Емилия Друмева
Конституционно право (42)

Избирателно право. Характеристики

Член 10 от КРБ съдържа характеристиките на избирателното право — „общо, равно и пряко, с тайно гласуване“. Това са и принципите на изборното право като действащ клон на българската правна система. С това конституционният законодател се вмества в съвременната тенденция, че основните начала на изборния процес трябва да са регламентирани в Конституцията, а подробностите и детайлите — в закони и други актове. Тази уредба не само се вмества, но и участва в изграждането на т.нар. добра практика — това са разработените от Венецианската комисия за демокрация чрез право (Съвет на Европа) стандарти относно изборите. Стандартите са обобщени в Кодекса за добрата практика в изборната материя (Водещи линии и Обяснителен доклад)^[1], приет на 51-вата сесия (юни 2002 г.) на същата комисия.

Тези европейски стандарти са формулирани в две групи. Първата група „Принципи на европейското изборно наследство“ включва пет основни начала:

— всеобщо избирателно право;

— равно избирателно право;

— свободни избори;

— тайно гласуване;

— преки избори.

Втората група стандарти е „Условия за осъществяване на принципите“ от първата група. Тези условия включват:

— уважение към основните права;

— високо нормативно равнище и стабилност на обективното изборно право;

— процедурни гаранции.

Посочените европейски стандарти в изборната материя са приети и в рамките на Европейския съюз като основни начала, прилагани за избиране състава на Европейския парламент и записани като всеобщо избирателно право, упражнявано в преки избори със свободно и тайно гласуване (чл. 190, ал. 1 от ДСЕО — разпоредбата търпи изменения с Лисабонския договор като чл. 9А. Но Лисабонският договор още не е в сила.).

1. Всеобщо

КРБ предвижда, че избирателното право е „общо“ (чл. 10). По-точната редакция на конституционния текст, а оттам и на съответните текстове в ЗИНП и в ЗМИ, би била „всеобщо“ вместо „общо“, защото не става дума за някакво „общо“ право на всички индивиди. По своята същност и по историческото си установяване всеобщото избирателно право представлява реакция спрямо т.нар. цензово право. Човешката цивилизация го постига след продължителни борби и еволюция: всеобщостта означава равенство в способността да избираш и да бъдеш избиран. В този смисъл всеобщото избирателно право представлява едновременно и проявление на равното избирателно право: всички граждани, отговарящи на определени условия за лична правоспособност, притежават избирателни права; в този смисъл избирателното право е „всеобщо“ спрямо всеки, който е гражданин на държавата, независимо от пол, раса, език, имущество, професия, обществено положение, образование, религия или политически убеждения.

Това принципно положение не е накърнено от изискванията, необходими за упражняването на избирателното право — достигане на определена възраст, гражданство, местоживеене, правоспособност и дееспособност. Това са квалификациите^[2] за всеобщото избирателно право, които трябва да са налице, за да може всяко физическо лице да е избирател. Съвременното изборно право прави разграничение между тези позитивни изисквания за лична правоспособност, от една страна, и цензовете като ограничения на избирателното право, от друга. В какво се състои разликата?

 

1.1. Цензове.

Историята на признаването на всеобщото избирателното право е по своята същност самата история на демокрацията. Цензът е ограничение, което засяга същността на субективното право, в случая — избирателното. Имотният ценз има своя произход във феодалната държава. С развитието на производителните сили феодалите започват да губят икономическата си власт, но дълго време запазват имотните си привилегии и не допускат замогващите се буржоазни слоеве до политическата власт — най-вече посредством нереформираните изборни системи.

Развитието във Великобритания е класическо за развитието на избирателното право. При т.нар. Голяма изборна реформа от 1832 г. имотният ценз продължава да присъства в правото. Налице е следната особеност: избирателното право не се възприема като основно право да се участва в управлението на държавата, а като право, основано на различни видове вещни права върху земята. Движението на чартистите издига лозунга за всеобщо избирателно право, но без успех. Така в родината на парламентаризма дълго време избирателните права се извличат от частноправното качество на лицата като носители на вещни права. Съществената промяна идва с формирането на новите изборни райони, което след 1832 г. се извършва не на база територия на имотите, а на база население в страната. Всеобщо избирателно право във Великобритания е въведено едва в 1918 г., при това само за мъжете.

Във Франция, в края на XVIII в., избирателното право е цензово право. В тази епоха само 16,5 % от населението в страната имат избирателни права. Те зависят от плащания пряк данък (censitaire) — оттук идва и думата ценз (census), т.е. данък, имотно състояние. Но и след Великата френска революция избирателното право продължава да е цензово. Обяснението може да се търси в обстоятелството, че богатството на замогващото се Трето съсловие е богатство в пари, и по-малко — в земя. Поради това цензовете, основани на плащаните данъци, се запазват^[3].

В Германия Конституцията от 1871 г. записва като основно положение въвеждането на всеобщо, равно и пряко избирателно право като стъпка в политиката по обединяването на Германия. Това обаче се отнася само за националното равнище; на провинциално равнище избирателното право дълго време остава цензово. В Прусия избирателното право е категоризирано в три групи — това са „три класа избиратели“, чиито гласове имат различна тежест. Всеобщо избирателно право в Германия се въвежда едва с Ваймарската конституция през 1919 г.

Конституцията на Белгия от 1831 г. постановява общ имотен ценз, за да бъдеш избирател. Цензът е отстранен в 1893 г. Всеобщо избирателно право се въвежда след края на Първата световна война.

На фона на тези сравнения с развити европейски страни България въвежда всеобщо избирателно право още с Търновската конституция през 1879 г. — става дума обаче за всеобщо избирателно право само на мъжете; впрочем, по това време всеобщото избирателно право (за мъжете) въобще е рядкост в Европа и е въведено само в няколко страни — Дания, Франция, Швейцария, Гърция. Заслужава внимание и фактът, че проектът за Органически устав, разглеждан в Учредителното събрание на Княжество България, е предвиждал имуществен ценз, но пленарната зала на конституционното събрание с голямо мнозинство отхвърля това предложение (вж. Раздел IV).

Образователният ценз цели да гарантира, в необходимата степен, наличие на познания у народните представители, поне що се отнася до „държавните работи“. От друга страна, наличието на образователен ценз е служило, в един по-широк план, за смекчаване и за по-гъвкаво третиране на имотния ценз. Интересно е, че актовете на Френската революция не предвиждат образователен ценз. Актове на Американската революция, обаче съдържат такова изискване. В тази посока Търновската конституция съдържа изискване само относно избираемостта за народни представители, т.е. пасивното избирателно право: чл. 86, ал. 4 изисква кандидатите за народни представители да са „книжовни“. Днес цензът за образование рядко се среща (напр. в Бразилия).

Въпросът за цензовете на избирателното право днес принадлежи на историята. Цензовете влизат в противоречие с разбирането за същността на избирателното право като субективно право. Всеобщото избирателно право и за двата пола^[4] се е наложило почти навсякъде като господстващо положение в съвременния конституционализъм.

 

1.2. Квалификациите в избирателното право не са цензове. Те са изисквания, необходими за осигуряване личната способност на всеки индивид да бъде избирател и избиран, т.е. осигуряване реалното упражняване на избирателното право. И докато основанието за всеобщото избирателно право се съдържа в същността на избирателното право като субективно право, то основанието за съществуването на квалификации в съвременното избирателно право се корени в същността на избирателното право като публична функция. Извършването на една публична служба в интерес на обществото може да се очаква и търси само от правоспособни и дееспособни лица. Всъщност изискуемите квалификации за избирателното право представляват позитивни изисквания към всеки индивид, за да може той ефективно и резултатно, а същевременно и отговорно, да упражнява избирателното си право и да извършва една общественополезна функция.

Кои са тези характеристики на избирателното право, които в негативен план биват третирани като ограничения на избирателното право, а в позитивен — като квалификации/изисквания за придобиване на избирателно право? Основните са две: едната се отнася до гражданство и местоживеене; другата — до възраст.

 

1.2.1. Граждани на страната. Преобладаващо в изборните закони по света гражданството (вж. Раздел II) е първото условие за упражняването на всеобщото избирателно право^[5].

Член 42, ал. 1 от КРБ гласи: „Гражданите, … имат право да избират държавни и местни органи и да участват в допитвания до народа“.

Конституционната редакция е много пестелива. От нея не е ясно дали тази разпоредба визира като граждани всички хора с права да участват в управлението на държавата, или „граждани на Република България“. Яснота внася законодателството, като уточнява, че право да избират народни представители имат българските граждани (чл. 3, ал. 1 на ЗИНП). Гражданството, като изискуема предпоставка, е предвидено и за да бъдеш избирател на местни избори (чл. 3, ал. 1 от ЗМИ).

Гражданството е изискуема предпоставка и за правото да бъдеш избиран на определена длъжност, т.нар. пасивно избирателно право. За длъжностите, които се заемат чрез избори на национално равнище — народен представител, президент и вицепрезидент на Републиката, изискванията са изрично посочени в Конституцията. Сред тях се откроява негативното изискване кандидатите да нямат „друго гражданство“, освен това на Република България (чл. 65, ал. 1, чл. 93, ал. 2 и чл. 94). Законодателството поставя същото изискване и за местните избори — кандидатът за кмет или общински съветник да няма „и друго гражданство“ (чл. 4 от ЗМИ). Присъствието на това негативно изискване има своето обяснение в обстоятелството, че действащото българско право по принцип проявява търпимост към двойното гражданство, като допуска гражданин на Република България да има едновременно и гражданство на друга държава (вж. Раздел II).

Извършената през февруари 2005 г. Втора поправка на КРБ предвиди разширяване съдържанието на избирателното право във връзка с членството на България в Европейския съюз. Всеки български гражданин е гражданин и на ЕС — избирателното му право включва и правото да гласува и да кандидатства в държава-членка, където лицето живее без да е неин гражданин, при провеждането на местни избори и на избори за Европейския парламент, при същите условия, важащи и за гражданите на тази държава. Такива права са реципрочно предоставени на гражданите на държавите-членки (чл. 42, ал. 3 от КРБ) при местни избори и избори за ЕП в Република България.

Пак във връзка с членството на България в ЕС, в съвременния български конституционализъм бе направено необходимото уточнение, че с гражданството на Европейския съюз не се придобива гражданство „на друга държава“; европейското гражданство допълва, а не замества националното гражданство и поради това не представлява „друго гражданство“ по смисъла на посоченото по-горе нормативно негативно изискване за избираемост и заемане на висши държавни длъжности в Република България. Уточнението бе направено от Конституционния съд като задължително тълкуване на Конституцията^[6].

Като добавка към изискването за гражданство при упражняването на избирателни права, в немалко държави съществува изискването лицето да е живяло в изборния район или на територията на страната определен период от време — Аржентина, Австрия, Австралия, Белгия, Бразилия, Дания, Франция, Германия, Индия, Унгария и др.

В Република България изискване в този смисъл има при местните избори за кметове и за общински съветници: право да избират имат гражданите, които са живели най-малко през последните 10 месеца в съответното населено място (чл. 3, ал. 1 от ЗМИ), а да кандидатстват — да са живели преди насрочването на изборите (чл. 4 от ЗМИ). Подобно изискване има и при избори за български членове в Европейския парламент: избирателят да е живял постоянно най-малко през последните 3 месеца в Република България или в друга държава-членка на ЕС (чл. 4, ал. 1 и 2 от ЗИЧЕПРБ), а кандидатът — най-малко 2 години. При избори за президент и вицепрезидент на Републиката обаче не законът, а самата Конституция поставя изискването пред кандидатите за президент и вицепрезидент да са живели през последните 5 години в България (чл. 93, ал. 2 от КРБ). Тази уредба се вмества в световната практика по избирането на държавен глава. По конституционното изискване кандидатът за президент или вицепрезидент да е живял в страната през последните 5 години Конституционният съд даде задължително тълкуване^[7].

 

1.2.2. Възраст.

Това изискване отговаря на разбирането, че предвид важните функции на изборите избиратели и избираеми трябва да достигнат възраст, съзнателна за изпълнението на гражданските задължения и способност за формиране на мнение по политически въпроси. Изискването представлява мярка за физическа и умствена зрялост. Като правило такава възраст съвпада с възрастта за юридическото пълнолетие, която възраст варира в отделните страни между 18 и 21 години. Допустимо и понятно е изискуемата възраст за пасивното избирателно право да е по-висока от тази за активното избирателно право. През 70-те години на миналия век в световен мащаб се отбелязва снизяване на изискуемата възраст за пасивното избирателно право и изравняването й с тази за активното — Великобритания, САЩ, Швейцария и др.

В България при действието на Търновската конституция изискуемата възраст за активно избирателно право е 21 години, за пасивно — 30 години. През 1945 г. това изискване се изменя съответно на 19 и 23 години, а от 1946 г. се изравнява на 18 години и за двете. Такава възраст — навършване на 18 години, предвиждат и КРБ (чл. 42, ал. 2), и ЗИНП, и ЗИПВР, и ЗМИ по отношение на активното избирателно право, т.е. за избирателите. Същата възраст трябва да бъде достигната за правото да бъдеш избиран за кмет или общински съветник (чл. 3, ал. 1 от ЗМИ). Що се отнася до народен представител или за депутат в Европейския парламент, КРБ (чл. 65, ал. 1) и ЗИЧЕПРБ (чл. 5, ал. 2) изискват 21 годишна възраст, с което бе продължена традицията отпреди 1946 г.

 

1.2.3. Правна дееспособност.

За да може да участва в политическия живот на страната, гражданинът трябва да е умствено нормален. Дисквалификацията, т.е. недопускането до упражняване на избирателното право не действа автоматично при умствената слабост или от заболяване, а предпоставя установяване в рамките на предвидена от закона формализирана процедура, от която произтичат определени правни последици. КРБ (чл. 42, ал. 1 и чл. 65, ал. 1), както и законодателството (чл. 3, ал. 1 от ЗИНП; чл. 4, ал. 1 и 2 и чл. 3, ал. 1 и 2 от ЗИЧЕПРБ, чл. 3, ал. 3 и чл. 4 от ЗМИ) изключват от кръга на потенциалните избиратели и избираеми лица, „поставени под запрещение“. „Поставянето под запрещение“ е институт на гражданското право, предназначен да охранява правата на лица, които поради слабоумие или душевна болест не могат да се грижат за своите работи. Уредбата му е в Закона за лицата и семейството (3ЛC). Процедурата по поставяне под запрещение протича като съдебно производство, уредено в Гражданския процесуален кодекс (чл. 275–277)^[8].

В този случай конституционното право заимства правна фигура от друг клон на правото, но я прилага според конкретните потребности: нито Конституцията, нито изборното законодателство разграничават „пълно“ от „непълно“ запрещение, както се прави в гражданското право. Релевантният за изборното право ефект е, че лице, за което няма влязло в сила съдебно решение за поставяне под запрещение, или поставянето под запрещение е отменено с последвало съдебно решение, дори когато лицето има тежко психическо заболяване — това лице, ако отговаря на другите изисквания, е избирател и избираем по действащото право.

 

1.2.4. Моралност.

Това е една отживяла квалификация за избирателното право. Присъщо е било на изборното право от края на XIX в., в който смисъл присъства и в българските изборни закони от 1880 и 1912 г. Това, което е останало от него в съвременното изборно право, е дисквалификацията по отношение на затворниците. Съгласно КРБ и изборното законодателство гражданите, които изтърпяват наказанието „лишаване от свобода“, са изключени от правото да бъдат избиратели и избираеми. Следователно трябва да е налице влязла в сила присъда и ефективно изпълнение на наказанието „лишаване от свобода“, предвидено от Наказателния кодекс (чл. 37, ал. 1, т. 1а). Граждани, които не са осъдени с влязла в сила присъда, но които са задържани за нуждите на наказателното преследване или са задържани за 24 часа по Закона за МВР или изтърпяват административно наказание задържане по Указа за борба с дребното хулиганство, са на общо основание избираеми и избиратели по действащото изборно право.

 

1.2.5. Особени изисквания съвременното изборно право съдържа по отношение на военнослужещите. Обяснението е в природата на военната служба, характеризираща се с особена дисциплина, ред и йерархичност. До 1945 г. тези особени изисквания са били широко застъпени по света. Днес те са характерни предимно за страните от Южна Америка.

В България съществува традиция за особено третиране на военнослужещите, започнала още от първия изборен закон от 1880 г. Той предвижда, че военнослужещите „не участват в изборите“, т.е. има ги в избирателните списъци, но там се прави отбелязване, че лицата са в армията, вследствие на което не участват нито като избиратели, нито като избираеми.

Особеното третиране на военнослужещите е в законодателството. Засяга на първо място предизборната кампания — във военните поделения въобще не се провежда предизборна агитация (чл. 50, ал. 6 от ЗМИ, чл. 55, ал. 5 от ЗИНП). Що се отнася до кадровите военнослужещи, те участват както на парламентарни, така и на местни избори. На местни избори обаче офицери, сержанти и старшини от МО, държавни служители от МВР, както и съдии, прокурори и следователи, могат да се кандидатират за общински съветници и за кметове само като независими кандидати, а не и в листи на партии и коалиции (чл. 35, ал. 4 от ЗМИ).

Жените в България получават избирателни права едва през 1937 г.^[9], при това само активно избирателно право, т.е. правото да бъдат избирателки. Такова право получават обаче не всички жени, отговарящи на условията за активно избирателно право, а само омъжените, вдовиците и разведените. Впрочем, редакцията на чл. 86 от Търновската конституция съдържа „български граждани“, което съвременният читател ще разбира като всички граждани от двата пола. Но точният прочит на тази важна разпоредба е, че става дума само за български граждани мъже и изборното законодателство дълги години повтаря конституционната редакция, визирайки само мъжете. Едва в Наредбата-закон за избиране на народни представители за обикновено Народно събрание, от 1937 г. е добавено „мъже и жени. Последните ако са омъжени, разведени или вдовици“.

 

1.2.6. Служебна несъвместимост.

Тя засяга пасивното избирателно право. Може да е пречка въобще за правото на определени служебни лица да бъдат избирани, или да представлява условие, което не допуска съвместяване на изборната длъжност със заемане на определена служба или извършване на дейност. В първия случай е налице неизбираемост и тя е абсолютна преграда за упражняване на пасивното избирателно право; следва да бъде отстранена, за да е налице възможността лицето да се кандидатира на избори. Ако се установи впоследствие, че избираемостта не е била налице още към момента на избора, това представлява основание за прекратяване на мандата.

Във втория случай — при несъвместимост на изборния мандат с друга служба, е налице една относителна преграда; несъвместимостта е факт, който трябва да се ликвидира (в определен срок) след избора. Ако това не се направи, ще е налице основание за предсрочно прекратяване на заетия мандат.

Правните фигури на неизбираемост и несъвместимост във връзка с упражняването на пасивното избирателно право принадлежат към класиката на изборното право. Тяхното предназначение е да не се допусне нетърпимо отклонение от заложената схема на разделението на властите, което да постави избраници в нежелани зависимости; да не се повлиява избирателската воля от служебния натиск на отделни кандидати; да се постигне независимост на избраниците от частни интереси.

Обобщено за избирателното право в Република България:

1) Активно избирателно право, т.е. право да се избират народни представители, президент и вицепрезидент на Републиката и български депутати в Европейския парламент има всеки гражданин на Република България, навършил 18 години, който не е поставен под запрещение и не изтърпява наказание „лишаване от свобода“. За упражняване правото на гражданите да избират общински съветници и кметове се изисква да са живели най-малко през последните 10 месеца в съответното населено място. Аналогично изискване има и при активното избирателно право за Европейския парламент — постоянно живеене най-малко през последните 3 месеца в България или друга държава — членка на ЕС. Активно избирателно право за избиране на български членове на Европейския парламент и за местни избори имат и граждани на държава — членка на ЕС, при условията за български граждани, допълнени с изискването да имат статут на продължително или постоянно пребиваващ в Република България, да не са лишени от избирателни права, и да са подали декларация, че искат да участват в изборите на територията на Република България (чл. 4, ал. 2 от ЗИЧЕПРБ и чл. За от ЗМИ).

2) Пасивно избирателно право, т.е. право да бъде избиран за народен представител има всеки български гражданин, който няма гражданство на друга държава, навършил е 21 години, не е под запрещение и не изтърпява наказание лишаване от свобода (чл. 65, ал. 1 от КРБ).

Право да бъде избиран за президент и вицепрезидент на Републиката има всеки български гражданин по рождение, който отговаря на изискванията за избиране на народен представител, навършил е 40 години и е живял последните 5 години в страната (чл. 93, ал. 2 от КРБ, вж. Раздел XII).

Право да бъде избиран за общински съветник или кмет има всеки български гражданин с избирателни права по чл. 42, ал. 1 от КРБ, който няма и гражданство на друга държава, и е живял в съответната община преди датата на насрочването на изборите (чл. 4 от ЗМИ). Такова право да бъде избиран за общински съветник има и гражданинът на държава — членка на ЕС, при условията за българските граждани, допълнени с изискването да има статут на продължително или постоянно пребиваващ в РБ, да не е лишен от избирателни права, и да е подал декларация, че иска да участва в изборите на територията на Република България (чл. 4а от ЗМИ).

Право да бъде избиран за член на Европейския парламент от Република България има всеки български гражданин, навършил 21 години, с постоянен адрес в Република България, живял е постоянно най-малко през последните 2 години в Република България или в друга държава — членка на ЕС, не е гражданин на държава извън ЕС, не е поставен под запрещение и не излежава наказание лишаване от свобода (чл. 5, ал. 1 от ЗИЧЕПРБ). Същите права има и всеки гражданин на държава — членка на ЕС, допълнени с изискването да има статут на постоянно или временно пребиваващ в Република България и да е подал декларация, че желае да се кандидатира (чл. 5, ал. 2 от ЗИЧЕПРБ).

Реципрочно всеки български гражданин, който пребивава постоянно в страна — членка на ЕС, има активно и пасивно избирателно право за избори за Европейски парламент и за местни избори, провеждани в тази държава.

2. Равно

Днес това е най-значимата характеристика на всеобщото избирателно право. Принципът за равно избирателно право се проявява в популярния лозунг: „Един човек — един глас — една тежест!“ Характеристиката „равно избирателно право“ пронизва като изискване всички елементи от организацията и провеждането на изборите: изборните райони, предизборната кампания, финансирането на участниците, определянето на резултатите, „преграждащата бариера“ и др.

Противоположност на принципа за равно избирателно право представлява т.нар. множествен, или плурален вот. Той е налице, когато едно лице по закон е притежател на няколко избирателски гласа. Присъщ е на изборното право от минали столетия, дълго прилагано (до 1832 г.) във Великобритания на база притежаване на недвижими имоти. Разпространен е бил и в Белгия като премия за глава на многодетно семейство, както и по други социални белези. В днешно време множественият вот е анахронизъм, който принадлежи на историята.

Всеки избирател има право на един глас, равен на гласа на всеки друг избирател в конкретния избор (чл. 4 от ЗИНП и чл. 5 от ЗМИ).

3. Преки избори

Преките избори са принцип в изборната материя, закрепен в Конституцията и в законодателството.

Непреките (двустепенни) избори имат своя произход във феодализма, когато не избирателите, т.е. народът, а общините и съсловията изпращат представители в парламента. Свидетелство за това време е останалото и днес в наименование на Долната камара на съвременния британски парламент — Камара на общините. Заслужава отбелязване, че при създаването на Търновската конституция въпросът за непреки избори като път за формиране на държавни органи не намира подкрепа. В днешно време пример за непряк избор на висш държавен орган е избирането на федералния президент в САЩ (вж. Раздели V и XII).

4. Тайно гласуване

Тайното гласуване е постижение на съвременното изборно право. Дълго време явното гласуване е преобладавало при парламентарните и местните избори. Днес принципът за тайното гласуване се осъществява и гарантира посредством редица елементи на изборния процес: тайна изборна стаичка, еднакви пликове, еднакви бюлетини, избирателни комисии, които следят за спазването на тези изисквания и т.н.