Всеволод Овчинников
Корените на дъба (19) (Англия и англичаните — впечатления и размисли)

Коридорите на властта

Често сравняват британската двупартийна система с махало. При поредното люлеене на това махало, тоест когато опозицията на нейно величество нанесе поражение на правителството на нейно величество, смяната на властта в Лондон напомня по своята стремителност държавен преврат — наистина вместо танкове за къщите на министрите призори се приготвят товарните автофургони.

Резултатите от парламентарните избори, които по традиция се провеждат в четвъртък, стават известни в петък сутринта. Същия ден министър-председателят съобщава на кралицата за оставката на правителството, лидерът на победилата партия бива поканен в Бъкингамския дворец и след ритуала на „целуването на ръце“ се преселва на Даунинг Стрийт, 10, откъдето хамалите още изнасят сандъците с покъщнината на предшественика му.

Обстоятелството, че повечето членове на кабинета се пренасят в правителствени къщи, прави смяната на властта особено полезна — изведнъж министърът загубва не само поста си, но и покрива си. Къщата на съседа на премиера — министъра на финансите — която се намира на Даунинг Стрийт, 11, има само една врата. Любителите на драматични сцени могат да наблюдават от тази врата как става изселването на предишния обитател и преселването на новия.

Смяната на президента в Белия дом означава началото на „великото преселение“ в коридорите на властта във Вашингтон, което засяга хиляди хора и продължава два месеца — от изборите през ноември до встъпването в длъжност през януари.

Поражението на управляващата партия в Британия означава масово преселение само в Камарата на общините, където двете главни фракции си разменят местата като танцьори, играещи кадрил. Що се отнася до промените в лондонските коридори на властта, макар да стават бързо, не са болезнени. В Уайтхол нови табелки се появяват само на стотина врати. (Правителството обикновено се състои от около 20 членове на кабинета, повече от 30 министри без портфейл и още толкова заместник-министри, заместващи ръководителите на ведомствата). Целият апарат на всяко министерство включително ръководното му ядро, начело с постоянния секретар, си остават на местата.

Когато в разгара на Потсдамската конференция през 1945 година лейбъристите спечелиха изборите и на мястото на Чърчил в Потсдам дойде Атли, новият премиер не смени в британската делегация нито един човек, което, според неговите думи, „предизвика голямо учудване у нашите американски съюзници“. Щом още от първите дни Атли беше ограден от съветниците на Чърчил, трябва ли да се учудваме, че външната политика на лейбъристите почти не се отличаваше от курса на консерваторите?

Двупартийната система в Лондон обикновено се сравнява с махалото, а на управляващия апарат или по-точно на чиновничеството е отредена ролята на махово колело, предназначено да смекчава преминаването на властта от едните ръце в другите. Следващия понеделник след изборите новият министър вече подписва официалните документи, подготвени от същия щат от сътрудници, които са служили преди това. Той наследява всичко, освен едно нещо. За разлика от постоянния секретар новият министър няма достъп до документите на своя предшественик. Тайните на предходното правителство не бива да стават достояние на съперническата партия. Съществуващото в това отношение „джентълменско съглашение“ има важни последици. Чиновниците знаят повече от своите сменящи се шефове политици и това се отразява върху взаимоотношенията им.

Избирането му в Камарата на общините дава на политика не само мандат за Уестминстър, но и шанс да влезе в Уайтхол. За разлика от законодателните органи в редица други страни на Запад Британският парламент като японския има монопол над правителствените постове. Техни притежатели стават около стотина души, тоест около четвърт от депутатите на победилата партия. Останалите три четвърти остават на задните скамейки и се „подчиняват на камшика“ с надеждата да получат някога министерски портфейл.

Лидерът на управляващата партия се настанява в старинната къща на Даунинг Стрийт, 10 и на табелката на вратата е написано „Първи лорд на финансите“. Такава е официалната титла на главата на британското правителство, срещу която получава заплатата си.

Два пъти през седмицата тук се събират членовете на кабинета. Те обсъждат дневния ред около дълга овална маса, като се обръщат по име само към министър-председателя, а помежду си се наричат по названието на длъжността: „Аз не споделям мнението на министъра на вътрешните работи“, „Какво мисли относно внесеното предложение министърът на транспорта?“ Тази безлична форма на обръщение трябва да напомни на участниците в дискусията, че макар министър-председателят да се смята формално само за „пръв сред равните“, именно той е назначил присъствуващите на заеманите от тях постове и пак той има правото по всяко време да смени всекиго от тях.

Освен че раздава министерски портфейли лидерът на управляващата партия държи в ръцете си и други важни лостове на политическото влияние, наградите и почестите например. Той представя за почетни звания и титли, а също и предложенията за перове. Докато ролята на Камарата на общините в политическия живот на Великобритания през последното столетие непрестанно отслабва, то властта на министър-председателя расте и в много отношения става президентска.

До средата на XIX век назначаването на държавна служба било неотстъпно във владение на земеделската аристокрация. Подборът на чиновниците изцяло се основавал на принципа на личното покровителство. Членовете на Парламента и кабинета попълвали вакантните длъжности със свои протежета — обикновено по-малките синове на знатни лица, които трябвало да бъдат възнаградени за нещо или спечелени на своя страна.

По такъв начин Уайтхол бил в политическа зависимост от Уестминстър. Кариерата на чиновниците, шансовете им да се издигнат в службата в значителна степен били предопределени от състава на палатата на общините. Смяната на управляващата партия била свързана със смяна във върховете на държавния апарат.

В днешния си вид управляващият апарат съществува от времето на реформата от 1870 година, когато правителството на Гладстон смени практиката на личните препоръки със системата на конкурсните изпити. Едни британски историци възхваляват тази стъпка като тържество на либерализма над консерватизма. Други я разглеждат като елемент от историческия компромис между земеделската аристокрация и промишлената буржоазия. Второто обяснение безспорно съдържа повече истина, макар и не цялата.

Главната цел на реформата на управляващия апарат е била да се направи държавният апарат независим от сменящите се в управлението политически партии, да се освободи той от влиянието на парламентарното болшинство и от формираните от него партийни правителства. Принципите на реформата били формулирани през 1853 година в „Доклада на Норткот — Тревелиан“, чийто автори по собствените им думи били потресени от гръмотевичните трясъци на революцията, достигащи до Британските острови откъм Ламанш.

Развитието на капиталистическите отношения и политическите амбиции на промишлената буржоазия, от една страна, и излизането на пролетариата на политическата сцена и растящите искания за всеобщо избирателно право, от друга, ето какво е накарало висшето титулувано съсловие да стане „аристокрация с отворени врати“, да пожертвува някогашния си монопол в Уестминстър и Уайтхол. Но направила отстъпка на времето, земеделската аристокрация се погрижила кормилото на управлението да остане в ръцете на хора с удобен ней мироглед.

Препоръките на „Доклада Норткот — Тревелиан“ неслучайно съвпаднали с разпространението на публичните училища, когато тези „фабрики за джентълмени“ стават форма за приобщаване на децата на индустриалците и банкерите към традициите и начина на живот на земеделската аристокрация. Станали съюзници, доскорошните съперници се изправят пред въпроса: щом е дошъл ред да се дадат на масите избирателни права, как да се застраховаме, ако те изведнъж завладеят Парламента?

По предложение на Чарлс Тревелиан, който четиринадесет години служил в Индия, в основата на реформата на управлението бил сложен опитът на колониалната администрация. За да се изкорени вземането на подкупи и семействеността, широко разпространени по време на съществуването на Източноиндийската компания, и за да се осигурят условия за изгодно влагане на английските капитали, за колониалните чиновници била въведена система на конкурсните изпити — отделно за ръководния състав (за англичаните) и отделно за техническите работници (индийските чиновници). От гледна точка на интересите на империята тази система напълно се оправдавала.

Реформата от 1870 година по същия начин разделила управлението на две, издигнала бариера между ръководители и изпълнители. За да влезеш в „класата на администраторите“, отваряща път към ръководните постове, станало необходимо да положиш изпити по класическите дисциплини в обема, в който се изучават в публичните училища и университетите в Оксфорд и Кеймбридж. Ясно е, че такъв образователен ценз — нещо като изпитите „единадесет плюс“ за възрастни, бил замислен като социален филтър.

„Докладът на Норткот — Тревелиан“ е интересен пример за това, как британската управляваща класа използува опита, придобит в колониите, за да засили държавния механизъм в метрополията. Тази тенденция съществува до ден-днешен. Опитът от наказателните операции в Кения, Малая, Оман и Кипър беше пренесен в Северна Ирландия, която на свой ред стана опитно поле за разработване на нова технология на репресии, предназначени за самата Британия, за което ще стане дума по-долу.

Като изведоха Уайтхол от зависимостта му от Уестминстър, британските управляващи кръгове показаха умението си всеки път да се застраховат от последствията от онези отстъпки, които понякога са принудени да правят на народните маси, за да се задържат в креслата си. Външно властта отдавна е в ръцете на избирателите: Парламентът се съставя въз основа на всеобщо избирателно право; правителството се съставя измежду членовете на Камарата на общините от лидера на партията на парламентарното болшинство. А на практика страната се управлява не от избраници на народа, а от чиновници, които не се избират, а се подбират.

„Коридорите на властта“, на които е посветил книга със същото заглавие писателят Чарлс Пърси Сноу, представляват, разбира се, не цялата 750-хилядна армия от държавни служители, а само нейният елит, само онзи половин процент, от който се състои тъй наречената „класа на администраторите“ — тясно сплотена, затворена в себе си каста на притежателите на „старите училищни вратовръзки“. Тези повече от три хиляди чиновници имат много по-голямо влияние върху механизма на властта, отколкото петдесетината министри и шестстотинте депутати.

Депутатът от задните скамейки чувствува, че е безсилен пред мандарините на управлението, че и най-пакостните въпроси, зададени в Парламента, са нещо като убождане с игла за тази многоглава хидра. Министерският портфейл му се струва единствената предпоставка да получи реална власт. Но ония негови колеги, които са споходени от щастието да се преместят на предната, правителствената скамейка, се убеждават колко е илюзорен митът, че „чиновниците съветват, а министрите решават“.

Постоянният секретар е не само по-добре заплатен, отколкото сменящите се негови шефове. Той повече знае и повече може. Той несравнимо превъзхожда началника си с компетентността относно проблеми и хора, грешки в миналото и възможности в бъдеще. Може ли министърът, дошъл в департамента за две-три години, да бъде в течение на нещата така дълбоко, както постоянният секретар? Той, както казват в коридорите на властта, е принуден да носи едновременно три шапки: първо, да възглави своето ведомство и да го представи пред обществеността, да отговаря на запитванията на Парламента в Камарата на общините, второ, да изпълнява депутатските си задължения, да ходи редовно в окръга си, да се среща и да води кореспонденция с избирателите си и, трето, щом вечерта чуе звънеца на Парламента, да полети към Уестминстърския дворец, за да може заедно с другите членове на своята партийна фракция да се подчинява на главния правителствен камшик.

Ако новият министър, неориентиран в нещата, реши да ознаменува идването си с някакви радикални нововъведения, постоянният секретар вежливо, но твърдо ще го уведоми, че една част от предложението вече се осъществява, другата се предвижда, а останалите са практически неосъществими.

В Уайтхол се шегуват, че работата на министъра е да държи оръжието, а накъде да се цели и кога да се натисне спусъка, е работа на постоянния секретар. Решенията се готвят именно от чиновниците, те ги претворяват в живота.

Уайтхол продължава да играе ролята, за която този лост на държавната машина е бил предназначен: ролята на спирачка на социалните промени.

Но е настъпило време, когато този лост, за беда на създателите му, е станал спирачка и в друг смисъл — той пречи на страната (и особено на механизма на управлението) да дойде в съответствие с променената реалност.

Не е лесно да осъзнаеш, че си отива времето на полковниците, които от памтивека са олицетворявали викторианските времена, следобедния чай, играта на крикет в зелените ливади. Някога тези полковници — строители на империята през 30-те години на миналия век — излизаха в оставка и се заселваха в живописните села в Дорсет и Корнуол. Четяха неделните проповеди в църквите на енорията. Най-добре гледаните градини бяха техните, те получаваха наградите на селскостопанските изложби, като отглеждаха краставици, големи колкото тикви.

Тези полковници бяха олицетворение на Британия, която не се променяше: консервативна, уверена в себе си и саможива. Ако не сте говорили с тях за разпадането на империята, за безработицата, за Лейбъристката партия, за Бърнард Шоу, за механизирането на армията — за всички проклети нововъведения, дошли от континента — те ще бъдат най-милите хора.

Полковниците почувствуваха, че са получили смъртоносен удар дори не при разпадането на империята, а още когато армията се механизира. Когато започна разформироване на кавалерийските полкове, те поискаха офицерите, които бяха преместени на танкове, да носят поне шпорите си. Но навлязлата в армията техника нанесе удара си по най-важното — по взаимоотношенията между любители и професионалисти.

С нарастването на вълната на критиката срещу тях джентълмените и полковниците чувствуват, че отиват към отмиране. Не само дългокосите интелигенти, четящи Марсел Пруст и Зигмунд Фройд, правят унищожителни изказвания за рожбите на публичните училища; все по-високо се раздават гласове, че „тези неща се правят много по-добре зад граница“. А под „тези неща“ се има предвид тъкмо онова, което в миналото винаги са оставяли на джентълмените: управлението на хората и търговията, проблемите на политиката и администрацията, на войната и мира.

Ан Лоранс (Франция). „Британия не е остров“, 1964 г.‍

Ако се вгледате по-внимателно, става ясно кой управлява страната. Върхушката на администрацията. Те си дават вид, че са само висши чиновници, администрация, която смирено и безименно изпълнява заповеди, прокарва решения, взети от други. Те наистина са безименни, защото не дават отчет пред обществото. Възможно е и наистина да са смирени. Но тъй или иначе те са нашето правителство. Защото самата система е построена така, че именно те вземат решения по дългосрочните задачи и определят бъдещата политика, дори ако под документа стои подписът на политика, а на телевизионния екран се появява неговата усмивка.

Изниква въпросът: щом държавата се управлява от чиновниците, с какво тогава се занимават политическите дейци? Тяхната дейност едва ли може да се нарече изкуство да се управлява, тя е по-скоро изкуство да се рекламира. Да, политиците се занимават именно с това. Те служат за рекламни агенти на нашето истинско скрито правителство — чиновничеството.

Дейвид Фрост и Антъни Джей (Англия). „На Англия — с любов“, 1967 г.‍