Емилия Друмева
Конституционно право (54)

Контролни правомощия

1. Същност

Философията на парламентаризма ражда принципа, че след като парламентът представлява народа на държавата, парламентът трябва да контролира и управлението на държавата, за да бъде то упражнявано в съответствие с исканията и интересите на народа. Парламентът упражнява контрол върху държавното управление както в процеса на законодателната си дейност, така и чрез своите бюджетни правомощия.

Но парламентът разполага и със същински контролни правомощия — той упражнява контрол върху политическите и управителните дейности на изпълнителната власт, дори до степен те да бъдат спрени. Член 62 от КРБ предвижда, че Народното събрание наред със законодателната си дейност упражнява и парламентарен контрол, т.е. контрол върху правителството.

Парламентарният контрол принадлежи към традиционните задачи на парламента. В теорията на парламентаризма^[1] се поддържа, че ефективността на контролните процедури и, съответно — политическата отговорност на правителството пред парламента, са ключът към успешната реализация на парламентарното управление.

Появата на парламентарния контрол е в конституционните монархии от XIX в., но се счита, че през изминалите години съществено се е променил поради доминиращата роля на политическите партии (вж. Раздел VII): тогава парламентът е противостоял на назначеното от монарха правителство и е можел да го застави да отговаря публично на въпроси в парламента; днес парламентарният контрол в Европа, поради взаимодействието между парламентарното мнозинство и правителството (вж. Раздел III), е преди всичко инструмент на опозицията и съответно правата в сферата на парламентарния контрол имат уредба като права на парламентарно малцинство. Но тъй като тяхното упражняване не бива да води до блокиране на правителствените дейности, за осъществяването на най-радикалните от контролните мерки се изисква парламентарно мнозинство, дори квалифицирано (вж. Раздел XIII).

Понятието „парламентарен контрол“ присъства в споменатия чл. 62 от КРБ; негови форми имат уредба в отделни конституционни разпоредби, допълнени и конкретизирани в ПОДНС.

Отговорността пред парламента се реализира в две групи: колективна/солидарна и индивидуална. Колективната (солидарната) отговорност се реализира спрямо Министерския съвет като екип, като колектив. Индивидуалната отговорност е по отношение на отделния министър. КРБ предвижда както колективната, така и индивидуалната отговорност на министрите в съответните форми. Тук ще бъдат разгледани актуални въпроси, питания, интерпелации, анкетни и проучвателни комисии, изслушвания; а вот на недоверие и вот на доверие — в Раздел XIII.

2. Актуални въпроси в парламента

Тази форма се прилага с цел получаване на информация и упражняване на контрол върху правителството. Тя е широко разпространена — и в парламентарни, и в президентски форми на управление. Според класическия модел въпросите по правило са устни, но могат да бъдат и писмени; същото се отнася за отговорите — както устни, така и писмени. Въпросите в парламента са такава форма на контрол, която не е обвързана с незабавна политическа санкция; тяхната сила е в актуалността и в публичността: министърът отговаря на неудобни въпроси, дава обещания, а народът гледа и слуша целия парламентарен контрол чрез пряко предаване по националните медии. Актуалните въпроси в парламента имат предимно осведомителен характер. Те са най-широко разпространената форма на парламентарен контрол.

Институтът на въпросите към правителството в парламента възниква с установяването на парламентаризма; като начало за институализацията му се приема установяването на правилото в Камарата на общините, че във всяко пленарно заседание трябва да има запазено т.нар. време на въпросите. Оттогава в Долната камара на британския парламент се въвежда постоянната практика, запазваща половин час или повече в началото или в края от всяко пленарно заседание, за въпроси към правителството.

Член 90 от КРБ съдържа принципната уредба на актуалните въпроси в парламента, а Правилникът на Народното събрание — детайлите, обособени в самостоятелна глава „Парламентарен контрол“. Уредбата (чл. 77–79) съдържа класическите елементи за института на парламентарния въпрос: а) въпросът да е от народен представител; б) да е отправен към министър или към министър-председателя; в) с въпроса да се търси обяснение или предприемане на наложително действие по конкретен повод, който е в ресора на министъра, респ. „въпроси от дейността на правителството“.

Същностната характеристика на парламентарните въпроси е техният актуален характер, изрично подчертан в чл. 77 от Правилника, който поставя още изисквания: актуалните въпроси трябва да представляват обществен интерес. Към министър се задават въпроси от неговия ресор на управление или засягащи дейността на възглавяваната от него администрация. Към министър-председателя се отправят въпроси, които се отнасят до дейността на правителството. Въпросите трябва да са точно и ясно формулирани и да не съдържат лични нападки и обидни квалификации.

Народен представител има право да зададе не повече от два въпроса на пленарно заседание за парламентарен контрол. Въпросът се отправя чрез председателя на Народното събрание само в писмена форма най-късно до изтичането на 48 часа преди началото на заседанието, на което министърът следва да отговаря. Така Правилникът предвижда един период от 48 часа като необходимо време за министъра да подготви своя отговор. Отговорът по правило е устен (но може да бъде и писмен, ако питащият депутат изрично го е поискал). Отговорът е и личен — министърът се явява в Народното събрание и отговаря. Това са двете основни характеристики на тази най-разпространена и прилагана форма на парламентарен контрол, които имат приложение и в парламентарната практика на Република България.

Председателят на Народното събрание незабавно уведомява министрите за постъпилите към тях въпроси и заседанията, на които те следва да отговарят, както и за оттеглянето на въпроси. Министърът може да поиска отлагане на отговора със 7 дни. Когато питащият депутат отсъства от заседанието по уважителни причини, отговорът се отлага. Писменият отговор се връчва на народния представител и се прилага към стенографския протокол на съответното пленарно заседание на парламента.

Времето за изложение на въпроса е до 2 мин. Отговорът на министъра е до 3 мин. Народният представител, задал въпроса, има право на реплика, а министърът — на дуплика.

3. Питания и интерпелации

Правната уредба, както и при актуалните въпроси, е в Конституцията — чл. 90, и в Правилника на Народното събрание — чл. 80–86.

3.1. Питанията, както и актуалните въпроси, принадлежат към класиката на парламентарния контрол. Питанията представляват по-богата и усложнена форма на парламентарен контрол — трябва да засягат основни страни от дейността на министър-председателя, отделния министър или администрацията, която той оглавява. Към министър-председателя се отправят питания, отнасящи се до общата политика на правителството. Питанията трябва да са ясно формулирани и не бива да съдържат лични нападки и обидни квалификации.

Срокът за отговор на питане е значително по-дълъг в сравнение с актуалния въпрос — министърът трябва да отговори в 14-дневен срок; допустимо е и отсрочване, но не повече от седем дни. Министър, който не е поискал удължаване на срока със 7 дни и не спази 14-дневния срок или в поискания 7-дневен срок не даде отговор, е длъжен да даде обяснение пред Народното събрание в 10-дневен срок.

Председателят на Народното събрание обявява новопостъпилите питания в началото на всяко заседание за парламентарен контрол. Той уведомява своевременно министър-председателя или съответния министър за постъпилите питания, както и за деня и часа на заседанието, на което министърът следва да отговори. Отговорът на питането по правило е устен, но може и да е писмен, ако питащият е поискал. Отговорът е и личен.

Питащият народен представител излага питането до 3 мин., министърът отговаря до 5 мин. По отговора на питането не се допускат разисквания, реплики, дуплики. След отговора народният представител, който го е задал, има право на два уточняващи въпроса; министърът отговаря. Същият народен представител може в рамките на 2 мин. да заяви дали е доволен или не от отговора.

Принцип в уредбата на актуалните въпроси и питания в Народното събрание е, че министрите отговарят в определено време — „последните три часа на заседанието всеки петък, освен ако Народното събрание реши друго“. В петък пленарното заседание е от 9:00 до 14:00 часа (вж. Раздел X); определеното време за въпроси, питания и отговори е от 11:00 часа. Първи отговаря министър-председателят, после заместник министър-председателите и министрите като при отговорите на министрите се прилага ротационен принцип (чл. 88 от ПОДНС).

Действащото българско парламентарно право съдържа принципа, че въпрос или питане, на което вече е отговорено, не може повече да се задава в Народното събрание (чл. 89, ал. 1 от ПОДНС). Ако въпрос или питане не съответства на изискванията на Правилника на Народното събрание или не е зададен към министър, в чийто ресор е предметът на въпроса или питането, председателят на Народното събрание уведомява питащия народен представител да отстрани несъответствието в тридневен срок.

С тази детайлно регламентирана процедура съвременното българско парламентарно право и практика съдържа и прилага въпросите и питанията като форма на парламентарен контрол с цел събиране на информация и поддържане на ритмичен контрол върху управлението на държавата.

3.2. Интерпелация.

В строго определени случаи по питането могат да започнат и да се проведат разисквания, които приключват с решение на Народното събрание; с това се реализира институтът на интерпелацията. Тя е класически институт на парламентаризма, представляващ засилена форма на питането, при която питането напуска традиционните си параметри и навлиза в разискване; а щом има разискване, парламентът трябва да се произнесе в започнатата дискусия с решение, изразяващо отношение и преценка. Целта на интерпелацията е по-широка от тази на питането.

Терминът „интерпелация“ не е в КРБ, но в чл. 90, ал. 2 описателно присъства неговото съдържание: най-малко 1/5 от всички народни представители могат да поискат след отговора на питането по него да започнат разисквания, които да приключат с решение. Видно е, че Конституцията предвижда същия минимален брой народни представители, както при започване на процедурата по вот на недоверие към правителството. Това насочва към същината на интерпелацията като форма на парламентарен контрол, която при определени обстоятелства може да се окаже близка до вота на недоверие към правителството (вж. Раздел XIII).

Конституционната уредба има развитие в Правилника на Народното събрание — чл. 87. След като отговорът на конкретното питане приключи, може да бъде внесено предложение за разисквания по питането — народният представител или не е доволен от отговора, или предметът на питането е особено важен, или и двете. Предложението трябва да е подписано от най-малко 1/5 от всички народни представители и може да се внесе до края на същото заседание за парламентарен контрол. Уредбата в Конституцията и Правилника съдържа следния автоматизъм: след като предложението за разисквания по питането е внесено, Народното събрание не провежда гласуване дали да има, или да няма разисквания, а председателят задължително насрочва разискванията за следващото пленарно заседание, определено за парламентарен контрол. Времето за разискванията е ограничено до 1 час, който се разпределя между парламентарните групи и независимите депутати; присъства и засегнатият министър.

След приключване на разискванията по питането Народното събрание приема решение. Предложението, подписано от най-малко 1/5 от народните представители, може да съдържа и проект за решение на Народното събрание. Освен подписалите предложението, и други народни представители могат да внасят проект/и за решение на Народното събрание вследствие разискванията по питането.

В досегашната практика на Народното събрание интерпелацията дава правна възможност за изразяване отношението на парламента и към отделен министър. Заслужава да се припомни, че КРБ и парламентарното право не предвиждат като правна конструкция вот на недоверие спрямо отделен министър (с изключение на министър-председателя, който е „пръв министър“). На тази плоскост развитието на конкретно питане в разисквания, които приключват с решение от Народното събрание, представлява път, по който може да се стигне до порицание и до фигурата на т.нар. „косвен блам“ на министър. Но веднага трябва да се отбележи, че решението, което Народното събрание произнася по чл. 90, ал. 2 от КРБ, няма преки правни последици: ако то съдържа порицание за действия или бездействия на министър — от това не следва задължение за министъра да подава оставка; точно затова бламът е „косвен“ — неговият ефект ще зависи от конкретната политическа ситуация, в която правителството или ще „застане зад министъра“ и няма да има оставка, а ще има стабилизиращ ефект за него и правителството, или министър-председателят ще предложи на Народното събрание да гласува освобождаването на министъра.

4. Проучвателни и анкетни комисии. Изслушване

Това са временни комисии, които работят по правилата за постоянните комисии (вж. Раздел X). Извън формализираните конструкции на парламентарния контрол — въпроси, питания, интерпелации, КРБ предвижда, че Народното събрание — както „пленарната зала“, така и комисиите (постоянни и временни), може да кани министрите на заседания и министрите са длъжни да се явяват и да отговарят на въпроси (чл. 83).

Целта на изслушването като форма на парламентарен контрол не е толкова упражняване на контролни функции, колкото събиране на информация по въпроси, засягащи държавни или обществени интереси. Тази същност на изслушването се потвърждава и от обстоятелството, че като специфична контролна форма то е регламентирано в отделна глава на Правилника — „Парламентарно проучване, анкети и изслушване“, т.е. отделно от традиционните форми на парламентарен контрол, каквито са въпросите и питанията. Член 94, ал. 2 от ПОДНС съдържа процедурата за провеждане на изслушване. Ако в парламентарна комисия има изслушване на министър, комисията последващо представя на председателя на Народното събрание и на останалите народни представители доклад относно изслушването. Държавните органи, длъжностните лица и гражданите са длъжни да предоставят сведения и документи по провеждани от Народното събрание анкети, проучвания и изслушвания, дори когато сведенията представляват държавна, служебна или следствена тайна (чл. 95 от ПОДНС).