, че създателите на Конституцията са отхвърлили избирането на президента да става от националния представителен орган — Конгресът, за да не нарушат принципа за „проверките и балансите“ като засилят много законодателната власт. Аргументацията в полза на двустепенното избиране на президента в САЩ, съдържаща се в написаното от А. Хамилтън (1755–1804) на страниците на сп. „Федералист“ важи и днес:

— за избирането на президента и вицепрезидента решаващи са не пряко подадените избирателски гласове, а гласовете на членовете на т.нар. електорна колегия, чийто състав отразява федералното устройство на държавата;

— всеки щат е представен в тази колегия с толкова електори, с колкото конгресмени щатът е представен общо в двете камари на Конгреса;

— електорите решават относно двойка кандидати: за президент и за вицепрезидент.

Своеобразното в тази процедура е, че между електорната колегия и издигането на кандидатите, което се извършва изцяло от политическите партии, няма конституционноправна връзка. Особеното е, че в изборния ден избирателят фактически дава своя глас за електорите на една или друга политическа партия със съзнанието, че той дава своя глас за една от партийно номинираните двойки за президент и за вицепрезидент.

В изборния ден, фиксиран в Конституцията (вторник след първия понеделник на ноември), народът на САЩ всъщност дава своя глас за формирането на електорната колегия. Сърцевината на тази постановка се състои в презумпцията, че когато избирателите гласуват за своите електори, те фактически гласуват за кандидата на същата политическа партия; електорът по принцип няма право да гласува за друга партия.

Гласоподаването става във всеки отделен щат, където изборът се печели с относително мнозинство (plurality). След като са избрани, електорите се събират в понеделник след втората сряда на декември. Така през декември електорите гласуват и резултатът, валиден за избор на президент и вицепрезидент в САЩ, се определя според гласуването на тези електори: съгласно Конституцията (чл. 2, § 1, клауза 3, изречение 5), който кандидат събере абсолютно мнозинство (majority) от гласовете на електорите във всички щати, той е избраният президент на САЩ. Подадените от електорите гласове се броят на 6 януари в Конгреса, в столицата Вашингтон. Ако не е налице абсолютно мнозинство от електорските гласове, тогава Камарата на представителите избира президента на страната, а Сенатът избира вицепрезидента[2].

 

1.3.3. В немалко страни (Италия, Чехия и др.) президентът се избира от парламента. При парламенти с двукамарна структура в избора на президент участват и двете камари.

В България институцията „президент на Републиката“ като държавен глава за първи път се въвежда със Закона за изменение и допълнение на Конституцията на НРБ (ДВ, бр. 29 от 1990 г.). Той предвижда, че председателят (президентът)[3] на Републиката се избира от Народното събрание с квалифицирано мнозинство най-малко две трети от присъстващите народни представители.

Избира се за срока, през който действа Народното събрание, което ще приеме Конституцията на Република България (вж. Раздел IV). А тази Конституция, приета 1991 г., действаща с изменения и сега, предвиди пряк избор от народа за президента и вицепрезидента на Републиката.

2. Заемане на длъжността. Избори

Съгласно чл. 93, ал. 1 от КРБ президентът се избира пряко от избирателите, т.е. от народа. Конституционният модел на съвременна България представлява рядък случай в световната практика, когато в условията на парламентарна форма на управление до президента има и вицепрезидент, който подпомага президента в неговата дейност (чл. 92, ал. 2) и е избиран пряко от народа едновременно и в една листа с президента (чл. 94), при условията и по реда за избиране на президента.

 

2.1. Изискванията за избираемост към кандидатите за президент и вицепрезидент са изчерпващо изброени в чл. 93 на КРБ. Първото е наличието на българско гражданство по рождение — както по произход, така и по месторождение; не се допуска български гражданин, придобил гражданство по натурализация (вж. Раздел II), да се кандидатира за президент или вицепрезидент. Не се допуска и български гражданин с двойно гражданство да се кандидатира — това произтича от изричното конституционно позоваване на условията за избиране на народен представител (вж. Раздел IX); а те изключват двойното гражданство (чл. 65, ал. 1 от КРБ). Относно понятието „гражданин по рождение“ като изискване за избираемост на президентски избори, през 1996 г. Конституционният съд произнесе тълкувателно решение, според което придобиването на гражданство по рождение не може да се предшества от друго гражданство; „гражданството по рождение“ е първично и се придобива от момента на раждането.

Второто изискване е навършена възраст 40 години. Третото — да е живял последните 5 години в България. По това изискване Конституционният съд даде задължително тълкуване: кандидатът за президент или вицепрезидент трябва фактически и трайно да е пребивавал на територията на страната през повече от половината за всяка от петте години, предхождащи датата на избора[4].

Конституцията съдържа и две негативни изисквания към кандидатите, като се позовава на изискванията към кандидатите за народни представители: лица, които са поставени под запрещение, както и лица, които изтърпяват наказание лишаване от свобода, не могат да се кандидатират за президент или вицепрезидент на Републиката.

 

2.2. Процедурата за избиране на президент и вицепрезидент е уредена в специален акт — Закон за избиране на президент и вицепрезидент на Републиката (ЗИПВР), приет през 1991 г., действащ с последвали изменения и сега. Същият закон предвижда, че за неуредени от него въпроси, т.е. субсидиарно, се прилага Законът за избиране на народни представители.

Изборът е мажоритарен; той има резултат в един тур, ако кандидатна двойка събере мнозинство гласове, представляващо повече от половината от всички подадени в страната действителни гласове, при положение, че в избора са участвали повече от половината от право-имащите избиратели (чл. 93, ал. 3 от КРБ). Ако гласуването не е резултатно, се провежда втори тур, при който изборът вече е само между първите две кандидатни двойки и се печели с мнозинство „повече гласове“.

Изборният ден се определя от Народното събрание (чл. 84, т. 4 от КРБ). То избира Централна избирателна комисия за произвеждане на изборите. За определяне на изборните резултати цялата страна представлява един изборен район, но за организацията по произвеждането на изборите се обособяват 31 изборни района, които съвпадат с районите за последните избори на народни представители (вж. Раздел IX). Съставят се съответно районни и секционни избирателни комисии.

 

2.2.1. Кандидатурите за президент и вицепрезидент се издигат в една обща листа (чл. 94 от КРБ), т.е. „в екип“. Право да издигат кандидатури имат:

— централните ръководства на политическите партии и на коалициите;

— най-малко 15000 избиратели с регистриран инициативен комитет.

 

2.2.2. Кандидатурите и инициативните комитети се регистрират в Централната избирателна комисия най-късно 35 дни преди изборния ден заедно с изискуемата в закона документация.

 

2.2.3. Кандидатите представят следните документи:

— предложение на централното ръководство на политическата партия или коалицията, или предложение на инициативния комитет, с имената на кандидатите и други техни данни; при независим кандидат се представя списъка с имената, ЕГН, адресите и подписите на издигащите го избиратели;

— декларация, че кандидатите са живели последните 5 години в България;

— заявление от кандидатите, че са съгласни да бъдат издигнати;

— банков документ за внесен безлихвен депозит от 5000 лв. по сметка в БНБ; той се възстановява по решение на ЦИК, ако за кандидатната двойка са гласували най-малко 1% от подадените действителни гласове;

— удостоверение от Сметната палата за своевременно внесени финансови отчети на политическата партия (при коалиция — на включените в нея политически партии), издигнали кандидати; отчетите са за последните три години.

 

2.2.4. ЗИПВР не предвижда (все още) интегрална бюлетина. Всяка кандидатна двойка се регистрира пред ЦИК с отделна бюлетина. От 1996 г. насам бюлетините са бели. Номерът на бюлетината се определя по жребий, теглен в ЦИК. Бюлетината съдържа имената на двойката кандидати за президент и вицепрезидент и името на партията, коалицията или инициативния комитет.

 

2.2.5. Избирателните списъци се съставят при условията и по реда на Закона за избиране на народни представители (вж. Раздел IX). Издават се удостоверения за гласуване на друго място. Провежда се и гласуване в чужбина.

 

2.2.6. Уредбата на предизборната кампания като съществен елемент на съвременното изборно право бива изменяна при предстоящи избори с цел повече прозрачност и равни условия.

 

2.2.7. Резултатите от президентските избори се определят и обявяват от Централната избирателна комисия. Изборът печели кандидатът за президент, събрал повече от половината от подадените в страната действителни гласове (чл. 93, ал. 3 от КРБ), при условие, че в гласуването са участвали повече от половината от правоимащите избиратели; тогава изборът има резултат на един тур.

През 1996 г. с поглед към предстоящите (тогава) президентски избори се постави следният въпрос: дали неучастието на повече от половината правоимащи избиратели води до недействителност на изборите („нестанали избори“) и необходимост от повтарянето на цялата процедура за подготовката на изборите, или представлява основание да се премине към провеждане на втори тур само между двамата най-успешни кандидати, каквато възможност предвижда самата Конституция. Отговорът даде Конституционният съд в тълкувателно решение: конституционната уредба в чл. 93, ал. 3 определя двете условия, при наличието на които президент на Републиката може да бъде избран само на един тур — кандидатът да е получил повече от половината от всички действителни гласове и в гласуването да са участвали повече от половината избиратели. Двете условия трябва да са налице кумулативно; те са равнозначни. Липсата на едно от тях или на двете не прави избора недействителен, а води до втори тур (балотаж) с участие само на двамата най-успешни кандидати[5]. Балотажът се печели с „повече гласове“ (чл. 93, ал. 4 от КРБ). Тълкувателната интервенция на Конституционния съд разясни, че в конституционната рамка на демократични и дефинитивни избори в България предвидената възможност за втори тур на президентските избори по същество представлява коректив на нерезултатен избор при първия тур и спестява повтарянето на цялата изборна процедура в кратки срокове.

Ако някой от участниците в тези две листи, готови за балотажа, междувременно се откаже, Централната избирателна комисия поканва следващата по успех листа да участва в балотажа. При смърт или тежка болест на някой от кандидатите по двете номинирани листи ЗИПВР (чл. 16) предвижда отлагане на деня на балотажа с 14 дни, при което партията, чийто кандидат се е оттеглил по тези причини, може да регистрира нов кандидат в тридневен срок от решението на Централната избирателна комисия за отлагане. Принципно положение в действащата уредба е, че при смърт или тежко заболяване на регистриран кандидат може да бъде издигнат друг на негово място, но не по-късно от 7 дни преди изборния ден.

 

2.2.8. Законът регулира и финансирането на кандидатите: фиксира обща сума за една кандидатна листа, която не трябва да се надвишава — 2 000 000 лв. Позволени са дарения в определени граници, но не от чужди държави или чуждестранни лица, нито от смесени дружества с над 25% чуждестранно участие, нито от юридически лица с над 50% държавно или общинско участие (чл. 12 от ЗИПВР). В срок от 1 месец след изборите всички участвали кандидати декларират пред Сметната палата източниците за финансирането си, както и направените разходи по време на предизборната кампания (чл. 19 от ЗИПВР).

 

2.2.9. Законността на изборите за президент и вицепрезидент може да се оспорва пред Конституционния съд. Оспорването и произнасянето на съда трябва да приключат до един месец след изборния ден (чл. 96, ал. 6 от КРБ).

3. Мандат

„Президентският мандат“ е конституционно понятие (чл. 95, ал. 1 от КРБ); президентът се избира за срок от 5 години — чл. 93, ал. 1. Втори мандат се допуска само веднъж. Без значение е дали вторият мандат следва непосредствено, или е отдалечен по време от първия.

Ограничаването само до два мандата е действало като неписано правило за президентския институт още от времето на първия президент на Съединените американски щати — Джордж Уошингтън. Но след като в по-късна епоха Франклин Рузвелт е президент повече от два мандата (от 1933 до 1945), през 1951 г. се приема XXII поправка на Конституцията на САЩ, според която президентът и вицепрезидентът могат да заемат длъжността само за два мандата или за един мандат плюс две години заместване (за вицепрезидента).

Срокът на пълномощията на президента в САЩ е 4 години. В други страни е 5 години — Португалия, Германия, Гърция и др., 7 години — Италия, Турция. Наложило се е правилото: при кратък мандат на президента се допуска преизбирането за втори мандат, и обратното — при по-дълъг мандат не се допуска повторно избиране.

 

3.1. Начало и край на мандата. Началото е денят, следващ непосредствено последния ден от мандата на действащия президент. Встъпването на новия президент в длъжност изчаква завършването на мандата на предишния — това положение се извежда от чл. 93, ал. 5 от КРБ; то следва установената традиция в родината на президентската институция — САЩ: там изборът започва през ноември, продължава през декември, а новият президент и вицепрезидент встъпват в своя мандат едва на 20 януари, когато приключва редовният мандат на предишния президент и вицепрезидент.

Мандатът на президента (и вицепрезидента) в Република България е 5 години. Народното събрание насрочва избори за президент (чл. 84, т. 4 от КРБ) преди да е изтекъл петгодишният мандат: датата трябва да е не по-рано от три месеца и не по-късно от два месеца преди края на редовния мандат на действащия президент (чл. 93, ал. 5 от КРБ). С това изискване се задоволява един същностен принцип на института на държавния глава — принципът на непрекъсваемостта.

Избраните президент и вицепрезидент полагат клетва пред Народното събрание 3 дни преди изтичане пълномощията на действащите президент и вицепрезидент — това е същата клетва, която полагат и народните представители: клетва за вярност пред Конституцията и за спазване законите на страната — така предвиждат чл. 96 от КРБ и чл. 18 от ЗИПВР.

 

3.2. Предсрочно прекратяване. Случаите на предсрочно прекратяване са предвидени в чл. 97 от КРБ. Те се отнасят както за президента, така и за вицепрезидента.

 

3.2.1. Първото основание е оставка на президента или на вицепрезидента (чл. 97, ал. 1, т. 1 от КРБ). Оставката се подава пред Конституционния съд. Нейното подаване няма автоматично действие за прекратяване на пълномощията; за това е необходимо решение от Конституционния съд. Този тип решения на съда влизат в сила от момента на тяхното постановяване (чл. 14 от ЗКС).

 

3.2.2. Друго основание за предсрочно прекратяване на президентския мандат е трайна невъзможност поради тежко заболяване (чл. 97, ал. 1, т. 2 от КРБ). И това основание, както и оставката, не причинява прекратяването на мандата автоматически. По обстоятелствата следва да се произнесе Конституционният съд. Неговото решение също влиза в сила от момента на постановяването му.

 

3.2.3. Трето основание съгласно чл. 97, ал. 1, т. 3 от КРБ, е подвеждането под особената политическа отговорност, предвидена в чл. 103 от КРБ. Реализираната отговорност може да има за последица прекратяване на пълномощията и възбуждане на наказателно преследване. Процедурата започва в Народното събрание и протича пред Конституционния съд. Ако Конституционният съд се произнесе, че е налице нарушение на Конституцията или държавна измяна, пълномощията на президента или на вицепрезидента се прекратяват с влизането на решението в сила (вж. Раздел XV).

 

3.2.4. Последното основание, предвидено в чл. 97 (ал. 1, т. 4) от КРБ, е случай на смърт.

Така изброените в чл. 97 на КРБ основания за предсрочно прекратяване на президентския и на вицепрезидентския мандат не съдържат случаите на неизбираемост (неспазване изискванията на чл. 93, ал. 2 от КРБ), нито случаите на несъвместимост (нарушаване забраните в чл. 95, ал. 2 от КРБ). Оттук следва, че при констатирана неизбираемост или несъвместимост правната последица няма да бъде автоматично прекратяване на пълномощията, а повод за започване на процес по чл. 103 от КРБ за нарушение на Конституцията, който протича бързо и приключва в едномесечен срок. Обяснението за тази сдържаност на конституционната уредба може да се търси в подчертания стремеж към стабилност на института на държавния глава.

Пълномощията на президента не се прекратяват автоматично и когато той се кандидатира за участие в следващи президентски избори, съгласно тълкуването на Конституционния съд[6].

 

3.3. Този стремеж за стабилност има своя най-ярък израз в посочения вече принцип на непрекъсваемост на длъжността: в случаите на предсрочно прекратяване пълномощията на президента вицепрезидентът встъпва в длъжността на президент до края на редовния мандат — това изрично се предвижда от чл. 97, ал. 3 от КРБ. В тази фигура се проявява главното предназначение на вицепрезидентския институт — да подпомага и в случай на криза да осигури непрекъсваемост в упражняването на тази най-висока държавна длъжност.

Смисълът на принципа за непрекъсваемостта може да се търси още в института на монарха: държавата не трябва да остава без държавен глава и за да се избегне междуцарствие и свързаната с него нестабилност в държавата, господства максимата „Кралят е мъртъв! Да живее кралят!“ (новият).

А в случай на невъзможност вицепрезидентът да встъпи в овакантения мандат, на негово място встъпва председателят на Народното събрание — така предвижда чл. 97, ал. 4 от КРБ. Тогава обаче председателят на Народното събрание не продължава да изпълнява президентската длъжност до края на редовния мандат, а прави това само до избирането на нов президент и вицепрезидент в предсрочни избори, които трябва да се произведат в срок от два месеца; датата се определя от Народното събрание (чл. 84, т. 4 от КРБ).

 

3.4. Президентът има и права, свързани с длъжността (майестетни — от Майестет, т.е. Негово Величество). Някои от тях представляват отзвук от кралския прерогатив, който по своята същност включва традиционни, присъщи на Короната права — привилегии: титла, кралски знаци и символи, свита, церемониал, екстериториалност; данъчни привилегии; сечене на монети; удостояване с ордени и медали. Други права са характерни за висшите длъжности в съвременната държава — възнаграждение, пенсия, резиденция, охрана и т.н. В Република България тези права са уредени в специален закон — Законът за някои права на лицата, които са били президенти на Република България (ДВ, бр. 59 от 2003 г., с изм.).

Президентът и вицепрезидентът търпят и негативни изисквания забрана за съвместяване на длъжността президент или вицепрезидент с мандат на народен представител, забрана за изпълняване на други държавни служби, за стопанска дейност (чл. 95, ал. 2 от КРБ). Конституцията позволява членство в политическа партия, но не и участие в ръководството на политическа партия. Възниква въпросът доколко партийно номиниран и избран с листа на политическа партия президент може да бъде „неутралната власт“ в държавата. В търсене на отговор, в рамките на парламентарното управление се е родило едно релативирано смекчаващо изискване — за „партийна сдържаност“ по време на президентския мандат. В този смисъл конституционното право на Германия, Турция и други страни предвижда т.нар. замразяване на партийната обвързаност на президента, което логически следва от правната конструкция за „арбитража“, присъщ на правното положение на държавния глава.

4. Отговорност

4.1. Имунитет на президента и на вицепрезидента на Републиката.

4.1.1. Съвременният имунитет на изборния държавен глава има своя произход в абсолютната неотговорност на монарха. Тази неотговорност има теократична основа (вж. Раздел II). Като институт е възникнала още в Древния Рим и Византия, възприета е по-късно в Средновековна Франция. Като противоположно решение може да бъде посочен старогерманският принцип, според който монархът не само че не е неотговорен, той е бил отговорен пред главата на християнската католическа църква и пред представителни съвети в страната. По-късно обаче и германското държавно право се приобщава към наложилия се принцип за неотговорността на монарха.

Във Великобритания неотговорността на монарха има интересно развитие: счита се, че през Средновековието водеща е била максимата „Кралят не може да направи нищо лошо“. Но въпреки това в британската история има съдене и обезглавяване на монарх — Пуританската революция (1649 г.), изгонване на монарх — Славната революция (1688 г.). Следователно монархът е бил подвеждан под политическа отговорност. След възстановяването на монархията в края на XVII в. във Великобритания (вж. Раздел V) са били потребни нови механизми за стабилизиране и оправдаване на кралската институция.

Такива са намерени в института на министерската отговорност, считан за мъдро решение в конституционното право и практика: монархът е неотговорен, но вместо него отговорност носят „неговите министри“, които приподписват всички актове на държавния глава. Това правило на министерската отговорност се установява през първите десетилетия на XVIII в. като основен стожер на изграждащото се парламентарно управление (вж. Раздел XIII).

Конструкцията за неотговорния монарх и отговорните министри е пренесена на европейския континент. Първата конституция от Великата френска революция — тази през 1791 г. (вж. Раздел V), я съдържа. Принципът за кралската неотговорност и за встъпващата вместо нея министерска отговорност се налага трайно.

 

4.1.2. По действащото българско право президентът на Републиката и вицепрезидентът имат един и същ имунитет. Той включва два компонента: а) материалноправният — неотговорност за действията, извършени при изпълнение на служебни функции, с изключение на държавна измяна и нарушение на Конституцията (чл. 103, ал. 1 от КРБ) и б) процесуалноправният — неприкосновеност за задържане и за възбуждане на наказателно преследване (чл. 103, ал. 4 от КРБ).

Предвидената неотговорност на президента и вицепрезидента е функционална, т.е. само за действия, извършени при изпълнение на служебните им функции. Нейният обхват не покрива обаче случаите на държавна измяна и нарушение на Конституцията. Поставя се въпросът може ли да бъде търсена наказателна, гражданска или административна отговорност от бивш президент след края на мандата му за действия, извършени по служба във време на мандата му и непредставляващи държавна измяна или нарушение на Конституцията? КРБ не дава изричен отговор нито относно президента, нито относно другите носители на имунитет в държавата. Но още в първите години на нейното действие Конституционният съд даде тълкуване относно имунитета на народните представители в смисъл, че наказателната им неотговорност за действия и гласувания при изпълнение на мандата им важи и след прекратяването на мандата, т.е. важи доживот[7].

Има логика конституционният законодател да е вложил същото разбиране за функционалната неотговорност и досежно останалите носители — президент и вицепрезидент на Републиката, съдии, прокурори и следователи, но въпросът заслужава самостоятелно тълкуване (вж. Раздел XV).

Вторият компонент от имунитета — наказателната неприкосновеност за президента и вицепрезидента на Републиката, е предвиден както за наказателно преследване, така и за задържане. Този имунитет важи, докато се заема длъжността и не може да бъде „свален“, както това изрично се предвижда напр. за народните представители (вж. Раздел X). Обяснението е в правното положение на държавния глава и в разбирането, наложило се като осъзната политическа потребност, че авторитетът и стабилността на държавния глава като институция трябва да бъдат гарантирани.

 

4.2. Политическа отговорност. Има път обаче, по който се загубва не само имунитетът на президента и вицепрезидента, но се загубва и самата длъжност, т.е. прекратяват се предсрочно пълномощията — този път е институтът на политическата отговорност на президента и на вицепрезидента. Уредена е в чл. 103, ал. 1–3 от КРБ като изключение от принципа за наказателната неотговорност на президента и вицепрезидента. Изключението обхваща два състава: държавна измяна и нарушение на Конституцията. Двете основания, на които президентът и вицепрезидентът могат да бъдат „теглени“ към отговорност, се отнасят само за действия, извършени при изпълнение на функциите им. Това е особен вид правна отговорност и се реализира по особен ред.

Отговорността по чл. 103, ал. 1–3 от КРБ представлява българският вариант на импийчмънта (impeachment — англ.). Исторически импийчмънтът е възникнал през средните векове във Великобритания като особена квалифицирана отговорност на министри, съдии и висши държавници, осъществявана не от съдилищата, а от парламента: Долната камара повдига обвинението, а Горната — Камарата на лордовете, се превръща в особен съд и се произнася доколко служебните действия са консумирали предвидените политико-наказателни състави. От Великобритания институтът на импийчмънта е възприет с известни изменения, в САЩ — за висши държавници и за федералния президент и вицепрезидент. Първоначално правната теория е аргументирала политическата отговорност на държавния глава като ultima ratio — последно средство на взаимния контрол между законодателната и изпълнителната власт[8]. Последвалото развитие и разпространение на института, обаче го е извело от парламентарната сфера и е предоставило решаващото произнасяне на друга институция — особен съд, съставен от съдии и депутати (Франция, IV Република), а през последните десетилетия — на Конституционен съд.

Действащата българска Конституция следва тази съвременна тенденция — обвинението повдига и поддържа Народното събрание, а съдебното производство протича пред Конституционния съд и приключва с неговото произнасяне.

 

4.2.1. Двата състава на политическа отговорност, предвидени от КРБ, са: държавна измяна и нарушение на Конституцията. Какво е тяхното съдържание? В правната теория няма спор[9], че „държавна измяна“ като състав на политическата отговорност по чл. 103 от КРБ е нещо различно от съставите на престъплението „измяна“, предвидени в Глава първа „Престъпления против Републиката“, чл. 95–97а от Наказателния кодекс. Но последната дума ще е на Конституционния съд.

Що се отнася до другия състав — „нарушение на Конституцията“, в доктрината се поставят въпроси. Ваймарската конституция в Германия (1919 г., вж. Раздел V) изрично е предвиждала, че трябва да е налице виновно нарушение на Конституцията, за да има привличане под такава политическа отговорност. Действащата българска Конституция не прави такова уточняване, но чл. 103, ал. 2 съдържа термина „обвинение“, което вече поставя въпроса за вината. Едва ли може да има спор, че нарушението на Конституцията като състав на тази конституционна отговорност трябва да е общественоопасно и съществено, тъй като съществени са последиците от нейното реализиране. Уточняване елементите на състава „нарушение на Конституцията“ е необходимо и като се има предвид, че по Конституция (чл. 149, ал. 1, т. 2) актовете на президента на Републиката подлежат на контрол за конституционност пред Конституционния съд. Ако същият съд установи, че акт на президента не съответства на Конституцията, тогава съдебното решение ще съдържа произнасяне, че президентът е нарушил Конституцията, като е издал такъв акт. Поради това е наложително ясно и същностно разграничаване между произнасянето на съда в хипотезата на конституционната отговорност на президента по чл. 103 за наличието на „нарушение на Конституцията“, от една страна, и упражняването на т.нар. абстрактен контрол за конституционност върху актовете на президента като правомощие на Конституционния съд, от друга страна (вж. Раздел XV).

 

4.2.2. Процедурата за привличане към политическа отговорност на президента и на вицепрезидента се съдържа в КРБ (чл. 103, ал. 2 и 3) и в Закона за Конституционния съд. Началото може да постави само Народното събрание: най-малко 1/4 от всички народни представители имат това право. Предложението се гласува и, ако бъде подкрепено с повече от 2/3 от гласовете на всички народни представители, то се превръща в „обвинение“, което ще се поддържа пред Конституционния съд. Взетото с квалифицирано мнозинство решение на Народното събрание се изпраща в Конституционния съд заедно с мотивите, с доказателствата, стенографските протоколи от пленарните заседания. Председателят на Конституционния съд образува производството; назначава не един, както обикновено, а трима съдии за докладчици.

Обвиненият е уведомяван за делото и получава всички материали по него; в 15-дневен срок може да представи или да поиска събиране на нови доказателства. Допустими са всички видове доказателства; обвиненият има право да участва в процеса със защита. Уведомено е и Народното събрание. Негов представител участва в конституционния процес, като поддържа обвинението. При такова дело Конституционният съд заседава с повишен кворум — 3/4 от общия брой на съда, вместо 2/3, какъвто е обикновеният кворум за заседаване. Гласуването е тайно, за разлика от правилото за явно гласуване в Конституционния съд. Но мнозинството, с което решението се приема, остава същото, както при общия конституционен процес — повече от половината от всички конституционни съдии, т.е. 7 съдии.

След разглеждането на обвинението, доводите на обвиняемия и доказателствата по делото, Конституционният съд се произнася с решение за:

а) установяване на държавна измяна или нарушение на Конституцията и на това основание прекратява пълномощията на президента или вицепрезидента на Републиката; или

б) неустановяване на държавна измяна или нарушение на Конституцията и на това основание отхвърля обвинението.

Решението на Конституционния съд, постановено по такъв процес, влиза в сила по общото правило — 3 дни след обнародването му в „Държавен вестник“ (чл. 151, ал. 2 от КРБ), като решението се обнародва в „Държавен вестник“ в 15-дневен срок от постановяването му. Предвид особената важност решението се съобщава веднага на Народното събрание, на президента или на вицепрезидента на Републиката и на Министерския съвет. Ако пълномощията бъдат прекратени за „държавна измяна“, делото се изпраща и на главния прокурор.

Бележки

[1] Спасов, Б., А. Ангелов. Държавно право на Народна република България. 3. изд. С., Наука и изкуство, 1968, с. 275–278.

[2] Loewenstein, К. Verfassungsrecht und Verfassungspraxis der Vereinigten Staaten. Springer Verlag, 1959, S. 266–286.

[3] Националната кръгла маса 1990 г. не можа да постигне съгласие по названието на тази институция и законът възприе „председател“ (президент).

[4] Реш. № 3 на КС от 2001 г., ДВ, бр. 15 от 2001 г.

[5] Реш. № 18 на КС от 1996 г., ДВ, бр. 92 от 1996 г.

[6] Реш. № 2 от 1991 г., ДВ, бр. 106 от 1991 г.

[7] Реш. № 10 на КС от 1992 г., ДВ, бр. 63 от 1992 г.

[8] Loewenstein, К. Verfassungslehre…, S. 203.

[9] Спасов, Б. Конституционно…, с. 354–366; Христов, В. Политическата отговорност на президента съгласно българската конституция. Сб. Научни трудове на ИПН, БАН. Т. III, 2006, БАН, 2007, с. 118–120.