Емилия Друмева
Конституционно право (17)

Учредителна власт. Създаване и изменяне на конституцията

1. Създаване на конституция

1.1. Учредителна власт.

Въпросът за това кой и как организира властта и я превръща в основен елемент на държавата, принадлежи към основните въпроси на конституционната теория и на конституционното право. Той включва въпроса за това кой е носителят (субектът) на властта по създаване на конституцията, т.е. кой има учредителната власт. По-нататък въпросът засяга обвързващата сила и процедурата, при която учредителната власт създава държавата и нейната конституция и с това легитимира тези два процеса. Всичко това е непосредствено свързано с появата и съществуването на конституциите.

Заслугата за теоретичното разработване на материята за създаването на конституция и за учредителната власт принадлежи на френския юрист от епохата на Великата френска революция Абат Сийес (1748–1836), както и на Учредителното събрание във Франция от тази епоха (вж. Раздел V). Абат Сийес разграничава основните понятия при създаването на конституция и на държава: учредителна власт (pouvoir constituant — фр.) и учредени власти (pouvoirs constitues — фр.). Учредителната власт е първичната. Сийес използва една метафизична аналогия — той я нарича „натура натуранс“ — учредителната власт не е производна отникъде, тя е самотворна, самостоятелна, оригинерна. Това е учредителен акт: народът/нацията се конституира, т.е. се учредява в самостоятелна държава. Актът на това конституиране е създаване на основен закон, върховен закон на държавата, в който е регламентирана организацията на тази държава. Самото създаване на конституцията представлява привеждането в действие на учредителната власт. От създаването на конституцията, т.е. от задействането на учредителната власт, произтичат вече учредените власти — органите на държавата.

В създаването на конституция се извършва помиряването на публичната власт с личната свобода. Това е възможно само когато гражданите сами определят границите на властта, а това те правят, като изработват конституцията на своята държава.

Учението за учредителната власт и учредените власти се формира в революционна епоха; то е свързано с конкретен исторически момент и ситуация, чиято революционност придава агресивен характер на самото учение. Това обяснява как учението за учредителната власт повече или по-малко се оказва ориентирано към един революционен тип за създаване на конституция, който заличава това, което е съществувало преди. Учението на Абат Сийес за учредителната власт и учредените власти не се занимава с процеса на създаване на конституцията; то определя минимални условия за това кога една конституция и създаденият държавен строй, са легитимни. По този начин цялото учение за учредителната власт и за създаването на конституцията е концентрирано върху „легитимиращата основа“, необходима за създаването и съществуването на една конституция. Тази легитимираща същност на учредителната власт не може да бъде изведена от позитивното право, така както се извежда друго понятие — легалността, така както другите актове на действащия правен ред се сравняват с конституцията и със законите с оглед на тяхната легалност. Поради това легитимността на една конституция има своето основание и оправдание в учредителната власт.

И все пак какво представлява тази мощна първична, създаваща учредителна власт? Абат Сийес я дефинира като „власт на властите“. В правната теория от началото на XX в. учредителната власт бива определяна като воля, чиято мощ или авторитет е в състояние да създаде и да наложи една конституция. Тази характеристика е възприета и развита и в българската правна теория: учредителната власт е правотворна политическа воля, която суверенно установява формата и управлението на държавата^[1]. Учредителният момент се състои в превръщането на един политически акт в действащо публично право. Учредява се държавата и се установяват правнозадължително, с върховна сила редът и организацията на властта в държавата; определят се функциите, държавните органи, правомощията, взаимодействието им, връзките между тях, гарантират се правата на гражданите.

Кой е субект на учредителната власт? Отговорът на Абат Сийес е — нацията, при това нацията в „природно състояние“, т.е. извън държава и извън конституция. Но този отговор на Абат Сийес много бързо е задминат от идеята за народния суверенитет, която трайно и убедително налага като основна догма на конституционализма и на демократичната държава, че носител на учредителната власт е народът. Така учението за учредителната власт се превръща в основен градивен елемент в идеята за народния суверенитет.

Всъщност отговорът на въпроса кой е субект на учредителната власт, се съдържа в това кой е суверенът на властта. Кой е носителят на тази правотворна политическа воля, от която следва създаването на конституцията и държавата? С налагането на идеята за народния суверенитет в епохата на Великата френска революция възниква, логично и естествено, въпросът: след като народът като суверен е едновременно източник и субект на учредителната власт, все пак кой ще напише конституцията, как народът, като колективно тяло, ще напише конституцията? Отговорът идва пак от Абат Сийес: той предлага учредителната власт, принадлежаща на нацията, респ. народа, да бъде упражнявана чрез представители — едно събрание от представители да замества прякото събиране на народа и конституирането му в държава, т.е. такова събрание да изработи и приеме конституцията.

В конституционната теория и практика се установява ясното разбиране, че субектът на учредителната власт не е постоянно действащ орган, защото от неговото постоянно функциониране просто няма потребност; в демократичната държава народът е суверен и субект на учредителната власт и щом той реши, ще се конституира като учредителна власт.

 

1.2. Учредително събрание.

Велико народно събрание. Прозрението, че народът като суверен и като субект на учредителната власт не може сам да напише конституцията, а следва да си послужи със събрание от извънредни представители, намира реализация в исторически наложилите се фигури на „Учредително събрание“ и на „Велико народно събрание“. Това са понятия и институции, присъщи и на българската конституционна традиция.

В общата теория на държавата и в сравнителното конституционно право присъстват още понятията „решаващо събрание“ и „събрание, което приема проект за конституция“. Разликата в тези два типа особени събрания се състои в това, че „решаващото събрание“ е правомощно и суверенно да приеме конституция и никакъв друг суверенен акт не е потребен за нейното влизане в сила и нейното прилагане. Докато при другия тип събрание създаването на проекта на конституцията е последвано от приемането му по особено тържествен и усложнен начин, или от провеждане на национален референдум, за да може конституцията да се прилага. В тази връзка отбелязване заслужава прагматизмът при създаването на най-старата, действаща и сега конституция — на Съединените американски щати — въпросите за учредяването на държавата и за създаването на конституция не са били разграничавани, тъй като създателите са били ориентирани по-скоро към практическото реализиране на конституцията, отколкото към теоретичното разграничаване на тези два момента.

Учредителното събрание е „решаващо събрание“. То създава конституцията и с това поставя началото или възстановява правното битие на държавата. С какво Учредителното събрание има тази голяма мощ; с какво то основателно застава на мястото на суверенния народ? Отговорът се съдържа в делегирането на учредителна власт от нейния субект — народа, върху представителите, избрани в Учредителното събрание. В своята същност Учредителното събрание се „самопрогласява“ като изразител на народната воля. Оттук следва, че Учредителното събрание е суверенно и правно неограничено. Източник на тази суверенност и юридическа неограниченост е обстоятелството, че суверенът е народът; народът е представляван от това събрание и до момента на създаването на конституция все още няма позитивно право, което да овластява или да ограничава.

За разлика от Учредителното събрание, Великото народно събрание съществува в условията на функционираща държава. В този смисъл то не е Учредително събрание, а представлява един държавен орган, който е учреден от действаща конституция. В това се състои разликата между тези два типа извънредни събрания, удачно терминологично разграничени в българското конституционно право. В конституционната история Великото народно събрание е било натоварвано не само с приемане на нова конституция, но и с решаването на особено важни въпроси в държавата — напр. избор на държавен глава.

В българския конституционализъм събранието, създало Търновската конституция през 1879 г., основателно е наричано Учредително събрание; а събранието за избиране на държавен глава, последвало непосредствено след Учредителното, е Велико народно събрание, първо по ред. Събранието, избрано през 1990 г. и дало живот на Конституцията от 1991 г., е Велико народно събрание, седмо по ред, каквото е и неговото име. То е един учреден орган, „учредена власт“, създадено е и функционира в условията на съществуваща държава. Правното основание за него е закон за изменение на заварената Конституция (от 1971 г.), приет през 1990 г. и предвиждащ избирането на Велико народно събрание, което да изработи и приеме нова конституция. Такова Велико народно събрание, работещо в условията на съществуваща държава, е ограничено в своя предмет. То решава само тези въпроси, за които е избрано — така предвижда и чл. 162, ал. 1 от КРБ; в неотложни случаи то изпълнява функциите и на Народно събрание, т.е. работи като обикновен парламент (чл. 162, ал. 2 от КРБ).

Към кой тип събрание следва да бъде причислено Великото народно събрание — към „решаващите“ или към „събрания, които приемат проект за конституция“? Отговорът е различен в различните правни системи. По КРБ Великото народно събрание (чл. 158–163) е от типа „решаващо събрание“; то е извънредно събрание, способно и правомощно да приеме конституция, след което не е необходим никакъв последващ суверенен акт на утвърждаване, за да бъде тя прилагана.

 

1.3. Как се изработи и прие Конституцията на Република България?

През пролетта на 1990 г., в рамките на извършващите се демократични промени, и в България се формира Национална кръгла маса, около която водещите политически сили в страната, след преговори и дискусии, постигнаха споразумение за изработване и приемане на три закона, необходими за началото на прехода към демократично общество: Закон за изменение и допълнение на Конституцията (заварената от 1971 г.); Закон за политическите партии и Закон за избиране на Велико народно събрание. Съгласно Закона за изменение и допълнение на Конституцията^[2] на НРБ новата конституция следва да се изработи и приеме от Велико народно събрание; то да се състои от 400 народни представители; докато работи по създаване на конституцията, Великото Народно събрание изпълнява и функциите на обикновено Народно събрание (§ 50, ал. 1, 2 и 3)^[3]. А след приемане на новата конституция Великото народно събрание само решава дали да продължи пълномощията си като обикновено Народно събрание до изтичане на четиригодишен мандат, или да се саморазпусне (§ 50, ал. 4); във втория случай следват избори за обикновено Народно събрание.

Конституцията бе приета на 12 юли 1991 г. и влезе в сила на следващия ден. VII ВНС се саморазпусна като „Велико“, но продължи да работи (около три месеца) като обикновено Народно събрание до произвеждането на избори за Народно събрание през октомври 1991 г.

Конституцията от 1991 г. бе приета от VII ВНС за една година. ЗИДК не съдържа правила за приемането на нова Конституция. Още с конституирането си VII ВНС изработи и прие Правилник за организацията и дейността си и в него включи уредба на „конституционодателния процес“ — самостоятелна Глава седма „Изработване и приемане на конституция“^[4].

Задачата по, изработването и приемането на конституцията беше поверена на Постоянна комисия за изработване на проект за Конституция на България, формирана в VII ВНС. Това е комисия с особена природа, притежаваща всички качества на постоянна парламентарна комисия (вж. Раздел X), но специализирана с особено значим предмет — изработване и придвижване на проекта за конституция през отделните законодателни фази във Великото народно събрание. Въпросът за това кой има право да внася във ВНС проект за Конституция няма изрична уредба; обяснението следва да се търси в историческия момент и деликатното равновесие, постигнато на Националната кръгла маса. При тази ситуация в VII ВНС постъпиха 16 проекта от широк кръг различни автори — политически партии, организации, авторски колективи, физически лица. Те бяха предмет на обстойни дискусии. Като резултат в Комисията бе създаден обобщен проект за конституция, изработен на базата на проект, създаден от преподаватели и научни работници по право.

Правилникът за организацията и дейността на Великото народно събрание (ПОДВНС) не е правилник само на VII ВНС, а на което и да е Велико народно събрание и все още е действащо право; предвижда общо 4 четения като решаващи пленарни фази: три четения за обсъждане и приемане на конституция и едно допълнително, четвърто четене, при което текстът на конституцията се приема в цялост „in toto“ (чл. 79 и 87). Отбелязване заслужава терминът „четения“, който обозначава пленарните фази на обсъждане и гласуване във ВНС, и е по-точен от „гласувания“, който е синонимният и двусмислен термин в КРБ и ПОДНС (вж. Раздел X).

На първо четене проектът за Конституция се обсъжда и гласува изцяло и по принцип (чл. 80 и 81, ал. 1). Проектът е приет на първо четене, ако за него са гласували две трети от присъстващите народни представители. В случай че проектът не бъде приет на първо четене, събранието отново избира комисия за изработване на нов проект за конституция, като се спазва същата процедура; това се повтаря дотогава, докато проектът бъде приет. След гласуване на първо четене проектът се изпраща обратно на Комисията по изработване на Конституцията; в нея се обсъждат направените депутатски предложения за изменение и допълнение и когато Комисията е готова, проектът може да продължи в следващата пленарна фаза на конституционнотворния процес — второто четене.

При второто четене проектът се обсъжда текст по текст, залата се произнася по предложените допълнения и изменения. Те се обсъждат само ако са направени Писмено до председателя на събранието. Второто гласуване става „текст по текст“, като всеки текст се смята за приет, ако за него са гласували две трети от присъстващите народни представители (чл. 84).

Не по-рано от 7 дни след приемането на проекта на второ четене следва третото четене. В него се обсъждат и гласуват само текстове, за които са постъпили писмени предложения за изменение или допълнение, подписани най-малко от една десета от общия брой народни представители. Предложенията, направени на третото четене, се смятат за приети, ако за тях са гласували две трети от присъстващите народни представители. Обобщено текстовете на проекта за конституция са приети на първо, второ и трето четене, ако са подкрепени с гласовете на поне две трети от присъстващите народни представители.

Правилникът на Великото народно събрание предвижда и едно четвърто четене на проекта за конституция: приетият на три четения проект се гласува в цялост и това е заключителното приемане на конституцията. Това гласуване не се извършва по общоприетите способи на гласуване, с които работи Народното събрание, а по особен начин — саморъчно записване имената на народните представители в специален регистър, който става неразделна част от приетата Конституция. Конституцията е приета, ако за нея при провеждане на това четвърто заключително четене са гласували най-малко две трети от всички народни представители (чл. 87). В случая базата, върху която се изискват две трети от гласовете, не е присъстващите народни представители, а всички, т.е. общият брой народни представители. На 12 юли 1991 г. Конституцията на Република България беше приета с подписите на 309 народни представители от общ брой 400.

Съгласно § 9 от Преходните и заключителните разпоредби на КРБ тя влиза в сила от деня на обнародването й в „Държавен вестник“. Обнародването се прави с акт на председателя на Великото народно събрание. Разпоредбата на § 9 е заключителна и се отнася само за влизането в сила на новоприетата през 1991 г. Конституция. Заслужава да се подчертае, че за разлика от всички други текстове на Конституцията, които влизат в сила от деня на обнародването й в „Държавен вестник“, тази разпоредба на § 9 се задейства от момента на приемането на Конституцията. Такива разпоредби, които уреждат обнародването и влизането в сила на конкретен нормативен акт, в случая — на Конституцията, се привеждат в действие от момента на приемането на нормативния акт, тъй като единствено те представляват основа за обнародването на акта.

2. Изменяне на Конституцията

2.1. Същност.

Действащата българска Конституция разграничава приемането на нова конституция от изменяне и допълване на съществуваща конституция. Правната уредба се съдържа в Глава девета. Съществуването на тази глава и нейното съдържание свидетелстват за ясно разбиране у конституционния законодател, че конституцията не е вечна; тя може да бъде изменяна и допълвана; на нейно място може да бъде приета и нова конституция. С това се прави разграничаване между власт за изменяне и допълване на конституцията и учредителна власт, за която вече стана дума по-горе. За разлика от учредителната власт, т.е. властта за създаване на конституция, властта за изменяне и допълване на конституцията не е така „революционна“; тази власт функционира в посока на еволюция. В този смисъл властта за изменяне на конституцията е „по-слаба“ от учредителната власт. Но тя има и друга същност: по своята природа тази власт е законодателна власт — конституцията е върховен закон в държавата и нейното изменяне представлява всъщност изменяне и допълване на един действащ закон, макар основен и върховен. Но властта за изменяне на конституцията е власт, по-голяма по обем и съдържание от обикновената законодателна власт — причината е във върховенството на конституцията.

В различните правни системи са познати различни термини относно тази власт. Общото във всичките тях е, че се касае за едно изключително правомощие и тази изключителност е както в материалноправна, така и в процесуалноправна посока, а понякога е свързана със специфична историческа ситуация. В различните правни системи предписанията, засягащи изменяне на конституцията, съдържат материалноправни граници, правнопроцесуални гаранции, строги формални предписания, както и особености, свързани със специфичната историческа ситуация.

Честото изменяне на една конституция се възприема в правната теория като показател и мерило за качеството на конституцията и за нейното квалифициране като „твърда“ или „гъвкава“. Наложило се е правилото, че не броят на променените конституционни норми е от решаващо значение, а тяхната дълбочина и значимост за целия конституционен ред. Така например конституцията на ФРГ, приета през 1949 г., досега е претърпяла 40 изменения и въпреки това се счита за удачна конституция, преживяла и възстановяването целостта на германската държава в 90-те години на миналия век. В епохата на Великата френска революция между 1791 и 1799 г. са приети четири конституции, което отразява революционната обстановка и нестабилност. В Република България в периода 2003–2007 г. бяха извършени 4 поправки на Конституцията от 1991 г., илюстриращи особения интензитет на реформите, извършвани в страната във връзка с членството й в Европейския съюз.

Въпросът за „твърдите“ и „гъвкавите“ конституции, за честото изменяне или за стремежа към стабилност на една конституция се проявява като две основни тенденции в политическата и правната теория: за първата тенденция важат думите на Ж.-Ж. Русо: „Един народ винаги трябва да е господар и да може да променя своите закони, дори и най-добрите“, т.е. един закон, а още повече една конституция, може винаги да бъде предмет на изменяне.

Другата тенденция е в полза на стабилността: конституция се създава да урежда трайно и принципно важни обществени отношения. Затова и начинът на нейното изменяне е значително утежнен и снабден с допълнителни гаранции. Пример за тази тенденция са почти всички съвременни конституции, при които начинът на изменянето е основен елемент от същността на конституцията като върховен и основен закон. Всъщност при твърдите конституции характерното е, че те не могат да бъдат изменяни само от „обикновения“ законодател, дори и при утежнени условия; необходимо е сътрудничество Между законодателя, правителството, специален учредителен орган или народа/избирателите.

Властта за изменяне на конституцията е сфера, в която всяка правна система проявява своите специфики. Различните конституции също: някои забраняват изменяне на конституцията за известен период от време след нейното приемане; обикновено този период е пет години — конституцията на Гърция, Португалия. Други конституции предвиждат задължителна периодична ревизия на цялата конституция след изтичането на определен период от време — пример за това е действащата конституция на Бразилия, която предвижда такава задължителна ревизия след изтичането на пет години от приемането й. Заслужава да се отбележи, че проектът за Органически устав, известен като Петербургския първи проект по създаването на Търновската конституция, е предвиждал такъв срок от пет години, след изтичането на който уставът да бъде подложен задължително на ревизия. Това положение е било отхвърлено от Учредителното събрание.

 

2.2. Ред за изменянето на Конституцията на Република България.

Представлява елемент от целия комплекс правоотношения, пряко свързани със същността на Конституцията. Естествено е, че процедурата по изменянето на конституциите в различните правни системи е различна; но все пак тя проявява общи черти: 1) инициатива за изменяне на конституцията; 2) вземане на решение за изменение на конституцията и самото изменяне на конституцията и 3) обнародване. Тези фази всъщност представляват фази от един усложнен законодателен процес.

Доколко тези фази присъстват и в процедурата, предвидена за изменяне и допълване на действащата българска Конституция? На реда за изменянето си Конституцията отрежда самостоятелна глава — Глава девета. Член 153 предвижда, че Народното събрание може да изменя и допълва всички разпоредби на Конституцията, с изключение на тези, чието изменение може да бъде извършено само от Велико народно събрание. От тази уредба се извеждат двата режима за изменяне и допълване на Конституцията: първият е правилото, общият ред: Народното събрание, т.е. обикновеният парламент, е властен да изменя и допълва със закон всички разпоредби на Конституцията, с изключение на онези от тях, които са определени за изменяне единствено чрез Велико народно събрание; вторият режим е изключението: избиране на Велико народно събрание, което да извърши желаните изменения в изрично посочените материи.

Двата режима са изградени по материалноправни критерии. Велико народно събрание се предвижда само по точно определени предмети, изрично упоменати в чл. 158 от Конституцията, и представляващи въпроси с особена значимост за държавата и обществото.

 

2.2.1. Обикновено народно събрание.

Това е общият ред за изменяне и допълване на Конституцията (чл. 153). Инициативата за внасяне на законопроект за изменяне на Конституцията принадлежи на два субекта: най-малко 1/4 от народните представители и президентът на Републиката (чл. 154, ал. 1 от КРБ).

При осъществените досега четири поправки на Конституцията Народното събрание е приемало с решение процедурни правила^[5], действащи за обсъждането и приемането на конкретния законопроект. Законопроектът, придружен с мотиви, постъпва в Народното събрание и се разглежда от него не по-рано от един месец и не по-късно от три месеца след постъпването му (чл. 154, ал. 2 от КРБ); обсъжда се и се приема от Народното събрание на три гласувания (четения, проведени в различни дни (чл. 155, ал. 1 от КРБ). В този особен законодателен процес водещата комисия по законопроекта не се определя от председателя на Народното събрание, както е при обикновените законопроекти (вж. Раздел XI), а въпросните процедурни правила определят, че водеща комисия по такъв законопроект за изменение на Конституцията е Временна комисия за подготовка на предложения за промени в Конституцията, създавана с решение на Народното събрание по повод на всеки такъв законопроект.

Във фазата на първото гласуване законопроектът се обсъжда и гласува по принцип и в цялост; той е приет на първо гласуване, ако е подкрепен от 3/4 от всички народни представители. Ако законопроектът получи по-малко от 3/4, но не по-малко от 2/3 от гласовете на всички народни представители, той се поставя на ново разглеждане не по-рано от 2 и не по-късно от 5 месеца; при новото разглеждане законопроектът е приет на първо гласуване, ако за него са гласували 2/3 от всички народни представители (чл. 155, ал. 2 от КРБ).

В 14-дневен срок народните представители могат да правят писмени предложения по приетия на първо гласуване законопроект; предложенията се разглеждат от Комисията, с изключение на тези, които противоречат на принципите и обхвата на законопроекта. Комисията изготвя доклад, който включва законопроекта, направените в срока писмени предложения и становището на Комисията по тях. На второто гласуване законопроектът се обсъжда и гласува текст по текст и е приет, ако събере подкрепата на 3/4 от всички народни представители. Правилото на „спадащото мнозинство“ се прилага и за отделни разпоредби, недостигнали подкрепа 3/4 от всички гласове, но достигнали подкрепа от 2/3 от всички народни представители.

Между второто и третото гласуване не се правят предложения по текстовете. Комисията може да прави само редакционно-технически поправки. При третото гласуване законопроектът се гласува в цялост. Гласуването е поименно. Законопроектът е приет, ако за него са гласували най-малко 3/4 от всички народни представители.

Последната възможна фаза на законодателния процес — санкцията и промулгацията (вж. Раздел XI), при изменянето на конституция няма приложение. Постепенно в съвременния конституционализъм се е наложил принципът, че когато парламентът гласува закон за изменяне на конституцията, законът не отива у държавния глава за санкция, както другите закони, а направо се обнародва от председателя на парламента. Това произтича от учредителната природа на властта за създаване и за изменяне на конституцията. Тази съвременна линия се проявява и в действащата българска Конституция, която в чл. 156 предвижда, че приетият закон за изменение и допълнение на Конституцията се подписва и обнародва в „Държавен вестник“ от председателя на Народното събрание в седемдневен срок от приемането му.

 

2.2.2. Велико народно събрание.

То се състои от 400 народни представители. Както при обикновеното Народно събрание, и тук броят на народните представители е фиксиран в конституционна норма (чл. 157). Тези 400 народни представители са „избрани по общия ред“. Това означава, че те се избират по същата изборна система, по която се избира Народно събрание. Но има Закон за избиране на Велико народно събрание (ДВ, бр. 29 от 1990 г.), който не е отменен и се явява специален спрямо общия ред.

Великото народно събрание е парламент с особен характер. Основното му предназначение е да приеме нова Конституция (чл. 158, т. 1 от КРБ). Другото му предназначение е да приема закони, с които се изменя и допълва Конституцията по изрично посочени материи, които имат такова голямо значение за държавата и обществото, че създателите на Конституцията са предвидили усложнен и удължен режим за тяхното изменяне и допълване. Такова усложняване представлява вече самото Велико народно събрание. Списъкът на тези особено значими предмети не е примерен, той е изчерпващ (чл. 158, т. 2, 3, 4 и 5):

— Решаване на въпроси за изменяне на територията на Република България и ратифициране на международни договори, предвиждащи такива изменения. Тази разпоредба заслужава да бъде поставена до разпоредбата на чл. 85, ал. 1, т. 3, в която се предвижда, че Народното събрание ратифицира със закон (обикновен) международни договори, предвиждащи коригиране границите на Република България (вж. Раздел XI);

— Решаване на въпроси за промени във формата на държавното устройство и на държавното управление. Въпросите за унитарна или федерална държава; за монархия или република, са за формата на държавата (вж. Раздел III). Заслужава да се отбележи, че не са малко конституциите на съвременни развити държави, които въобще изваждат тази материя от възможността за каквото и да е изменяне (Германия, Франция, Италия);

— Решаване на въпросите за изменение на чл. 5, ал. 2 и 4 и чл. 57, ал. 1 и 3 от Конституцията. Разпоредбите относно непосредственото действие на конституционните норми (чл. 5, ал. 2) и тези относно прякото инкорпориране на международни договори във вътрешното право, ратифицирани, обнародвани и влезли в сила за Република България и имащи предимство пред нормите на вътрешното законодателство, които им противоречат (чл. 5, ал. 4), както и разпоредбите досежно неотнемността и допустимите ограничения в упражняването на основните права на гражданите (чл. 57, ал. 1 и 3) — тези принципни постановки на Конституцията са преценени като особено важни и заслужаващи засилена гаранция.

— Решаване на въпросите за изменяне и допълване на Глава девета от Конституцията. Конституцията предвижда Великото народно събрание като усложнен режим и особена гаранция в собствена защита — самата „Глава девета“ е включена в каталога на тези значими и трудно изменяеми предмети на конституционна уредба.

Народното събрание решава да се произведат избори за Велико народно събрание с мнозинство 2/3 от общия брой народни представители (чл. 160, ал. 1 от КРБ). След това президентът на Републиката е длъжен да насрочи избори за Велико народно събрание в срок от три месеца. Паралелно функциониране на два парламента — обикновено Народно събрание и Велико народно събрание, е недопустимо в рамките на една конституционна държава; поради това чл. 160, ал. 3 от КРБ предвижда, че с произвеждане на избори за Велико народно събрание пълномощията на обикновеното Народно събрание се прекратяват.

Великото народно събрание решава само тези конституционни въпроси, за чието изменяне, допълване е избрано (чл. 162, ал. 1). Предвижда се все пак един коректив: в неотложни случаи Великото народно събрание изпълнява функциите и на Народно събрание (чл. 162, ал. 2). Това означава, че Великото народно събрание „в неотложни случаи“, може да разглежда и приема обикновени закони, както и да упражнява всички правомощия, които има обикновеното Народно събрание по КРБ.

Право на инициатива за внасяне във Велико народно събрание на проект за нова Конституция и на законопроект за изменение на Конституцията по чл. 158, имат два субекта: най-малко 1/2 от всички народни представители или президентът на Републиката (чл. 159, ал. 1). КРБ не съдържа повече уредба на процедурата за приемането на нова Конституция, нито за движението на законопроекта за изменение през фазите на законодателния процес. Правилата за приемането на нова Конституция са в споменатия ПОДВНС.

След като се е произнесло окончателно по въпроси, за които е било избрано, пълномощията на Великото народно събрание се прекратяват (чл. 162, ал. 3 от КРБ) и започва да тече срокът, в който президентът на Републиката насрочва избори за обикновено Народно събрание. Какъв е този срок обаче, в Конституцията не се определя. По аналогия би следвало този срок да е двумесечен (аргумент от чл. 64 от КРБ, вж. Раздел X).

Актовете на Великото народно събрание — нова Конституция или закон за изменение на Конституцията, се подписват и обнародват от председателя на Великото народно събрание (чл. 156 от КРБ). Президентът няма санкция и не участва в обнародването им.

Великото народно събрание във всичките хипотези на чл. 158 от КРБ — когато приема нова Конституция или изменя Конституцията по особено важни въпроси, действа конститутивно — създава се ново положение, засягат се основите на държавата. Затова Великото народно събрание, погледнато в рамката на българската конституционна традиция, представлява един особен държавен орган, натоварен с редки и необикновени задачи. То е от типа на „решаващите велики събрания“, при които няма нужда от допълнително утвърждаване на приетата конституция или закон, чрез референдум.

 

2.2.3. Реформиране на Конституцията.

Една конституция се създава от решенията и разбирателството на политическите сили. В съвременния конституционализъм е налице разбирането, че действащото право не бива да се окаже „закотвено“ към целите и интересите, които е имало мнозинството по време на създаването на конституцията. „Мнозинството“, което е не само в парламента, но което преобладава и в учредителната власт, в демократичната държава е длъжно периодически да проверява и да е наясно дали и доколко конституцията отговаря на изискванията на съвремието, както и на изискванията на едно обозримо бъдеще.

При по-дълго прилагане на конституцията периодически се поставя въпросът за нейното реформиране. Това е въпрос, релевантен преди всичко за Европа и по-малко за Америка, където процесът на изменяне на конституцията е известен като „обрастването на конституцията“ (The Growth of the Constitution), в който процес основната заслуга е на съдебната власт.

Действащата българска Конституция като съвременна конституция отделя място и на международните договори, които се сключват от българската държава и които налагат конституционни изменения. Член 85, ал. 4 предвижда, че сключването на такива договори задължително трябва да бъде предшествано от изменение в самата конституция. Оттук следва заключението, че в КРБ се съдържа разбирането за недопустимост относно сключване на международни договори, които са в противоречие с Конституцията. Обяснението е в стабилно заложеното разбиране за върховенството на Конституцията като основен закон. В рамките на това върховенство Конституцията, като правнонормативен акт и като върховен закон, е по-високо по ранг от инкорпорираните норми на международните договори, сключени, ратифицирани и влезли в сила за Република България. Макар че тези международноправни норми имат предимство спрямо вътрешното законодателство (чл. 5, ал. 4 от КРБ), те по отношение на Конституцията имат по-нисък ранг.

Във връзка с членството на Република България в Европейския съюз бяха осъществени 4 поправки на Конституцията, единствени досега (ДВ, бр. 85 от 2003 г., бр. 18 от 2005 г., бр. 27 от 2006 г. и бр. 12 от 2007 г.). И четирите поправки бяха извършени по общия ред — със закон, приет от Народното събрание по усложнената процедура с три гласувания и мнозинство 3/4 от всички народни представители. Във връзка с посочените поправки Конституционният съд произнесе задължителни тълкувания на разпоредби от КРБ^[6].