Емилия Друмева
Конституционно право (50)

Парламентарен мандат. Правно положение на народния представител

1. Същност на парламентарния мандат

„Парламентарен мандат“ е термин на Конституцията (чл. 64, ал. 2, чл. 67). Конституционните разпоредби съдържат като синоним „пълномощия“ (чл. 64, ал. 3, чл. 72 и др.). Какво е парламентарният мандат? Народният представител е избран, за да извършва определени функции:

— участие в разработването и приемането на водещите решения в държавната политика и в създаването на закони, въплъщаващи тези решения;

— контрол върху упражняването на държавната политика;

— помощ и съдействие на гражданите.

Тези функции и доверието, с което е облечено тяхното осъществяване, са основание парламентарният мандат да се възприема като една особена публична служба в интерес и полза на обществото.

Във феодалната държава при възникването на парламента парламентарният мандат е бил възприеман като императивен — представителите са обвързани от поръченията на представляваните. През втората половина на XX в. подобие на императивния мандат присъстваше в изборното законодателство на бившите социалистически страни, в т.ч. и българското, в института на отзоваването, по който обаче нямаше практика!!! Днес конституционализмът отдавна се е разделил с императивния мандат, залагайки на други контролни средства.

Мястото е заето от свободния мандат. Съгласно чл. 67, ал. 1 от КРБ народният представител представлява не само своите избиратели, а и целия народ. Той е представител на цялата нация. Нещо повече, същият конституционен текст изрично забранява задължително обвързващ мандат на народен представител (чл. 67, ал. 2).

В подкрепа на разбирането за съвременния парламентарен мандат като особена публична служба, действащото изборно законодателство предвижда запазване на предишната месторабота (в държавни или общински учреждения, предприятия или търговски дружества с повече от 50 % държавно или общинско участие) на народния представител, като времето, през което се упражнява депутатският мандат, се признава за трудов стаж по специалността, съответно за служебен стаж за длъжността (чл. 52, ал. 4 от ЗИНП). По отношение на завареното трудово правоотношение мандатът на народния представител се отразява като неплатен отпуск (чл. 99 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание — ПОДНС).

2. Начало и край на мандата

Началният момент на депутатския мандат не е ясно установен в позитивноправни норми. По пътя на тълкуване се стига до заключението, че началният момент на мандата е денят на произвеждането на избори за Народно събрание. Този извод прави Конституционният съд в своето Решение № 5 от 2001 г.^[1]. Финансовите правила по Бюджета на Народното събрание (анекс към ПОДНС) предвиждат, че възнагражденията на народните представители се начисляват от изборния ден (чл. 14).

Началото на мандата за народен представител, който по-късно е заел овакантен мандат в Народното събрание, е приемането на Решението на ЦИК, с което новият народен представител е обявен за избран (чл. 115, ал. 1 ЗИНП).

Клетвата, която полагат народните представители (чл. 76, ал. 2 от КРБ), е правнорелевантен акт, който има пряко отношение към упражняването на депутатския мандат и, по-точно — към встъпването в длъжност на народния представител. По повод на клетвата Конституционният съд се е произнесъл с решение, в което прави характеристика на същността и правната природа на тази клетва^[2]. Поставя се въпросът дали полагането, респ. неполагането на клетва, има правни последици. Отговорът на Конституционния съд е положителен. Клетвата има правни последици: с полагането на клетвата народният представител встъпва в длъжност (вж. Раздел IV).

Краят на депутатския мандат може да настъпи по два начина:

1) с изтичане срока на редовната легислатура (4 години);

2) предсрочно.

В първия случай чл. 64, ал. 2 от КРБ предвижда, че избори за ново Народно събрание се произвеждат до 2 месеца след прекратяване пълномощията на предишното. В случай на война или друго извънредно положение, настъпило по време на легислатурата или след нейното изтичане, е възможно удължаване или възкресяване на изтекъл мандат дотогава, докато отпадне извънредността на положението. По този въпрос и по редица други въпроси, свързани с мандата на народния представител, Конституционният съд е дал задължително тълкуване^[3].

Основания за предсрочно прекратяване на депутатския мандат могат да бъдат:

— общи (за целия парламент) — разпускане на Народното събрание (чл. 99, ал. 5 от КРБ);

— индивидуални — съдържат се в чл. 72 от КРБ, без изброяването да е изчерпващо:

а) оставка пред Народното събрание. За да има като последица прекратяването на мандата, оставката трябва да се приеме с решение на Народното събрание (чл. 72, ал. 1, т. 1 и ал. 2);

б) влизане в сила на присъда лишаване от свобода за умишлено престъпление или когато изпълнението на наказанието лишаване от свобода не е отложено (чл. 72, ал. 1, т. 2 и ал. 2). Фактът се регистрира от Народното събрание и се приема решение;

в) неизбираемост или несъвместимост с длъжности, за които законът не допуска да бъдат заемани от народни представители (чл. 72, ал. 1 т. 3). Решението, с което се установява неизбираемостта или несъвместимостта, се взима от Конституционния съд (чл. 72, ал. 2). Установяването на неизбираемост на народен представител не е ограничено от сроковете, предвидени в изборното законодателство за оспорване законността на току-що произведени избори (вж. Раздели IX и XV), а може да се задвижи през целия мандат^[4].

г) смърт на народния представител (чл. 72, ал. 1, т. 4 от КРБ). В този случай основанието действа ipso iure;

д) касиране на избора — чрез оспорване на законността на току-що произведени избори пред Конституционния съд (чл. 66 от КРБ).

Когато народният представител бъде избран за министър (чл. 68, ал. 2 от КРБ), той не прекратява, а само „прекъсва“ своя депутатски мандат. Така че, по отношение на народния представител, станал министър, заемането на мандата само се прекъсва; но в рамките на народното представителство мандатът се смята за вакантен и се предприема необходимото за неговото заемане. В случай че избраният за министър народен представител престане да бъде министър и легислатурата на същия парламент все още не е изтекла, доскорошният министър може да се върне обратно в парламента и неговият мандат автоматически се възстановява. Връщането на народен представител, станал министър, обратно в парламента има уредба в ПОДНС (чл. 109).

В случай че политическа партия бъде прекратена по установения ред (вж. Раздел VII), мандатите на народните представители, издигнати от тази партия остават; прекратяването на политическата партия не влияе върху валидността на мандатите на народните представители, които вече заседават в парламента, защото те „… са получили мандат, чийто източник е самият избор. Съгласно чл. 67 от Конституцията народните представители представляват не само своите избиратели, а и целия народ“^[5].

Очевидно е, че в Народното събрание има няколко категории мандати:

а) пълен мандат;

б) мандат за доизкарване — заместник на освободен или починал народен представител;

в) „замръзнал“ (запазен) мандат — на народен представител, който е избран за министър, но ако престане да е министър по време на същото Народно събрани може да заеме отново мандата си;

г) мандат под условие, че избраният за министър може да се върне в Народното събрание; тогава мандатът се отстъпва^[6].

3. Права и задължения на народния представител

3.1. Право на законодателна инициатива — внася проекти на закони (чл. 87, ал. 1 от КРБ) и на решения, декларации и обръщения (чл. 75, ал. 1 от ПОДНС). Народното събрание е длъжно да ги разгледа.

 

3.2. Право да задава актуални въпроси и питания до Министерския съвет и до министрите (чл. 90 от КРБ), на които задължително се дава отговор в определени срокове и с лично присъствие на министъра в рамките на парламентарния контрол (вж. Раздел XI).

 

3.3. Право и задължение да участва в дейността на Народното събрание, вкл. право да бъде избиран в органите на Народното събрание. Народният представител е длъжен да присъства на пленарните заседания и на заседанията на комисиите, в които е член. Неоправданите отсъствия се санкционират съответно с 2/3 и с 1/3 от дневното възнаграждение, които суми се удържат като икономии към бюджета на Народното събрание.

 

3.4. Няма право да използва служебното си положение и името си за рекламна дейност (чл. 102, ал. 4 от ПОДНС).

 

3.5. Право на годишен платен отпуск, който по принцип съвпада с ваканциите на Народното събрание (чл. 104 от ПОДНС).

 

3.6. Право да не бъде призоваван на военен сбор или на учение (чл. 108 от ПОДНС).

 

3.7. Право на възнаграждение, което се определя от Народното събрание (чл. 71 от КРБ). Възнаграждението на народния представител е институт, който е претърпял продължително развитие през вековете: първоначално от възмездяване на разноски, до ритмичното изплащане на фиксирано месечно трудово възнаграждение (чл. 3 от Финансовите правила по Бюджета на Народното събрание) като упражняване на професия. Това разбиране се проявява в забраната народният представител да получава друго възнаграждение по трудово правоотношение. Той обаче има право да получава хонорари и възнаграждения по граждански договор (чл. 101 от ПОДНС).

Народният представител получава и допълнително възнаграждение за това, че заема длъжности в органите на Народното събрание — председател на Народното събрание, заместник-председател, председател на постоянна комисия и член на постоянна комисия.

Народният представител е длъжен годишно да декларира имущественото си състояние при условията и по реда на Закона за публичност на имуществото на лица, заемащи висши държавни длъжности (ДВ, бр. 38 от 2000 г., с изм.). Декларацията се представя пред Сметната палата. Същата декларация той представя в началото на мандата си и след приключването му.

Финансовите правила по Бюджета на Народното събрание, представляващи приложение към ПОДНС, съдържат подробна уредба относно жилище, оборудвано работно място, транспортни улеснения и други въпроси, свързани с упражняването на парламентарния мандат.

4. Имунитет на народния представител

4.1. Правна природа.

Имунитетът на народния представител е привилегия на самия парламент като институция. Неговото предназначение, наложило се през дълго историческо развитие, е да пази членовете на парламента срещу наказателно преследване от страна на изпълнителната и съдебната власт. Правната уредба е в Конституцията и ПОДНС; има и натрупана практика на Конституционния съд.

Материята за имунитета е в няколко правни отрасъла: конституционно, наказателно, наказателен процес и международно право. За народните представители Конституцията съдържа класическото за континентална Европа разбиране за имунитета, с две съставки: първата — наказателна неотговорност за служебни действия, чрез които се осъществяват основните функции и се взимат решенията, и втората — неприкосновеност срещу задържане и наказателно преследване, освен ако компетентният орган даде съгласие за това.

 

4.1.1. Наказателна неотговорност (индемнитет) за:

— изказаните мнения и

— гласуванията в Народното събрание.

Наказателната неотговорност е материалноправният елемент в имунитета на народния представител; тя е за служебни действия, чрез които се осъществяват основните функции и се взимат решения. Уредбата е в чл. 69 от КРБ. Това е лично основание в полза на депутата. Наказателната неотговорност на народния представител важи не само за срока на легислатурата, а до края на живота му. Неотговорността не изключва налагането на дисциплинарни мерки, допустими по ПОДНС.

 

4.1.2. Неприкосновеност (имунитет) срещу:

— задържане;

— наказателно преследване.

Наказателната неприкосновеност не допуска задържане и наказателно преследване срещу депутата, освен ако компетентният орган не е дал разрешение за това. Тази съставка, за разлика от първата, има процесуалноправен характер и представлява препятствие за започване, респ. продължаване на наказателно преследване и за задържане на лицето. Тази съставка се възприема като същинския имунитет. Уредбата е в чл. 70 от КРБ. За разлика от неотговорността, неприкосновеността (имунитетът) е привилегия, която може да бъде „снета“. Такова снемане Конституцията допуска при престъпления от общ характер, т.е. всички престъпления, с изключение на изрично посочените от закона, които се преследват с тъжба на пострадалия. Снемането на имунитета става с разрешение на Народното събрание, а когато то не заседава — с разрешение на неговия председател, в който случай се изисква последващо утвърждаване от Народното събрание.

Разрешение от Народното събрание за възбуждане на наказателно преследване не се изисква, когато засегнатият народен представител е дал писмено съгласие за снемането на имунитета му (чл. 70, ал. 2 от КРБ). Председателят на Народното събрание незабавно уведомява за това главния прокурор и Народното събрание. Оттегляне на писменото съгласие не се допуска (чл. 107, ал. 2 от ПОДНС).

Разрешение от Народното събрание за задържане не се изисква в случаите на „заварено тежко престъпление“, когато имунитетът се счита автоматически снет, а Народното събрание се уведомява незабавно, а ако не заседава — уведомява се председателят му (чл. 70, ал. 1 от КРБ).

Неприкосновеността на народния представител срещу задържане или наказателно преследване има действие само по време на мандата му.

 

4.2. Процедура по снемането на имунитета.

Снемането на имунитета се прави с решение на Народното събрание, с което се дава или не исканото разрешение, а когато то не заседава — съответно с акт на председателя на Народното събрание.

Процедурата по снемане на имунитета започва по искане на главния прокурор. Искането трябва да е мотивирано и да почива на достатъчно данни, че народният представител е извършил конкретното престъпление от общ характер. Към искането се прилагат „достатъчно данни“.

Мотивираното искане на главния прокурор не представлява проект за решение по смисъла на ПОДНС, поради което не подлежи на разпределяне по комисии (вж. Раздел XI). Няма пречка обаче искането да бъде внесено в някоя от постоянните комисии или в специално създадена за случая временна комисия, каквато е практиката. По искането на главния прокурор и приложените данни Народното събрание се произнася с решение не по-рано от 14 дни след постъпването му (чл. 107, ал. 5 от ПОДНС). Правилникът предвижда възможността засегнатият народен представител да бъде изслушан в пленарната зала.

Когато Народното събрание не заседава, разрешение за снемане на имунитета на народен представител се дава от председателя на Народното събрание. Това разрешение следва да получи утвърждаване на първото заседание на Народното събрание. Даването на разрешение от председателя представлява отклоняване от възприетия принцип, че решението трябва да бъде взето от Народното събрание като решаващ орган и е рядкост в световната практика — среща се във Франция, Камерун, Китай, Сенегал^[7]. Предвиждаше се и в българските конституции от 1947 и 1971 г.

В решението, с което Народното събрание разрешава или не снемане на имунитета, трябва да е ясно по кой член на Наказателния кодекс се сваля имунитетът. Това изискване е записано изрично в решението на Конституционния съд, произнесено като задължително тълкуване на имунитета на народния представител^[8] и отразява принципното положение, че всяко разрешение за снемане на имунитет се дава за отделен случай.

Народното събрание преценява според предназначението и смисъла на парламентарния имунитет и се произнася за сваляне на имунитета, ако добие убеждение, че искането е основателно и че имунитетът в конкретния случай препятства началото или по-нататъшния ход на наказателното преследване.

Решението по искането на главния прокурор се приема по общия ред — по правило гласуването в Народното събрание е явно, но по искане на 1/10 народни представители или на парламентарна група то може да реши гласуването да бъде „особено явно“ — преброяване, поименно, или да бъде тайно. Решението за имунитета се взима с обикновено мнозинство. Квалифицираните мнозинства са изрично предвидени от Конституцията. Процедурата по снемане на имунитета не е между тях.

Няма пречка засегнатият народен представител да участва в гласуването. Правната уредба не предвижда задължение за отвод.

Решението влиза в сила от момента на приемането му; обнародва се в „Държавен вестник“ в 15-дневен срок.

В случаите, когато искането от главния прокурор е както за наказателно преследване, така и за „задържане“ на народен представител, Народното събрание гласува две отделни решения (чл. 105, ал. 8 от ПОДНС).

Народното събрание по правило е властно да измени, респ. да отмени всяко свое решение. При имунитета обаче това положение е уредено различно предвид близостта със съдебната власт: парламентарното право изрично предвижда, че когато Народното събрание е дало разрешение за задържане на народния представител, то може да измени или отмени това свое решение, а с това — и даденото разрешение (чл. 107, ал. 8 от ПОДНС). С това позитивната уредба приключва.

Що се отнася обаче до решение на Народното събрание, прието по искане на главния прокурор за възбуждане на наказателно преследване срещу народен представител, Конституционният съд се е произнесъл^[9], че такова решение не може да бъде изменяно, респ. отменяно, тъй като това би означавало намеса в съдебната власт.

 

4.3. Правните последици от снемането на имунитета се проявяват в следното:

а) срещу народния представител може да започне разследване, може да бъде повдигнато и предявено обвинение за престъпление от общ характер.

б) снемането на имунитета не означава предсрочно прекратяване на мандата; не означава и прекъсването му. Мандатът не е вакантен, на мястото на засегнатия народен представител няма да се избира нов народен представител.

в) ако наказателното преследване завърши с присъда лишаване от свобода за умишлено престъпление, тогава предстои предсрочно прекратяване на мандата на основание чл. 72, ал. 1, т. 2 от КРБ.

Имунитетът е привилегия, но заедно с това е и потребност, воювана от парламента през вековете. Той не е даден на отделната личност, а е даден на представителя на народа да изпълнява мандата и поръчаното в него.

Депутатите в Европейския парламент имат правно положение, близко до това на народните представители в национален парламент. В редица държави-членки качеството „европейски депутат“ е несъвместимо с много длъжности и функции в държавата или ЕС, в т.ч. и с качеството народен представител в национален парламент. Такава е законовата уредба и в Република България — ЗИЧЕПРБ, чл. 2, т. 1.